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隨著市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，中國面臨著公共管理模式的轉(zhuǎn)變和治理結(jié)構的轉(zhuǎn)型，呼喚著治理主體的多元化。非政府組織（Non-governmentalOrganizations，簡寫為NGO）作為社區(qū)治理主體之一，正扮演著日益重要的角色。其中由注冊黨員志愿者與NGO相結(jié)合的探索項目越來越得到重視，地位日益凸顯。

在區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)委組織部等有關部門的指導下，莫愁街道代表組深入調(diào)研了現(xiàn)有黨員NGO組織在社區(qū)發(fā)展的情況。調(diào)查表明，黨員NGO組織具有創(chuàng)新性、靈活性、與基層聯(lián)系密切、了解基層實際情況等優(yōu)勢,使其在解決社區(qū)或社會問題方面具有政府與市場不可替代的作用。正如美國著名學者萊斯特•薩拉蒙曾認為,NGO的興起“代表了20世紀最偉大的社會創(chuàng)新。”黨員NGO組織在社區(qū)利益的協(xié)調(diào)、矛盾的化解、服務的提供、環(huán)境的維護、就業(yè)途徑的拓寬等方面開展的工作，促進了居民的參與和互助,，激發(fā)了居民的個人責任感,增強了社區(qū)居民的聯(lián)系和凝聚力。

一、黨員NGO參與社區(qū)管理的理論解析

市場機制存在弊端，政府干預也留下了大量的空白地帶：大量原有老舊小區(qū)、貧困居民小區(qū)的有效管理不能僅僅依賴市場機制調(diào)節(jié)與政府干預。此時，黨員NGO組織本身的特征,決定其在此類社區(qū)治理結(jié)構中起著重要的作用,多元治理理論以及資源互相依存理論等都闡釋了這一點，同時黨員NGO也可以克服一般非政府組織會出現(xiàn)的志愿失靈理論。

第一，自主治理理論。

在社區(qū)管理中,打破“囚徒困境”不一定必須依賴政府干預,還可以通過自主治理的方式得以實現(xiàn),尤其在較小規(guī)模的環(huán)境治理中更是如此。自主治理理論就闡釋了這個問題。該理論倡導利用小社會的“自組織網(wǎng)絡”,其中心問題是,一群相互依存的人們?nèi)绾伟炎约航M織起來,進行自主性治理,并通過自主性努力以克服搭便車、回避責任等機會主義誘惑,以取得持久性共同利益的實現(xiàn)。在國外著名的公共池塘的案例中,就論證了一群相互依賴的當事人,通過自主地制定規(guī)則、實施規(guī)則并成功地進行了監(jiān)督,完成了自我組織與自我治理,使公共池塘資源得到了可持續(xù)。自主治理理論指出了如黨員NGO這般來自于本社區(qū)這樣的“小社會”范圍內(nèi)的紀律性組織對于社區(qū)管理的重要意義。在自主治理中,黨員NGO組織具有社會居民支持的優(yōu)勢,這種社會資本在環(huán)境管理中有助于減少摩擦成本,增進人們的信任,促進人們的合作。另外,自主治理最適合較小規(guī)模的社區(qū),而非政府組織的長處恰恰在于微觀管理,因此，在社區(qū)的自主治理上，黨員NGO組織完全可以發(fā)揮應有的作用。

第二，資源互相依存理論。

資源互相依存理論認為,在社區(qū)管理中,人們必須相互依賴,沒有任何一個機構能夠掌握充足的資源處理所有的問題,即使是政府。社區(qū)結(jié)構功能必須成為政府部門、私營部門、第三部門以及公民個體等多主體的公共體系。資源互相依存理論從功能角度再次印證了現(xiàn)階段黨員NGO組織存在的意義。

