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一、關(guān)于受案范圍

(一)對人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)利的保護

行政訴訟法對受案范圍的內(nèi)容作了8項列舉，可以概括為，只有侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為才是行政訴訟的受案范圍。理論界和實務界普遍認為，行政訴訟法確定的行政訴訟受案范圍內(nèi)容狹窄。而且，人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是對私法權(quán)利所作的基本分類，在公法上，公民的合法權(quán)益并非人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)所能涵蓋。諸如受教育權(quán)、勞動權(quán)以及政治權(quán)利等人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)以外的權(quán)利對公民具有更加重要的意義。行政訴訟法雖然在第十一條第二款規(guī)定："除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。"但這樣規(guī)定的效果被指為模糊性排除，法律、法規(guī)對此也鮮有明顯突破。條例的突破性意義也正在于此。條例第三十三條第二款規(guī)定："公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。"那么，行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯的是公民、法人或者其他組織的哪一類"合法權(quán)益"呢？許多學者認為，公眾獲得政府信息的權(quán)利是一項基本人權(quán)，是表達自由權(quán)這一憲法權(quán)利的一部分。條例第一條開宗明義的規(guī)定："為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息……"從這種表述來看，這種權(quán)利顯然超出了人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的范疇。即便不能說是對行政訴訟受案范圍的重大突破，起碼也使得行政訴訟法第十一條第二款的規(guī)定落到了實處。

(二)可訴性具體行政行為的種類

政府信息公開工作中可訴的具體行政行為有哪些？筆者理解，人民法院應當受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：申請行政機關(guān)提供政府信息，行政機關(guān)拒絕(包括部分拒絕)提供或不予答復的；認為行政機關(guān)沒有按照法律規(guī)定的方式、程序公開信息的；認為行政機關(guān)沒有按照申請人要求的形式提供政府信息的；認為行政機關(guān)應當主動公開政府信息而沒有主動公開，侵犯其合法權(quán)益的；認為行政機關(guān)的收費標準違反法律規(guī)定的；認為行政機關(guān)依申請公開(包括部分公開)的政府信息侵犯其商業(yè)秘密或個人隱私的；不服行政機關(guān)拒絕更正與其自身相關(guān)的政府信息記錄的；因行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為或者不履行政府信息公開義務受到損害，請求行政賠償?shù)?；認為行政機關(guān)違反了條例的其他規(guī)定，侵犯其合法權(quán)益的。

二、關(guān)于原告資格

行政訴訟的原告資格關(guān)系到由什么樣的人提起行政訴訟并啟動對行政行為的司法審查。根據(jù)條例第三十三條第二款的規(guī)定，政府信息公開行政訴訟的原告是"認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的"公民、法人或者其他組織。條例的這一規(guī)定，包括了"屬人"和"屬事"兩層含義。"屬事"指的是"什么事可以被訴"，也就是對"行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為"可以起訴，這實際上解決的是受案范圍問題。剔除這層含義，原告資格就剩下以下兩個條件：第一，起訴人是公民、法人或者其他組織。這就將權(quán)利主體限定在我國公民或組織的范圍內(nèi)。從已經(jīng)制定有關(guān)信息公開法的一般法的國家的立法例看，公開請求權(quán)主體大多包括外國人，但依照條例的規(guī)定，目前在我國，仍只限于本國公民、法人和其他組織。第二，起訴人認為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益。這樣的表述沿用了行政訴訟法第二條和第四十一條第(一)項的規(guī)定。但侵犯的"合法權(quán)益"不能按照傳統(tǒng)行政訴訟中的概念來理解。在日本，信息公開訴訟被認為是一種客觀訴訟，"信息公開請求權(quán)侵害說"正在獲得法院的支持。

關(guān)于能夠提起政府信息公開行政訴訟的原告的范圍，具體有以下幾類：第一類是向行政機關(guān)申請獲取政府信息的申請人。這是最常見，也是最明顯的當事人。依條例規(guī)定，信息公開的方式主要有兩種：主動公開和依申請公開。關(guān)于依申請公開，條例第十三條規(guī)定："除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向*部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。"因此，任何人申請行政機關(guān)公開政府信息遭到拒絕，都可以作為原告，沒有訴訟資格限制；第二類是第三方。條例第二十三條規(guī)定："行政機關(guān)認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。"如果第三方認為行政機關(guān)公開的政府信息侵犯了其商業(yè)秘密或個人隱私，就可以作為原告提起行政訴訟。比較而言，較難把握的是第三類，也就是針對行政機關(guān)應主動公開信息而不公開的行為，什么人可以成為原告。*的做法是，限于"受到不利影響的人"，這倒是與我國行政訴訟法規(guī)定的"認為侵犯其合法權(quán)益"相契合。但是如何界定"合法權(quán)益"和"不利影響"，是一個問題。

