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關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的制度創(chuàng)新與政策選擇的思考

內(nèi)容提要

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，應(yīng)正確認(rèn)識“三農(nóng)”問題的本質(zhì)與現(xiàn)狀，全面分析“三農(nóng)”問題的深層次成因，有針對性地采取政策措施。應(yīng)打破行政性二元格局，從制度和體制上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)；強(qiáng)化公共財(cái)政職能，使建設(shè)資金更多地向農(nóng)村傾斜；建設(shè)有效的融資渠道，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力；實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是黨中央在深刻分析當(dāng)前國內(nèi)外形勢、全面把握我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性特征的基礎(chǔ)上提出的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)。這是對我們黨長期以來特別是改革開放以來重視“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略思想的繼承和發(fā)展，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、更好地推進(jìn)全面建設(shè)小康社會和社會主義現(xiàn)代化的重大決策，也是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展理論的重大發(fā)展與創(chuàng)新。

新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)質(zhì)是加快解決“三農(nóng)”問題

從當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)要求看，解決“三農(nóng)”問題仍然是我們面臨的最艱巨、最繁重、最長期的任務(wù)。新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)質(zhì)就是加快解決“三農(nóng)”問題，而解決“三農(nóng)”問題客觀上要求我們正確認(rèn)識和準(zhǔn)確把握“三農(nóng)”問題的本質(zhì)與現(xiàn)狀，以增強(qiáng)政策制定與制度安排的針對性。

我國的農(nóng)業(yè)問題在本質(zhì)上是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)問題。作為自然再生產(chǎn)與社會再生產(chǎn)相交織的過程，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)特征是一個(gè)全球性的問題，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是同二、三產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)投資周期長，資金周轉(zhuǎn)緩慢，比較效益低，投資于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)要素一般難以得到社會平均利潤和平均勞動報(bào)酬，農(nóng)業(yè)部門的盈利水平長期處于偏低狀態(tài)，這就帶來了生產(chǎn)要素的“離農(nóng)”傾向；二是農(nóng)業(yè)受氣候條件和其它自然力因素的影響極大，生產(chǎn)過程中的不確定因素較多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的脆弱性、易損性要求有外部力量的扶持甚至救助。同時(shí)，我國農(nóng)業(yè)具有特殊性。雖然我國農(nóng)業(yè)的平均單產(chǎn)在國際上處于領(lǐng)先水平，但農(nóng)業(yè)人口多、耕地面積少的客觀條件限制了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，單純依靠農(nóng)業(yè)無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。

我國的農(nóng)村問題在一定意義上是一個(gè)公共財(cái)政問題。長期以來，我國的財(cái)政政策基本呈現(xiàn)“城市財(cái)政”特征，農(nóng)村的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)基本上由農(nóng)民自己承擔(dān)。一方面，農(nóng)民需要承擔(dān)特有的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，與城市主要針對較高收入的稅負(fù)相比，農(nóng)民長期負(fù)擔(dān)沉重；另一方面，農(nóng)民還需要承擔(dān)修路、辦學(xué)、住房、養(yǎng)老等一系列公共福利性支出。同時(shí)，農(nóng)村公共服務(wù)的缺乏限制了農(nóng)村發(fā)展的活力，也是導(dǎo)致農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后的一個(gè)重要原因。

我國的農(nóng)民問題涉及農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)問題。一是生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。自農(nóng)村社會主義改造完成以后，長期高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對農(nóng)村的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的約束力。農(nóng)業(yè)長期實(shí)行統(tǒng)購包銷制度，產(chǎn)品價(jià)格背離市場供求關(guān)系，農(nóng)民沒有生產(chǎn)自主權(quán)。實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始面向市場，但糧食生產(chǎn)依然是一項(xiàng)硬性任務(wù)，農(nóng)村支援城市的格局并沒有實(shí)質(zhì)性的改變。工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”等制度設(shè)計(jì)雖然有利于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但長期實(shí)施卻影響了農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)民增收，造成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)。二是生活遷徙權(quán)。以城鄉(xiāng)分治、戶口管制為特征的行政性分割制度使億萬農(nóng)民固定在土地上，無法自由流動。改革開放以來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)平均每年占用耕地400萬畝，而失地農(nóng)民補(bǔ)償機(jī)制的缺乏，使失地農(nóng)民的利益難以保障。