老小區(qū)的黨員NGO組織其成員為長期駐區(qū)內(nèi)的老居民黨員，熟悉社區(qū)基本社會資源，其優(yōu)勢主要在以下幾個方面:一是中心性。黨員NGO組織以公益性維護為中心,而政府以居民生活利益為中心,在經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下,非政府組織能夠克服狹隘的唯經(jīng)濟發(fā)展論主義。二是信息靈活性。黨員NGO組織成員多數(shù)為當?shù)厣鐓^(qū)成員，它使信息的收集、處理和傳播更為便利，縮短了組織及公民個人之間的相對距離,同時兼有黨組織在居民群眾中的崇高威信，從而加強了彼此之間的回應性和依賴性。在信息交流、搜集以及加工方面,黨員NGO組織比政府更有優(yōu)勢,其又是政府與居民群眾溝通的橋梁,其信息靈活性契合信息社會特點。三是人本性?，F(xiàn)代的管理是以人為本的管理,注重人文因素。黨員NGO組織參與管理,充分依靠了社區(qū)已有的黨建基礎，走的是一種自下而上的路徑,在本土化、認同感以及歸屬感等方面具有優(yōu)勢,比政府干預以及市場機制調(diào)節(jié)更富有人文關懷。近些年來,在各社會管理領域,我國的非政府組織利用自身的優(yōu)勢,在企業(yè)行為的監(jiān)督、公民行為的矯正等方面,為社會做了大量工作,在一定程度上彌補了政府干預與市場機制調(diào)節(jié)的不足,就是資源互相依存理論在實踐中的具體體現(xiàn)。

第三，志愿失靈理論。

黨員NGO雖然在社區(qū)治理上發(fā)揮了很好的作用，具有反映靈敏等優(yōu)勢,但與其它非政府組織一樣也有一些弊端,美國專家賽拉蒙概括為“志愿失靈”。就社區(qū)管理領域,這種“志愿失靈”表現(xiàn)在:第一,資金不足。即非政府組織在管理中所需要的支出,與其所能籌措到的資源往往存在缺口。現(xiàn)階段社區(qū)一級黨員NGO所用經(jīng)費多來自于居民募捐、單位贊助等形式，在一些老舊小區(qū)中居民要求改善生活質(zhì)量的要求十分迫切，而在資金不足的情況下，組織的服務管理行為仍處于初級階段。第二,組織的家長作風。非政府組織中提供資源的人往往擁有話語權,在管理與提供服務時往往依賴自己的偏好決定服務的對象與范圍。第三,管理的業(yè)余主義。社區(qū)管理需要受過一定訓練背景的專業(yè)人士,但囿于資金的限制,非政府組織無法提供較高的報酬來吸引專業(yè)人士,其工作開展更多的依賴于非專業(yè)人士,這勢必影響到管理工作的效果。第四,管理以及服務的狹隘性。盡管非政府組織本著志愿的宗旨結(jié)合起來,但也難免具有一定的狹隘性?，F(xiàn)實中,不少非政府組織雷同“利益集團”,他們在管理中往往只是為特定的人群負責。由于黨員NGO組織在黨員組建的基礎上建立，廣泛吸納其他社會資源，在一定程度上有效地避免了一些弊端。

二、黨員NGO組織在社區(qū)治理中的特點探討

第一，黨員NGO在提供公共服務產(chǎn)品時具有地區(qū)特色。

由于政府和市場在提供公共產(chǎn)品方面的局限性,導致了對于NGO的功能需求,這是NGO存在的主要原因。一般來說，服務類公共產(chǎn)品，如教育、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等，都存在一個與地方需求結(jié)合的問題，即采取何種方式使得老百姓能夠接受。黨員NGO組織具備了熟悉政府工作組織運作模式及方向,又能對普通居民的社會需求反應迅速的能力，同時著力于黨員的先進性和公益性行為的發(fā)揮，對于在運作中降低成本、增加產(chǎn)出的內(nèi)在動力十分有益。而一般的NGO組織則較少受到上述因素的裨益。上海、廣州等地區(qū)的黨員NGO依靠社會資源和黨員志愿者長期在社區(qū)積累的號召力，兼具有社區(qū)環(huán)境熟悉、居民支持率高的優(yōu)勢，在社區(qū)范圍內(nèi)集思廣益，提出了頗具地區(qū)特色的公共服務輸出方式，已經(jīng)獲得了很大的成功。正如本世紀之初以來，各種新公共管理初步興起一樣，公共產(chǎn)品的供給者首先是以居民熟悉的形象出現(xiàn)，并開始由政府向民間轉(zhuǎn)移的趨勢。黨員NGO在以“小政府、大社會”為目標的職能轉(zhuǎn)變過程中，將承擔或轉(zhuǎn)載更多的社區(qū)服務、社區(qū)管理職能。管理學家薩拉蒙把此稱為“第三方管理”(third-partygovernment)。

