完善道路交通事故處理的探索與思考
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2003年10月28日，第十屆全國人大常委會第五次會議通過《道路交通安全法》，2004年5月1日，該法正式實行。同日，與《道路交通安全法》配套實行的《<交通安全法>實施條例》、《交通事故處理程序規(guī)定》（下稱“二法一規(guī)”）等相關配套法規(guī)、規(guī)章相繼得到應用。此前的《道路交通管理條例》、《道路交通事故處理辦法》同時廢止。
“二法一規(guī)”的立法與應用高度體現(xiàn)了以人為本、科學創(chuàng)新的精神，對沿襲多年的交通事故處理作了較大的修改和改革，作出了一些新的重要規(guī)定，是我國交通行政管理法制化建設的里程碑，為公安交警部門正確處理交通事故、有效維護當事人合法權益提供了有力的法律保障。
但在交通事故處理的具體實踐中，由于“二法一規(guī)”客觀上存在與實際應用相脫節(jié)的問題，造成具體實踐中出現(xiàn)了一些爭議和執(zhí)法差異。本文從分析“二法一規(guī)”中交通事故處理規(guī)定入手，就當前存在的事故處理問題作了一些探索，提出了解決問題的基本思路和對策，旨在拋磚引玉，為立法機關、決策部門改進交通事故處理工作提供參考。
一、“二法一規(guī)”的主要變化
與原有的交通管理法規(guī)、規(guī)章相比，《道路交通安全法》《<交通安全法>實施條例》和《交通事故處理程序規(guī)定》的變化涉及交通事故處理的各個環(huán)節(jié)，在交通事故的立案受理、現(xiàn)場處置、簡易程序處理、調(diào)查取證、責任認定、處罰執(zhí)行、損害賠償調(diào)解、檔案管理等方面都作了重大變革。限于側重點，筆者主要分析與事故當事人切身利益相關的一些新變化：
（一）明確交通事故認定書的證據(jù)屬性。具體規(guī)定交警部門應該出具交通事故認定書的幾種特殊情形，強調(diào)證據(jù)的收集與審查，未規(guī)定可以申請重新認定的法律救濟程序。
（二）實行檢驗、鑒定、評估工作社會化。當事人可以自行選擇具有相應資質的檢驗、鑒定、評估機構，對事故損壞車輛、物品進行檢驗、鑒定、評估；明確賦予當事人對檢驗、鑒定、評估結論有異議時的重新檢驗、鑒定、評估權利。
（三）淡化公安交警部門的調(diào)解職能。非經(jīng)當事人各方共同請求，則公安交通管理部門不再對事故各方進行損害賠償調(diào)解，不再把公安交通管理部門對交通事故損害賠償作為民事訴訟的前置程序，強調(diào)尊重當事人解決民事侵權糾紛的選擇權，賦予當事人解決損害賠償爭議的自行調(diào)解權、請求調(diào)解權和直接提起民事訴訟權。
（四）限制了扣車權限。明確規(guī)定必須是出于收集證據(jù)的需要方可扣留肇事車輛，扣車時不得扣留事故車輛所載貨物，取消了肇事車車主未預付傷員搶救款、治療款時交警可以扣留事故車輛的規(guī)定。
（五）以人為本，明確各方責任。分別規(guī)定了機動車駕駛員、保險公司、交通警察、醫(yī)院、政府的救治義務：在發(fā)生事故后，規(guī)定機動車駕駛人應當立即搶救傷者，乘車人、過往車輛駕駛人和行人應當予以協(xié)助；交通警察趕赴事故現(xiàn)場處理，應當先組織搶救受傷人員；同時，取消事故處理部門可以指定一方預付搶救治療費的規(guī)定，代之以國家實行機動車第三者責任強制保險的保險公司預付傷員搶救費，以及由政府設立道路交通事故社會救助基金墊付搶救費，從法律制度上盡可能地保護事故傷者的生命安全與健康。
（六）改變事故當事人的行政處罰原則。行政處罰與其交通事故責任和事故后果脫鉤，只針對當事人的交通違法行為進行行政處罰，而與其所承擔的交通事故責任和所造成的事故后果大小無關，體現(xiàn)了“一事不二罰”的行政處罰原則。
二、實踐中存在的問題
從以上變化可知，“二法一規(guī)”的頒布實行確立了交通事故處理的人性化管理原則，在如何保障事故當事人的合法權益方面作出了更為詳盡的規(guī)定。但由于部分新規(guī)定存在著與實際操作脫節(jié)的問題，也出現(xiàn)了執(zhí)法困難、執(zhí)法爭議和適用條款不明確的問題。
（一）交通事故責任的定責標準發(fā)生爭議