我國的“三農(nóng)”問題相互交織，不僅造成行政性的二元格局和城鄉(xiāng)差距加大，分割了我國生產(chǎn)力發(fā)展的空間，而且直接造成國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失調(diào)，明顯地表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱、城鄉(xiāng)居民收入差距過大、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后，影響著我國全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的進(jìn)程。因此，只有加快解決“三農(nóng)”問題，才能不斷擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)。

“三農(nóng)”問題形成的制度和體制原因

推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，首先要從制度和體制上分析“三農(nóng)”問題形成的原因。

農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化缺乏制度基礎(chǔ)。目前，我國人均占有耕地約1．4畝，只相當(dāng)于世界平均水平的40％，勞動力人均占有耕地是耕地面積較大國家的1％。如此的生產(chǎn)規(guī)模，即使搞成“繡花農(nóng)業(yè)”，也無法實(shí)現(xiàn)整體的現(xiàn)代化。與此同時(shí)，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移存在諸多制度約束。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，我國農(nóng)民工的實(shí)際勞動小時(shí)工資只相當(dāng)于城市職工的1／4。按國際通行慣例，一個(gè)地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)大約相當(dāng)于本地區(qū)社會平均工資的40％―60％。這種局面不利于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、土地依法有序轉(zhuǎn)讓和形成規(guī)模經(jīng)營。

農(nóng)村發(fā)展長期存在金融服務(wù)的制度性缺失。從有關(guān)部門抽樣調(diào)查的6個(gè)省12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)看，近幾年銀行貸款幾乎為“零”，信用社貸款平均每鄉(xiāng)只有100萬元左右。全國大部分鄉(xiāng)級信用社事實(shí)上已經(jīng)資不抵債，基本上失去了支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。

農(nóng)村發(fā)展缺乏公共財(cái)政的制度性保證。一是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)投入短缺。長期的投入不足，使得鄉(xiāng)村公路、小型農(nóng)田水利、通訊設(shè)施等方面的建設(shè)普遍落后。農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)欠賬多，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度剛剛起步，支農(nóng)資金嚴(yán)重分散。二是免征農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民其他負(fù)擔(dān)依然較為沉重。除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料漲價(jià)過快以外，主要是教育、醫(yī)療負(fù)擔(dān)重，農(nóng)民“因病致貧”、“因?qū)W致貧”的問題比較突出。據(jù)調(diào)查，按每戶兩個(gè)學(xué)生計(jì)算，其教育費(fèi)用支出占全部家庭總收入的50％―80％。

解決“三農(nóng)”問題的出路在于制度創(chuàng)新

以國際視野看，單純依靠城市化難以解決農(nóng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的問題。一些發(fā)展中國家的城市化過程只不過是貧民生存空間的變換，并沒有從根本上解決貧困人口的生存和發(fā)展問題。根據(jù)對我國“三農(nóng)”問題形成的深層次原因分析，我國不能走單純城市化、工業(yè)化的路子，也不能僅僅依靠增加財(cái)政投入解決問題。正如總理在《政府工作報(bào)告》中指出的：必須在經(jīng)濟(jì)工作思路和重點(diǎn)上有一個(gè)大的轉(zhuǎn)變。應(yīng)通過全面推進(jìn)體制改革與制度創(chuàng)新，使建設(shè)資金更多地向“三農(nóng)”傾斜，公共服務(wù)更大范圍地覆蓋農(nóng)村。

