縣級推行國庫集中支付制度存問題淺析
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財政國庫管理制度改革，就是借鑒國際慣例，建立一種對財政資金實行集中收繳和支付的管理制度，也稱國庫集中支付制度。年月國務(wù)院通過了《財政國庫管理制度改革方案》，并確定在國務(wù)院所屬個部門進(jìn)行國庫集中支付改革試點，這標(biāo)志著我國財政國庫管理制度改革全面展開。
一、縣級推行國庫集中支付的客觀需要
年以來，我國立足國情，在大部分省、市、縣實施會計集中核算制度。四年來，有效規(guī)范了政府財政支出管理，增強(qiáng)了各級政府宏觀調(diào)控職能，促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展，公共財政管理理念也被人們所認(rèn)識和理解。隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的變化和多項財政改革的推進(jìn)和完善，會計集中核算已不能適應(yīng)形勢需求，推行國庫集中支付制度成為時展的客觀要求。財政部“財庫號”，文件也明確提出：“省級、地市級和財政收支規(guī)模較大的縣級已實行會計集中核算的，應(yīng)采取有效措施，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行會計集中核算向國庫集中支付制度的轉(zhuǎn)軌”。這表明全面在縣級財政推行國庫集中支付是改革發(fā)展的必然。
二、國庫集中支付實現(xiàn)的目標(biāo)
國庫集中支付制度改革是財政四項改革的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財政基本框架的一項重要內(nèi)容。通過建立國庫單一賬戶來實現(xiàn)對財政資金的監(jiān)管，在完善的部門預(yù)算體系的支持下最大限度地減少財政資金的庫外沉淀和閑置浪費(fèi)，真正形成收入一個籠子，支出一個漏斗，切實增強(qiáng)政府調(diào)控能力。國庫集中支付經(jīng)費(fèi)直達(dá)收款單位，政府采購資金國庫直撥，資金支付無在途、無沉淀、無中間環(huán)節(jié)，實行“管錢的不用錢，用錢的不管錢”，割斷部門支出與收入的聯(lián)系，增強(qiáng)財政管理透明度。
三、縣級推行國庫集中支付面臨的主要問題
（一）財力“瓶頸”
推行國庫集中支付制度的首要目的就是最大限度地減少財政資金的庫外沉淀和閑置浪費(fèi)。因地域差異和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地縣級財力狀況不一，大部分縣級財政以上的財力用于工資統(tǒng)發(fā)、政府采購，屬典型的“吃飯財政”。加之政府舉債形成還貸、政府直接擔(dān)保連累的財政抵扣、歷年掛賬衍生的財政赤字、供給范圍膨脹、深化改革轉(zhuǎn)嫁給縣級財政而應(yīng)由市場承擔(dān)的國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼和挖潛改造支出、政策性增支減收及轉(zhuǎn)移支付不到位等因素影響，可支配財力較少，基本上拿不出錢來搞公共建設(shè)和支持事業(yè)發(fā)展。對這些縣而言，國庫外沉淀資金非常有限，通過國庫集中支付來解決資金調(diào)度困難微乎其微。
（二）現(xiàn)行預(yù)算編制方法的制約
國庫集中支付制度的成功推行主要是要與完善的部門預(yù)算體系實現(xiàn)“無縫對接”。部門預(yù)算是將預(yù)算落實到每個單位和具體項目中，體現(xiàn)完整性原則，對預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算各個階段進(jìn)行明確劃分，同時根據(jù)執(zhí)行情況和預(yù)測進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。而現(xiàn)行預(yù)算科目多達(dá)百條，預(yù)算較粗，目前仍擺脫不了“基數(shù)加增長”編制方法的束縛，無統(tǒng)一科學(xué)的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，缺少完善的部門預(yù)算法規(guī)（成功經(jīng)驗及管理程序借鑒），加之部門既得利益的相互影響，預(yù)算執(zhí)行較為困難。財政安排的多頭決策、主管部門的統(tǒng)籌安排，還有服從發(fā)展計劃、預(yù)算外比例過大等因素直接制約著部門預(yù)算的改革，在目前狀況下實現(xiàn)與國庫集中支付制度的“無縫對接”比較困難。
（三）收入難統(tǒng)管