《道路交通安全法實施條例》第九十一條規(guī)定，公安機關交通管理部門應當根據(jù)交通事故當事人的行為，以及該行為在事故中所起的作用或過錯的嚴重程度，確定當事人的責任。我們知道，交通事故大多是由一方或多方的交通違法行為構成的，有的行為對事故發(fā)生有作用，有的無作用或者說沒有直接作用。比如，摩托車駕駛員未戴安全頭盔與一輛超速行駛的汽車碰撞，在該事故中，“無頭盔”與“超速”均屬交通違法行為，汽車超速起決定性作用，是事故發(fā)生的主因；但摩托車駕駛員未戴安全頭盔失去了事故發(fā)生時的保護頭部作用，加劇了損傷程度，是導致事故后果上升的主因。對于雙方行為在事故中的作用，究竟是以當事人行為對發(fā)生交通事故所起的作用大小為主要原則、還是以過錯的嚴重程度為主要原則，仍存在“誰為主，誰為先”的問題，法律上規(guī)定的不夠明確，理解存在分歧，實踐上爭議較大。
（二）有關責任的減輕幅度大小不明確
根據(jù)《道路交通安全法》第七十六條第一款第二項規(guī)定，對于機動車與非機動車駕駛人、行人之間發(fā)生交通事故的，如有證據(jù)證明非機動車駕駛人、行人違反道路交通安全法律、法規(guī)，機動車駕駛人已經(jīng)采取必要處置措施的，減輕機動車一方的賠償責任，但這種賠償責任減輕至何種比例，“二法一規(guī)”均未做明確規(guī)定，實踐上容易引起爭議。同樣的問題還表現(xiàn)在逃逸事故的責任劃分上，根據(jù)《道路交通安全法實施條例》第九十二條之規(guī)定，發(fā)生交通事故后當事人逃逸的，逃逸的當事人承擔全部責任。但是，有證據(jù)證明對方當事人也有過錯的，可以減輕責任，這種責任的減輕比例同樣會引起爭議，有的還涉及到是否應追究事故逃逸者者刑事責任、終身禁駕的嚴肅問題。
（三）當事人對交通事故責任認定不服時救濟途徑不暢
鑒于交通事故認定書的證據(jù)屬性，現(xiàn)行的“二法一規(guī)”沒有規(guī)定當事人對交通事故認定不服時，可以向上一級公安交通管理部門申請重新認定的權利。為此，在出現(xiàn)當事人因責任原因提出重新認定時，上一級公安交通管理部門一般只能以人民來信、來訪案件處理，難以有效保障當事人的合法權益；即使上一級公安交通管理部門在執(zhí)法檢查中或接到群眾投訴，發(fā)現(xiàn)下級部門確有錯誤，也只能啟動執(zhí)法監(jiān)督程序，依照公安部《交通事故處理工作規(guī)范》規(guī)定作出撤銷該“交通事故認定書”的決定，由承辦單位在規(guī)定期限內(nèi)另行制作“交通事故認定書”；對承辦單位拒不執(zhí)行上級公安交通管理部門決定的，按照《公安機關內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》予以撤銷或者變更，同時按照《公安機關執(zhí)法過錯責任追究規(guī)定》進行錯案追究。但問題就出來了，首先，因為《道路交通安全法》已明確將交通事故認定書界定為證據(jù)，而對證據(jù)的使用應是經(jīng)審查后予以“采信”或“不采信”，不應稱為“變更”，上級部門直接變更責任劃分有依法無據(jù)之嫌。有鑒于此，當事人對交通事故責任認定不服的救濟途徑上訪、訴訟解決，難免導致效率低下，造成當事人的救濟成本上升，直接損害當事人的合法權益和交警部門執(zhí)法混亂。
（四）規(guī)章配套滯后，出臺緩慢
《道路交通安全法》第十七條規(guī)定：“國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設立道路交通事故社會救助基金。具體辦法由國務院規(guī)定?！钡谄呤鍡l：“肇事車輛參加機動車第三者責任強制保險的，由保險公司在責任限額范圍內(nèi)支付搶救費用；搶救費用超過責任限額的，未參加機動車第三者責任強制保險或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社會救助基金先行墊付部分或者全部搶救費用?！钡捎谥两駴]有相關規(guī)定出臺，交通事故社會救助基金管理機構也遲遲沒有設立，直接影響交通事故傷者搶救費的預付。在傷員缺錢搶救時，交警不能依法扣留事故車輛，強制肇事車一方預付搶救治療費，交通事故傷亡人員的經(jīng)濟利益無法從法律制度上得到落實，交通事故處理、調(diào)解處于十分被動的境地。
（五）社會化檢驗、鑒定、評估機構的建立與管理有待規(guī)范