加快財(cái)政制度創(chuàng)新，為新農(nóng)村建設(shè)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策轉(zhuǎn)型，建立健全公共財(cái)政體制，是新農(nóng)村建設(shè)的必然要求。一是加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入重點(diǎn)由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，大力加強(qiáng)農(nóng)村“六小工程”以及文化、衛(wèi)生等公共設(shè)施建設(shè)。二是建立完善的農(nóng)村教育投入機(jī)制。今明兩年全部實(shí)現(xiàn)9年制免費(fèi)義務(wù)教育，“十一五”期間全部消滅農(nóng)村中小學(xué)危房。同時(shí)，設(shè)立農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)專項(xiàng)資金，大規(guī)模開展農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)，通過民辦公助等方式，對青壯年農(nóng)民進(jìn)行實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化進(jìn)程。三是整合“三農(nóng)”資金投入渠道。將目前分散為15個(gè)渠道的政府支農(nóng)資金，按使用性質(zhì)和方向進(jìn)行調(diào)整。四是大力支持農(nóng)業(yè)科研體制改革，增加農(nóng)業(yè)科技及科研成果推廣的投入。提高農(nóng)業(yè)科技在國家科技投入中的比重，形成符合市場經(jīng)濟(jì)原則的農(nóng)業(yè)科技投入和科技成果轉(zhuǎn)化補(bǔ)貼機(jī)制。五是逐步完善糧食生產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制。推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力。六是逐步加大公共財(cái)政對農(nóng)村社會保障建設(shè)的投入。積極支持新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度的建立，加大農(nóng)村公共衛(wèi)生投入，建立疾病防疫監(jiān)控體系，防治農(nóng)村地方病、傳染病和人畜共患疾病的發(fā)生，加快解決農(nóng)村改廁、改水、改灶問題，切實(shí)改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。七是推行“省直管縣”財(cái)政管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”方式，以有效增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力，提高服務(wù)“三農(nóng)”的能力。

保障務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益，從體制上推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。應(yīng)加快改革以戶口管制為標(biāo)志的城鄉(xiāng)分治二元體制，進(jìn)一步清理和取消各種針對務(wù)工農(nóng)民流動和進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定，降低農(nóng)民進(jìn)城的“門檻”，從法規(guī)制度上為農(nóng)民就業(yè)和有序流動創(chuàng)造條件。形成城市對農(nóng)村發(fā)展的帶動機(jī)制，盡快制定保護(hù)務(wù)工農(nóng)民權(quán)益的法律法規(guī)，依法保障農(nóng)民工的基本權(quán)益。建立農(nóng)民工最低工資制度和工資發(fā)放保障機(jī)制，徹底解決務(wù)工農(nóng)民工資偏低和工資拖欠問題。同時(shí)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，實(shí)現(xiàn)務(wù)工農(nóng)民與城市職工同工同酬，并積極探索建立務(wù)工農(nóng)民的社會保障制度，為農(nóng)民“進(jìn)得來、留得住、創(chuàng)得業(yè)”創(chuàng)造良好的社會制度環(huán)境。

建立有效的農(nóng)村融資渠道，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展提供基本的要素支持。一是加快改革農(nóng)村信用社體制。鞏固和發(fā)展農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)成果，進(jìn)一步完善治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，提高信用社對農(nóng)戶貸款的覆蓋面。二是改造中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)重新定位，使其從單純的“糧食銀行”轉(zhuǎn)變?yōu)橹С洲r(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口的綜合型政策性銀行。三是建立郵政儲蓄資金的回流機(jī)制。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，采取強(qiáng)制措施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資金的體內(nèi)良性循環(huán)。四是完善農(nóng)村信貸政策?？煽紤]適當(dāng)調(diào)大農(nóng)業(yè)貸款浮動利率的空間，以適應(yīng)農(nóng)村融資規(guī)模小、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)?？赏ㄟ^財(cái)政貼息制度和必要的稅收優(yōu)惠，支持農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)。五是鼓勵、支持農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展，培育農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)。

轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制。農(nóng)村基層政府的職能應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變到維護(hù)社會穩(wěn)定和組織引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)上來。應(yīng)把新農(nóng)村建設(shè)納入本區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃，根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粭l件和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的客觀需要，突出建設(shè)重點(diǎn)，區(qū)分輕重緩急，確保穩(wěn)步推進(jìn)。采取多種形式積極扶持農(nóng)村商品生產(chǎn)經(jīng)營，著力扶持龍頭企業(yè)，依靠市場力量實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營；引導(dǎo)和鼓勵支持農(nóng)戶根據(jù)自愿原則建立新型合作經(jīng)濟(jì)組織，由組織內(nèi)成員共同完成從生產(chǎn)資料供應(yīng)到農(nóng)產(chǎn)品加工銷售的全部過程。建立耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地機(jī)制，建立健全對被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制。積極推進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治機(jī)制建設(shè)，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)理”，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。