第二，黨員NGO為公民參與社區(qū)治理提供了新的渠道。

社區(qū)治理是一個基層政府與居民互動的過程?；鶎诱c公民的互動可以是直接的,但更多情況下需要一個中間環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)，黨員NGO就是這樣一個最合適的中間環(huán)節(jié)。黨員NGO在社區(qū)多元治理結(jié)構中為民主政治體系構筑起一個堅定的參與型公民文化平臺，它通過其現(xiàn)實的治理活動搭建起溝通居民群眾與黨和政府的立交橋。一方面，NGO具有獨立性地代表居民成員或社會相關群體的利益和愿望，與民眾關系密切，具有有效的信息反饋系統(tǒng)，可以及時把民眾對政府的要求、建議、意見集中起來,輸入給政府,既為政府決策提高參考,又對政府行為構成一定的外部制約。另一方面,作為黨組織的成員，能用好黨組織在社區(qū)中的公信力，準確地把政府的政策意圖和對相關問題的處理情況傳達給民眾,促進民眾對政府政策的理解與支持。NGO在這一利益表達和利益協(xié)調(diào)過程中,促進了居民與政府的合作,拓展了參與渠道,深化了公民的參與意識,促進了社會整合,有利于擴大基層民主,培育參與性的公民文化。

第三，黨員NGO著力于滿足人們?nèi)找嬖鲩L的多樣化、個性化、多層次性的物質(zhì)和精神生活需求。

現(xiàn)代社會是多元社會,人們的興趣、價值觀、經(jīng)濟利益等都高度多元化,社會也日益分化為不同的階層以及各種各樣的利益集團,因此人們的需求也逐漸多元化。政府要面向全體社會成員,其行為具有普遍性,其服務應趨向于一致。這種社會需求和利益格局的多元化趨勢,使政府很難做出及時的反應,不能滿足數(shù)目巨大、種類繁多甚至彼此沖突的局部需要。NGO的產(chǎn)生發(fā)展本身就是社會需求和利益格局多元化的結(jié)果,它體現(xiàn)了“自由”和“多元化”價值,它所追求的也正是特定群體利益要求的滿足。計劃經(jīng)濟下的政府對一切大包大攬,社會供給單一化、平均化,過去政府管不了、管不好、不該管的許多事情現(xiàn)在可以交給社區(qū)來管理,交給NGO來管理。社會多元化、需求多元化、管理多元化、服務多元化,NGO因此日益凸顯它的重要性。

三、黨員NGO在社區(qū)治理中的發(fā)展途徑

在我國,非政府組織仍處在發(fā)展初期,但是,他們相當成功地贏得了一定的環(huán)境。我國的社區(qū)治理需要NGO發(fā)揮更大的作用,特別是要加快黨員NGO在社區(qū)中的發(fā)展。