《交通事故處理程序規(guī)定》第四十條第四款規(guī)定，處理交通事故過程中，當事人可以自行選擇具備資格的檢驗、鑒定、評估機構。但目前評估機構存在過多過濫、競爭激烈的問題，一些評估機構為招攬生意，一味降低評估標準，迎合肇事車主，出具弄虛作假、多報損失的評估報告，而交警部門又沒有相應的監(jiān)督職能，只能依據(jù)這些“合法而不合事實”的評估報告，開展事故損害賠償調(diào)解，受損害的是國家或另一方當事人的財產(chǎn)，直接影響公安交警部門對交通事故的依法處理，不利于交通事故的賠償調(diào)解。
三、規(guī)范交通事故處理的若干思考
當前交通事故處理中存在的問題，影響了公安交通管理工作的法制化建設進程，直接損害了事故當事人的合法權益，長此以往，必將降低政府的威信，危及黨的執(zhí)政能力建設。我們不能掉以輕心，應本著以人為本、便民利民的執(zhí)法精神，積極探索新形勢下交通事故處理工作的新舉措、新思路，以最大限度保障各方當事人尤其是傷亡當事人的合法權益，開拓創(chuàng)新地開展事故處理工作，加強立法建設和制度建設，真正將“以人為本”的立法理念和執(zhí)法思想落到實處。
（一）加強立法建設，避免執(zhí)法爭議
針對“二法一規(guī)”與實踐操作脫節(jié)、定責爭議問題，立法機關應據(jù)此作出司法解釋和出臺必要的補充規(guī)定，明確交通事故責任劃分出現(xiàn)異議時的救濟途徑，以澄清模糊認識，統(tǒng)一執(zhí)法標準；對《交通安全法》明文規(guī)定的設立道路交通事故社會救助機構、機動車強制保險的責任和義務，有關部門要盡早出臺相關的配套規(guī)定，明確社會救助機構的設立、管理和資金使用，明確機動車強制保險與保險公司的支付義務；盡可能將實踐中有爭議、對當事人權益影響較大的問題在補充規(guī)定中加以明確，以早日實現(xiàn)與“二法一規(guī)”的配套實施，減少執(zhí)法爭議，推進交通事故處理的法制化和規(guī)范化。
（二）加強制度建設，完善檢驗、鑒定、評估工作的社會化
要針對事故車輛檢驗和物損鑒定評估中出現(xiàn)的問題，研究制定有關檢驗、鑒定、評估機構管理辦法，賦予公安機關相應的監(jiān)管指導職能，引進對社會鑒定評估機構的審驗制度，切實加強經(jīng)常性的教育管理，防止鑒定評估機構出具“假鑒定、假評估”，確保當事人的檢驗、鑒定或重新檢驗、鑒定權利不受侵害。
（三）加強溝通協(xié)調(diào)，有效保障傷亡人員經(jīng)濟利益
在機動車強制保險制度、社會救助制度遲遲不能出臺的現(xiàn)實面前，公安交通管理部門要不等不靠，通過自身努力，減少“無法可依，有法難依”帶來的執(zhí)法困難。一方面，要積極協(xié)調(diào)衛(wèi)生行政部門、醫(yī)療機構、保險公司，在醫(yī)院建立交通事故受傷人員優(yōu)先搶救的綠色通道，在保險公司建立部分搶救費用預付機制，最大限度地落實交通事故受傷人員的搶救治療費用。另一方面，密切與人民法院的聯(lián)絡，爭取人民法院降低交通事故民事訴訟、訴前財產(chǎn)保全的門檻，允許事故當事人緩交或免交訴訟費，使當事人不致因缺少訴訟費用或擔保金而喪失訴訟權利。同時，會同法院積極探索建立交通事故巡回法庭，使法院以派駐法官的形式在交警部門設點審理，提前介入交通事故損害賠償工作，促進當事人損害賠償問題的順利解決。
（四）加強民警素質培訓，提高事故辦案質量
交通事故處理是一項專業(yè)性較強的工作，需要民警在熟知法律法規(guī)的同時，還要掌握好交通工程學、運動力學和心理疏導、痕跡的識別、認定等多門學科知識，具有較強的專業(yè)性。事故處理的成功與否，辦案民警的業(yè)務技能和責任意識起到?jīng)Q定性作用，因此，要切實加強事故處理的人才建設儲備，當前尤其要加強法醫(yī)、痕跡檢驗、照相、電腦軟件技術人員的引進與培養(yǎng)，組織事故處理民警開展系統(tǒng)的業(yè)務學習，為民警接受高規(guī)格、高水平的業(yè)務培訓創(chuàng)造條件，促進交通事故處理先進經(jīng)驗的交流，有效強化辦案民警的業(yè)務素質，提高事故處理的科技含量。
總之，發(fā)生交通事故是不幸的，事故處理的作用就是減少事故當事人的不幸和傷痛。規(guī)范、依法處理交通事故，處罰肇事人員，撫恤事故受傷人員和死難家屬，不僅關系到法律的正確實施，更關系到社會的穩(wěn)定。事故處理無小事，我們處理交通事故必須站在這一高度來認識，來處理，只有這樣，才能有效地確保道路交通安全，進而維護社會的長治久安。
