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鎮(zhèn)財(cái)政支出，是鎮(zhèn)政府把籌集起來的歸其所支配的財(cái)政資金進(jìn)行有計(jì)劃的再分配，用于完成鎮(zhèn)政府行使提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能。由于目前的鎮(zhèn)財(cái)政支出制度仍然是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的框架，與構(gòu)建節(jié)約型社會不相適應(yīng)，與打造廉潔高效政府的要求仍有不足。因此，改革現(xiàn)行的鎮(zhèn)財(cái)政支出管理制度，構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的鎮(zhèn)財(cái)政支出管理體系，已成為當(dāng)前建設(shè)與發(fā)展鎮(zhèn)財(cái)政的重要問題。

一、現(xiàn)行鎮(zhèn)財(cái)政支出制度中存在的主要問題。

(一)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，“越位”與“缺位”并存。財(cái)政支出“越位”方面，一是直接涉足競爭性領(lǐng)域。尤其是在上世紀(jì)九十年代，許多鎮(zhèn)政府出面借貸和集資辦起了一批鎮(zhèn)企業(yè)。但由于市場變化、管理不善，甚至人為因素等原因，企業(yè)經(jīng)營困難，倒閉破產(chǎn)時(shí)有發(fā)生，使鎮(zhèn)財(cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)。二，是超越自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力投資“政績”工程。一些鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)在當(dāng)政期間，急于要成績，出政績，不顧財(cái)力可能，靠貸款、集資和攤派大搞

“面子”、“樣板”、“形象”工程，結(jié)果是完成一項(xiàng)建設(shè)，留下一筆債務(wù)。這不僅造成了鎮(zhèn)財(cái)力和資源的浪費(fèi)，而且加劇了鎮(zhèn)原本就緊張的財(cái)政資金供需矛盾。財(cái)政支出“缺位”方面，一是鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)公益事業(yè)保障乏力。鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)和公益事業(yè)單位如中小學(xué)(2004年9月我市將體制上劃)、衛(wèi)生防保機(jī)構(gòu)等，按性質(zhì)屬于公共部門，其服務(wù)屬于公共產(chǎn)品范疇，這些支出理應(yīng)由財(cái)政資金提供保障，但由于鎮(zhèn)財(cái)政的越位供給，造成本應(yīng)由財(cái)政保障的事業(yè)資金供給短缺、保障乏力。二是由政府提供的公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、非營利性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，但由于財(cái)力有限，投入偏少。既影響了基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，又易產(chǎn)生亂集資、亂收費(fèi)。三是對農(nóng)村保障無力顧及，社會保障是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會公平的基本要求，也是保障社會穩(wěn)定的重要支柱，在我國

以市場為取向的農(nóng)村改革中，急需建立完善的農(nóng)村社會保障制度，以穩(wěn)定廣大農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會生活，但是目前的鎮(zhèn)財(cái)力，根本無力顧及。

(二)剛性支出增長過快，超過了鎮(zhèn)財(cái)力的增長。

國家陸續(xù)出臺的一些增支政策，使鎮(zhèn)的剛性支出不斷增加。一是政策性增資。近幾年來國家每年都有增資政策出臺，如調(diào)整工資、提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、提高社會保險(xiǎn)基數(shù)、擴(kuò)大社會保險(xiǎn)的范圍等等，增加了鎮(zhèn)財(cái)政困難。二是法定支出增加。國家通過制定法律，對一些支出指標(biāo)作出了硬性規(guī)定，如國家規(guī)定農(nóng)村初級保健、農(nóng)村計(jì)劃生育、科技等方面支出增長速度必須高于財(cái)政收入增長速度，而且要逐年遞增。三是資金配套政策。上級有關(guān)部門出臺的專項(xiàng)政策、下達(dá)的專項(xiàng)資金，都要求鎮(zhèn)政府安排一定的配套資金，否則專項(xiàng)資金難以安排。如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)村道路灰色化工程、農(nóng)村新型合作醫(yī)療等等，這也增加了鎮(zhèn)財(cái)政的支出壓力。這些剛性支出的增長，有的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了鎮(zhèn)實(shí)際可用財(cái)力的增長。