第一，培育有利于黨員NGO發(fā)展的社會氛圍。

政府應從觀念上重視黨員NGO的發(fā)展，并將其作為社會化黨建工作的重要內(nèi)容進行考慮。隨著改革開放的逐漸深入,包括經(jīng)濟領域和社會領域在內(nèi)的“私域”,政府已逐步放手,不再直接控制,但是,“公域”仍然受到嚴格控制,憲法規(guī)定的公民的自由結(jié)社權利仍未完全實現(xiàn)。這就要求政府從觀念上重視NGO的發(fā)展。社區(qū)治理需要各種社會組織的共同參與,而黨員NGO的能起到的多重作用應該引起政府高度重視。2004年,有關民間組織的作用和發(fā)展目標被鮮明地寫入黨的文件中,年底,540個來自各地的NGO被表彰。可以說我國對NGO已完成了一次觀念突破,NGO已獲得了社會的廣泛認同,令人欣喜。

第二，培育黨員NGO與政府在社區(qū)治理中的伙伴關系。

正確處理單元黨員NGO的工作關系,必須科學界定政府與NGO的社區(qū)治理邊界，以及黨組織與黨員NGO的組織管理權限,從而使三者關系建立在堅實的基礎上。界定工作必須借助法律體系和制度設計,來明晰NGO的權利、責任與義務，以及黨員與組織的管理和被管理關系，合理清稀地區(qū)分,建立制度化的溝通渠道和交流機制。只有這樣，當政府和黨員NGO作為合作伙伴,協(xié)調(diào)一致地投身社區(qū)治理時,能有效拓展社區(qū)功能,整合社區(qū)資源,完善社區(qū)治理,更好地滿足社區(qū)公民日益多元化的需要。

第三，加強制度環(huán)境建設。

我國的立法思想正在實現(xiàn)由管理公眾向保障公民權利的方向轉(zhuǎn)變,法律朝著更加民主、人道、理性的方向發(fā)展。黨員NGO在社區(qū)治理中需要良好的法律環(huán)境的支撐,有必要制定和出臺一定的基本規(guī)范,建立相對獨立和有職有權的管理體制,變“限制型管理”為“監(jiān)督和服務型管理”。政府要加強對黨員NGO的培育。目前,NGO在社區(qū)中的發(fā)展處于初始階段,還非常弱小,很不完善,獨立性與自立能力都不強。政府應堅持“扶上馬、送一程”的方針,幫助黨員NGO進行能力建設,建立以政府采購為中心的財政支持體系,通過稅制扶持激勵NGO的發(fā)展。

第四,加強NGO的自身能力建設。

黨員NGO發(fā)展首先是要加強人力資源的開發(fā)和建設。當今社會處于知識經(jīng)濟時代,人力資源已經(jīng)成為最重要的戰(zhàn)略資源。社區(qū)自治中不僅需要擁有一支高素質(zhì)、有活力、精明能干的隊伍，還要又熱心的、熟悉社區(qū)事務的普通居民加入。黨員NGO應當形成一整套人力資源開發(fā)、配置、使用和管理的工作機制,增強組織凝聚力和吸引力,提高成員專業(yè)素質(zhì),為社區(qū)治理提供有效的人力支持。其次，NGO要加強內(nèi)部管理。黨員NGO更加要明確自己的使命和服務對象,樹立以人為本的理念,合法運作,強化組織自律,建立民主的管理機制,提高組織公信力。同時,適應現(xiàn)代社會信息化、民主化的發(fā)展趨勢,形成民主的管理風格和充滿活力的工作團隊,保持獨立性,充分發(fā)揮組織潛力,提高組織效率。第三，黨員NGO要加強與企業(yè)的合作交流?，F(xiàn)代企業(yè)文化把建立新型社區(qū)、投資社會公益事業(yè)列入重要內(nèi)容。企業(yè)和NGO之間關系不是恩主與受主的關系,而是更多地融入到合作伙伴關系上。

黨員與NGO組織相結(jié)合的種種特性和優(yōu)勢，表明它們在社區(qū)治理中會具有巨大發(fā)展?jié)摿?。但是，當前對NGO的認識不到位限制了其在社區(qū)中的發(fā)展，作為新生事物的黨員NGO組織在社區(qū)治理中還面臨諸多現(xiàn)實困境。隨著政府改革和市場經(jīng)濟的推進，NGO越來越成為解決社區(qū)問題時必不可少的組織機制。