三、關(guān)于第三人

政府信息公開行政程序中的申請人和擁有商業(yè)秘密或個人隱私的第三方都可以成為行政訴訟的原告，也都可以成為行政訴訟的第三人，兩者根據(jù)誰先提起行政訴訟而進行角色互換。也就是說，當申請人提起訴訟，擁有商業(yè)秘密或個人隱私的第三方可以申請或者由人民法院通知作為第三人參加訴訟；當?shù)谌教崞鸱垂_訴訟時，公開申請人則成為行政訴訟的第三人。

四、關(guān)于適格被告

適格被告的確定取決于政府信息公開的義務主體。世界各國信息公開法發(fā)展的方向是擴大信息公開的范圍以及信息公開義務主體的范圍。但我國是以行政法規(guī)的形式確立政府信息公開制度，因此，義務主體只包括行政機關(guān)，而不包括立法機關(guān)和司法機關(guān)。具體而言，關(guān)于主動公開信息，條例第九條將義務主體確定為"行政機關(guān)"；關(guān)于依申請公開信息，條例第十三條將義務主體確定為*部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門。根據(jù)條例第三*條、第三*條的規(guī)定，其他公共機關(guān)也被納入到信息公開的義務主體，具體包括：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織公開政府信息的活動；教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開。后者因為具有私管理和公共行政雙重職能，當其行為涉及社會公共服務職能而被訴時，應當承認其為行政訴訟的適格被告。條例的這一規(guī)定擴大了我國行政訴訟的被告范圍，意義重大。

五、關(guān)于管轄

我國行政訴訟法規(guī)定行政訴訟地域管轄的一般規(guī)則是由被告所在地人民法院管轄。但也有國家，譬如日本，在制定信息公開法時設置了"特定管轄法院"，以避免許多信息公開案件集中到少數(shù)法院，造成當事人的不便和審理中的困難。*則賦予原告在管轄方面的選擇權(quán)，一旦復議申請被拒絕，申請人可以向其居住地的聯(lián)邦基層法院、文件所在地的聯(lián)邦基層法院或哥倫比亞特區(qū)法院提起司法審查。我國應否對此類案件的管轄作出特別規(guī)定，可以視條例施行后起訴到法院的案件數(shù)量和相應法院的承受力再作應對。在級別管轄上，可以適用行政訴訟法和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規(guī)定，同時，通過司法解釋，將公開政府信息有可能涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的情形界定為"重大、復雜的案件"，提高其審級。

六、關(guān)于復議與訴訟的選擇

許多國家在政府信息公開立法中規(guī)定了窮盡行政救濟原則和復議前置，這是考慮到信息公開行政爭議具有以下特殊性：一是信息公開行政爭議多涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私，其內(nèi)容具有較強的技術(shù)性，由具有專業(yè)知識和經(jīng)驗的機構(gòu)和人員裁決更有利于問題的解決；二是對信息的需要往往有很強的時間要求，行政訴訟雖然具有制度形式上的中立性，但程序復雜、時間長、成本高，而復議前置的模式既可以充分利用行政救濟的便利、經(jīng)濟和高效的優(yōu)勢，用較低成本快速解決技術(shù)性較強的問題，還可以實現(xiàn)從行政到準司法再到司法的層次推進，保證司法的最后救濟手段。但條例最終采納了是否先行復議由原告選擇的方案。

日本對此問題也采法定的自由選擇主義，但由于設置了復議審查機關(guān)須向信息公開審查會進行咨詢的制度，且運作良好，頗具成效，因而獲得市民的信賴，使得行政復議事實上居于前置程序的地位。這一經(jīng)驗值得我們借鑒。如果行政復議的功能得到充分發(fā)揮，勢必會減輕司法的壓力。

七、關(guān)于預先禁止信息公開

依申請公開的政府信息，有時涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益。為了避免損害的發(fā)生，條例第二十三條規(guī)定："行政機關(guān)認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。"但該條同時規(guī)定："但是，行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。"在條例的專家建議稿中，曾規(guī)定："在第三人*書面意見或救濟的法定期限內(nèi)，不得向申請人提供相關(guān)政府信息。"但這一建議未被條例采納。這樣，第三方向法院提起訴訟后，行政機關(guān)是否仍然實施公開，就成為一個問題。在*，這類訴訟被稱作反信息自由法訴訟，原告一般是請求法院禁止行政機關(guān)公開他們貿(mào)易秘密和商業(yè)或金融信息秘密。由于訴訟判決需要一定的時間，所以原告在起訴時往往請求司法機關(guān)在判決前發(fā)出預先禁止的命令。日本也于*年增添了具有事前救濟性質(zhì)的"禁止訴訟"。