(三)支出預(yù)算編制不科學(xué)。

長期以來，我國鎮(zhèn)財(cái)政支出預(yù)算的編制方法一直是按功能并采用“基數(shù)法”編制預(yù)算。這種方法合理之處，按功能編制預(yù)算便于經(jīng)濟(jì)分析，按“基數(shù)法”編制支出預(yù)算較為簡便。但也存在明顯不足：一是沒有將預(yù)算指標(biāo)細(xì)化到具體單位和項(xiàng)目，不利于鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督，不利于合理控制支出。二是由于預(yù)算編制較粗，預(yù)算分配的透明度不高，造成預(yù)算約束弱化。三是支出預(yù)算科目的設(shè)置不科學(xué)、不規(guī)范，不能從不同的角度全面反映鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財(cái)政支出金額，因而不能滿足細(xì)化預(yù)算的要求，也不便于對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行精確分析。

(四)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算約束軟化，監(jiān)督乏力。

鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算是鎮(zhèn)政府有計(jì)劃地配置和分配鎮(zhèn)財(cái)政資金的重要手段。預(yù)算一經(jīng)鎮(zhèn)人民政府代表大會審查通過就成為鎮(zhèn)政府一定時(shí)期內(nèi)的收支行為準(zhǔn)則，不得隨意變動。但實(shí)際執(zhí)行過程中，一方面由于鎮(zhèn)人大缺乏監(jiān)督財(cái)政的經(jīng)驗(yàn)，其工作僅限于形式、程序上對年內(nèi)預(yù)算的批準(zhǔn)和確認(rèn)，對財(cái)政預(yù)算的審議不夠嚴(yán)格。另一方面，由于鎮(zhèn)人大平時(shí)對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督不夠，部分鎮(zhèn)在實(shí)際執(zhí)行過程中隨意性大，調(diào)整預(yù)算很少通過人大，往往憑領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”或“一句話”辦理，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)和決算數(shù)差異較大。由于鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外尚未集中統(tǒng)一管理，預(yù)算外資金游離于財(cái)政監(jiān)督之外，一些不合理、不合法的支出在預(yù)算外資金中列支，這一切都為財(cái)政支出預(yù)算的產(chǎn)生留下了隱患。

二、鎮(zhèn)財(cái)政支出制度的改革思路。

(一)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立鎮(zhèn)財(cái)政支出新格局。

優(yōu)化鎮(zhèn)支出結(jié)構(gòu)的前提是科學(xué)界定鎮(zhèn)財(cái)政的支出范圍。財(cái)政支出范圍不科學(xué)，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)很難收到應(yīng)有的效果。因此，必須按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求，科學(xué)界定鎮(zhèn)財(cái)政的支出范圍，明確鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)哪些事務(wù)、重點(diǎn)支持哪些事務(wù)等等。根據(jù)鎮(zhèn)財(cái)政職能，支出應(yīng)主要包括四個(gè)方面：一是政權(quán)建設(shè)；二是社會公益事業(yè)；三是農(nóng)村社會保障；四是非競爭性和非營業(yè)性公共投資。

1．基層政權(quán)組織，節(jié)減行政支出。當(dāng)前，鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大、財(cái)政供給人員過多、政府職能錯(cuò)位、資源效能低是造成鎮(zhèn)運(yùn)行成本過高、行政經(jīng)費(fèi)增長過快的根本原因。因此，一要全面深化基層政權(quán)改革、轉(zhuǎn)變職能、精減機(jī)構(gòu)、減員增效，是解決鎮(zhèn)行政經(jīng)費(fèi)開支過大的治本措施。二要強(qiáng)化支出管理制度的規(guī)章約束，控制公務(wù)經(jīng)費(fèi)支出，降低政府運(yùn)行成本，是構(gòu)建人民滿意政府的重要舉措。

(1)轉(zhuǎn)變鎮(zhèn)政府職能，徹底解決政事、政企、事企不分的問題。對鎮(zhèn)政府的職能要按照市場的要求進(jìn)行重新界定，鎮(zhèn)政府的職能方式要從對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的直接干預(yù)和直接管理逐步轉(zhuǎn)移到法制建設(shè)和間接調(diào)控、間接管理上來，把政府不該管的事徹底分離出來，屬于市場的還給市場，屬于企業(yè)的還給企業(yè)，屬于社會的還給社會，屬于村組管理的還給村組。

(2)深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，減員增效。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，當(dāng)前的農(nóng)村工作已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)從過去的伸手要錢轉(zhuǎn)變到為群眾服務(wù)上來。因此，要進(jìn)行村組合并，精減村組干部職數(shù)，從而達(dá)到減員增效、降低運(yùn)行成本，避免重復(fù)建設(shè)的效果。