國庫集中支付首先要建立在收入統(tǒng)管的基礎(chǔ)上，只有將所有資金納入國庫，才能解決預(yù)算內(nèi)外兩張皮、多頭開戶和交款不及時，甚至“小金庫”問題，真正形成收入一個籠子，支出一個漏斗。目前財政職能還不十分完善，尤其是收入問題，由于資金收入的統(tǒng)一涉及到劃分財政資金分配權(quán)和支付權(quán)的變革，牽扯到單位的切身利益，勢必涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變、財政管理體制的調(diào)整，給決策者帶來一定阻力。
（四）財政體制不到位
國庫集中支付方式為經(jīng)費(fèi)直達(dá)收款單位，政府采購資金國庫直撥，資金支付無在途、無沉淀、無中間環(huán)節(jié)。所有資金未支前，一律存放在國庫單一賬戶，單位賬戶始終保持零余額，單位只體現(xiàn)指標(biāo)的變化，達(dá)到“管錢的不用錢，用錢的不管錢”的目的。目前，政府職能和支出責(zé)任劃分橫向上“缺位”與“越位”并存，縱向上事權(quán)劃分不清，財權(quán)與事權(quán)不對稱，存在“上級出政策，下級掏口袋”現(xiàn)象。尤其是省以下財政體制調(diào)整尚不到位，財力層層向上集中，事權(quán)卻較多下移，在一定程度上加劇了縣級財政困難，制約財政支付方式的變革，無法達(dá)到支付無在途、無中間環(huán)節(jié)的要求。
四、幾點對策
（一）統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識
國庫集中支付改革涉及面廣，必然觸及各方面利益，會遇到一定阻力。首先，要加大公共財政理念、財政形勢、財經(jīng)法規(guī)政策和《會計法》的宣傳工作，使大家明白推行國庫集中支付的目的和重要意義。同時要積極尋求各級政府的支持，只有統(tǒng)一了思想，提高了認(rèn)識，各單位、各部門和社會各界才能理解、配合和支持國庫集中支付工作。再者，財政部門要屏棄“等、靠”思想，積極探索。
（二）增強(qiáng)縣級財力
一是激活縣級培植財源積極性，通過各種手段提高縣級財政收入，壯大財政實力。二是完善省以下財政體制改革，保證轉(zhuǎn)移支付及各項財政改革配套措施到位，增強(qiáng)縣級財政活力。三是財政支出應(yīng)退出生產(chǎn)經(jīng)營性投資領(lǐng)域。四是量力而行搞建設(shè)，加強(qiáng)財政資金監(jiān)管，減少財政資金的損失浪費(fèi)。
（三）規(guī)范制度建設(shè)，完善配套措施
一是要進(jìn)一步完善改革的各項配套措施，制定一個適應(yīng)性強(qiáng)，便于操作的制，度，使國庫集中支付有法可依，有章可循。二是要將非稅收入直交財政國庫，真正做到所有權(quán)屬政府，使用權(quán)屬單位，管理權(quán)屬財政，從根本上限制單位開支的隨意性。三是逐步取消過渡賬戶，開設(shè)國庫單一賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶。四是進(jìn)一步完善會計集中核算制度，借鑒成功做法，為國庫集中支付制度順利轉(zhuǎn)軌打下堅實基礎(chǔ)。
（四）推進(jìn)部門預(yù)算改革
嚴(yán)格按照公共財政要求，重點抓好部門預(yù)算編制的改革，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上。制定科學(xué)合理的統(tǒng)一的支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系。配套制度的建立應(yīng)根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理的原則，由紀(jì)檢、監(jiān)察、審計和財政部門聯(lián)合調(diào)研、制定、修訂。標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計應(yīng)根據(jù)單位對資金的客觀需要和財力可能，同時兼顧單位的實際支出和目標(biāo)任務(wù)的調(diào)整，接待標(biāo)準(zhǔn)及個人補(bǔ)助部分根據(jù)區(qū)域消費(fèi)現(xiàn)狀予以調(diào)整。
（五）加強(qiáng)預(yù)算單位財務(wù)管理，完善支付方式
按照財政部及省、市實施方案要求，制訂切合實際的預(yù)算單位財務(wù)管理辦法，界定和明晰財政支付和財政授權(quán)支付范圍。工資直達(dá)個人賬戶，政府采購、基本建設(shè)支出以及其他大額支出直達(dá)勞務(wù)或商品提供者；零星支付實行財政授權(quán)支付。對于授權(quán)支付要明確范圍、程序以及管理人員的權(quán)限和承擔(dān)的責(zé)任。再者完善信息交流制度，及時掌握業(yè)務(wù)活動的重要信息，增強(qiáng)管理的時效性和針對性。