我國有不少學者主張在修改行政訴訟法時增加這種禁止訴訟和禁止令。在法律未作修改前，可以考慮適用行政訴訟法第四十四條第(二)項的規(guī)定，根據(jù)原告的申請，裁定停止執(zhí)行。或者通過司法解釋增加臨時禁令措施。參照*的經(jīng)驗，法院在作出這類決定時，應當考慮下列因素：(1)原告*的理由是否有很大的勝訴希望；(2)原告是否因法院不發(fā)出預先禁止的命令而可能受到不可彌補的損害；(3)法院發(fā)出預先禁止命令是否會損害公共利益。

八、關(guān)于舉證責任

在世界各國，政府信息公開行政訴訟的舉證責任均由被告負擔。這是因為：其一，被要求公開的政府信息掌握在行政機關(guān)手中，只有行政機關(guān)知道信息的內(nèi)容和性質(zhì)，如果要求原告負舉證責任，等于拒絕其公開申請；其二，獲取政府信息的權(quán)利是法律賦予公民、法人和其他組織的強制性權(quán)利，申請人沒有義務說明申請獲取信息的理由；相反，行政機關(guān)如果作出拒絕的決定，則必須負責說明拒絕的正當性質(zhì)。至于爭議的政府信息是否都要提交到法院，*的做法是，關(guān)于國防和外交秘密的文件，法院一般聽從行政機關(guān)的判斷?！俄n國公共機關(guān)信息公開法》也規(guī)定："如果訴訟的對象是……涉及到國家安全、國防或外交而不能公開的信息，并且如果公共機關(guān)對此等信息的定密程序、秘密等級、種類和將其當作秘密信息不能公開的實質(zhì)性理由加以說明，審判長可以不讓提交該種信息。"這些做法值得借鑒。

九、關(guān)于不公開單方審理

如何調(diào)和公眾了解的利益和政府保密的利益，是各國推行政府信息公開過程中都要面對的問題。條例第八條規(guī)定："行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。"第十四條則分四款對信息公開中的保密問題作出規(guī)定，其中規(guī)定："行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。"在法院審理涉及國家秘密的案件中，同樣面臨著保密問題。因為如果和其他案件一樣，在原告參加下公開審理拒絕公開信息的案件，甚至允許原告查閱作為審查對象的政府信息，不公開的規(guī)定就變得毫無意義。*在*年對信息自由法所作的修改中，規(guī)定法院對行政機關(guān)主張保密的文件可以秘密審查，決定是否可以公開。我國在制定條例時，在專家建議稿中曾專門規(guī)定一條："對涉及國家秘密的案件，法院可以進行不公開單方審理。"但也許是考慮到行政法規(guī)的立法權(quán)限，最后采用的是替代方案：本條不作規(guī)定，公布本條例的同時，由最高人民法院司法解釋，明確涉及國家秘密信息的案件的審理，采用不公開單方審理，原告不能出席庭審。這應當是公開審理原則的例外。

行政訴訟法第四*條規(guī)定："人民法院公開審理行政案件，但涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規(guī)定的除外。"這一條可以作為制定司法解釋的依據(jù)，但本條規(guī)定的不公開，本意是指不對與本案無關(guān)的人公開，并不排除當事人和人民法院通知到庭的其他訴訟參與人參加；而不公開單方審理，則是指法院在審理特殊敏感材料時，只有控制信息的行政機關(guān)一方參加，不僅不對公眾公開，原告方也不得出席。這就需要最高人民法院作出符合立法精神的司法解釋。同時應當規(guī)定，是否不公開單方審理由人民法院決定，以防止規(guī)避法律，違反公開審判的憲法原則。

十、關(guān)于簡易程序

在*，絕大部分信息自由法的訴訟以簡易判決結(jié)束，不用正式開庭審理。因為此類訴訟情節(jié)比較簡單，主要的爭論是某項文件是否具有免除公開的法律地位，很少涉及事實問題。對這樣一個法律問題，法院通過起訴狀、答辯狀和行政機關(guān)提交的證據(jù)，一般就能得出結(jié)論，除非存在重要的事實爭論需要雙方對質(zhì)，一般不需要開庭審理。從信息公開行政案件案情相對簡單以及及時性、涉密性強等自身特點出發(fā)，筆者認為可以考慮引入簡易程序制度。但行政訴訟法并沒有規(guī)定簡易程序，這一法律依據(jù)的闕如問題，可以根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九*條的規(guī)定，通過參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定來解決。在具體適用上，要注意避免將屬于程序范疇的簡易程序與屬于審判組織范疇的獨任制審判簡單混同。簡單的信息公開行政案件可以適用簡易程序并采用獨任制，但對于時效性非常強又利益重大的案件，合議制亦可采用簡易程序。并且，簡易程序的適用也不一定限于基層法院。筆者認為這些問題都需要在制定相關(guān)司法解釋時進行考量