(3)要嚴(yán)格控制經(jīng)費(fèi)支出。目前鎮(zhèn)政府運(yùn)行成本一直居高不下，排除必要的支出因素外，仍有相當(dāng)部分支出屬于不合理、不合法的支出范疇。因此，必須制定嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)支出管理辦法和規(guī)定，加強(qiáng)監(jiān)督。紀(jì)監(jiān)、審計(jì)等部門要全程參與，做到事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，對任何違法、違紀(jì)、違規(guī)行為都要嚴(yán)肅處理。

(二)改革支出預(yù)算編制方法，構(gòu)建鎮(zhèn)支出預(yù)算新體系。

科學(xué)合理的支出預(yù)算編制方法是加強(qiáng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理的重要政策工具。改革支出預(yù)算編制方法是：細(xì)化支㈩預(yù)算編制內(nèi)容：將預(yù)算支出按單位和功能進(jìn)行分配；建立零基預(yù)算編制方法。

l、實(shí)行部門預(yù)算。部門預(yù)算是指一個(gè)部門所有的經(jīng)費(fèi)支出都按照統(tǒng)一的要求、統(tǒng)一的報(bào)表格式，統(tǒng)一編制預(yù)算。編制部門預(yù)算是公共支出預(yù)算通行的辦法，通過編制部門預(yù)算，一是細(xì)化支出預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的透明度，有利于防止支出預(yù)算分配和執(zhí)行中“暗箱操作”，有利于立法機(jī)構(gòu)對預(yù)算的審查和監(jiān)督；二是強(qiáng)化預(yù)算的約束力，能夠有效地防止擠占挪用財(cái)政資金現(xiàn)象，有利于提高預(yù)算管理水平；三是實(shí)行統(tǒng)一的支出預(yù)算，便于集中財(cái)力，統(tǒng)籌安排，有利于推行鎮(zhèn)綜合財(cái)政管理。

2、推行“零基預(yù)算”。傳統(tǒng)的鎮(zhèn)財(cái)政支出分配一直采用“基數(shù)法”，這種做法雖然比較簡潔，但執(zhí)行結(jié)果往往造成支出剛性增長，不利于財(cái)政宏觀調(diào)控?！傲慊鶖?shù)”則不同，主要是根據(jù)各單位履行的職責(zé)、發(fā)展目標(biāo)和人員配備等宏觀因素確定資金使用額度，而不以基數(shù)作為預(yù)算分配的主要依據(jù)，，一切從“零”開始，與“基數(shù)法”相比，“零基預(yù)算法”在支出預(yù)算分配上更具有公平、合理和公正性。因此，編制鎮(zhèn)支出預(yù)算時(shí)應(yīng)逐步采用“零基預(yù)算法”。

(二)創(chuàng)新管理體制，探索鎮(zhèn)財(cái)政支出管理新方式。

1、推行政府采購制度。

推行政府采購是強(qiáng)化財(cái)政管理職能、加強(qiáng)財(cái)政支出管理、提高財(cái)政資金使用效益的重要途徑，是有效實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控和保護(hù)國內(nèi)工業(yè)的重要手段；也是我國經(jīng)濟(jì)走向世界的客觀要求。

一是有利于強(qiáng)化支出預(yù)算約束，提高鎮(zhèn)財(cái)政資金的使用效益。實(shí)行政府采購，通過公開招標(biāo)、公平競爭，貨比三家，好中選優(yōu)，使有限的財(cái)政預(yù)算可以購買到物美價(jià)廉的商品或高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，大幅度節(jié)減鎮(zhèn)財(cái)政支出。

二是減少了流通環(huán)節(jié)，省去流通環(huán)節(jié)費(fèi)用。同時(shí)，批量采購降低了商品的購進(jìn)成本，提高了財(cái)政資金的使用效益。

三是通過采用公開招投標(biāo)方式，按招投標(biāo)程序參與市場競爭，一方面項(xiàng)目預(yù)算可通過合同法律化，從而解決傳統(tǒng)項(xiàng)目決算突破預(yù)算的老問題；另一方面，服務(wù)價(jià)格可以深入了解，從而有利于細(xì)化預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算約束。

四是政府采購制度是以財(cái)政資金的直接支付方式和國庫的單一帳戶制度為前提，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算指標(biāo)和預(yù)算資金的分離，財(cái)政就能對公共部門的商品和服務(wù)的采購行為實(shí)行有效的監(jiān)督，保證財(cái)政對預(yù)算資金的流量和流向的控制。

五是有利于從源頭上抑制各種腐敗現(xiàn)象，提高鎮(zhèn)政府的信譽(yù)和威信。目前我國尚處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、法制不很完備的社會主義初級階段，在此背景下，傳統(tǒng)的財(cái)政體制中“公款消費(fèi)、分散采購、暗箱操作”的內(nèi)在缺陷往往成為各種依法腐敗行為的“誘因”，導(dǎo)致黨員干部誤入歧途的“土壤“和溫床”。不難發(fā)現(xiàn)，正是由于傳統(tǒng)財(cái)政支出管理具有“暗箱”操作的特色，使國有資產(chǎn)遭受巨額損失，更為嚴(yán)重的是敗壞了國家政府形象，從而危及社會經(jīng)濟(jì)秩序和政治穩(wěn)定。政府采購制度是財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的有效組成部分，實(shí)行統(tǒng)一、規(guī)范的政府采購制度，特別是公開招投標(biāo)方式，便于政府的各項(xiàng)采購活動在公開、公平、公正的高透明度度環(huán)境中運(yùn)作，形成財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、供應(yīng)商以及社會公眾等全方位參與監(jiān)督的機(jī)制，從源頭上有效地抑制各種腐敗現(xiàn)象，提高政府信譽(yù)，樹立政府廉潔奉公的良好形象。

2、實(shí)行集中支付制度。

實(shí)行集中支付制度對加強(qiáng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理的意義在于：一是有利于庫款調(diào)度。實(shí)行國庫集中支付制度后，支出單位的財(cái)政資金全部集中存放在鎮(zhèn)財(cái)政，有利于鎮(zhèn)財(cái)政部門對資金加強(qiáng)統(tǒng)—一的調(diào)度和管理，使之更加靈活。同時(shí)，也是改變財(cái)政資金分散、支出單位多頭開戶、重復(fù)開戶的混亂局面。二是有利于財(cái)務(wù)監(jiān)督。鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部實(shí)行預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督相對分開，從機(jī)制上防止?fàn)I私舞弊。鎮(zhèn)財(cái)政、支出單位、結(jié)算銀行都持有可以相互核對的資金支付帳冊，預(yù)算執(zhí)行規(guī)范透明。有利于加強(qiáng)對財(cái)政資金支出全過程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理的支出。三是有利于強(qiáng)化支出預(yù)算的約束力和預(yù)算執(zhí)行管理。一方面鎮(zhèn)財(cái)政按照支出預(yù)算辦理財(cái)政資金的支付，有利于強(qiáng)化預(yù)算約束；另一方面，支出單位按其部門預(yù)算實(shí)行采購行為時(shí)不必考慮資金的劃撥，有利于部門預(yù)算的及時(shí)執(zhí)行。

(三)強(qiáng)化監(jiān)督，健全支出監(jiān)控新機(jī)制。·

l、加強(qiáng)鎮(zhèn)人大對鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制及執(zhí)行情況的監(jiān)督。對本級人代會通過的預(yù)算，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意變更。如遇特殊情況需要增加支出或減少收入應(yīng)編制預(yù)算調(diào)整方案，按法定程序提請鎮(zhèn)人大主團(tuán)批準(zhǔn)。鎮(zhèn)財(cái)政要堅(jiān)持向鎮(zhèn)人大主席團(tuán)每季匯報(bào)一次預(yù)算執(zhí)行情況，年終向人代會匯報(bào)決算執(zhí)行情況，鎮(zhèn)人大要嚴(yán)格審議年度財(cái)政預(yù)、決算，平時(shí)也要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。

2、健全鎮(zhèn)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督制度。主要是健全鎮(zhèn)財(cái)政收支情況年度審計(jì)和鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)制度。紀(jì)檢、審計(jì)部門要通過對鎮(zhèn)財(cái)政年度收支情況的審計(jì)檢查，規(guī)范鎮(zhèn)財(cái)政的收支行為，督促其按《預(yù)算法》和有關(guān)財(cái)政經(jīng)濟(jì)法規(guī)辦事。對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要對相關(guān)的責(zé)任人嚴(yán)肅查處、追究責(zé)任。同時(shí)紀(jì)檢、監(jiān)察部門也要加強(qiáng)對鎮(zhèn)財(cái)政的的政務(wù)公開，接受群眾監(jiān)督。鎮(zhèn)財(cái)政的收支情況公開要徹底，特別是對各種列出的事由、內(nèi)容、數(shù)額、經(jīng)辦人、審批人等都要詳細(xì)公開。對群眾反映的問題要及時(shí)查實(shí)并將查檢結(jié)果及時(shí)通報(bào)。