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到*年*月，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）頒布實(shí)施已經(jīng)4周年了，全省統(tǒng)一的事業(yè)單位初始登記工作開(kāi)展也已兩年多。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省有一半的在冊(cè)事業(yè)單位尚未依照《條例》進(jìn)行登記，未取得《事業(yè)單位法人證書(shū)》（下簡(jiǎn)稱《證書(shū)》）。為了摸清情況，找準(zhǔn)問(wèn)題，提出切實(shí)可行的對(duì)策措施，促進(jìn)事業(yè)單位登記管理工作向更深層次、更高層面發(fā)展，我們組織力量進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查。首先是抽樣調(diào)查，著重解剖了省直和兩市兩縣未登記事業(yè)單位的情況，分析、歸納了帶有共性的問(wèn)題和原因。然后制發(fā)調(diào)查表，統(tǒng)一調(diào)查內(nèi)容，進(jìn)行普遍調(diào)查。此次調(diào)研歷時(shí)*個(gè)月，先后考察了江西等4個(gè)?。▍^(qū)），省內(nèi)所有市、縣（區(qū)）都填報(bào)了調(diào)查表，還分別與*個(gè)市、*個(gè)縣登記管理機(jī)構(gòu)工作人員和20個(gè)尚未辦理登記的單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行了座談?，F(xiàn)就全省未登記事業(yè)單位的情況與對(duì)策建議報(bào)告如下：

一、未登記事業(yè)單位所造成的不良影響

依據(jù)《遼寧省事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》（*年度）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止*年底，全省事業(yè)單位總數(shù)為*家。扣除這一年來(lái)已撤銷、劃轉(zhuǎn)、調(diào)整的*家，此次調(diào)研，全省在冊(cè)事業(yè)單位數(shù)量為*家。其中，省直*家，市直*家，*個(gè)縣和縣級(jí)市*家，*個(gè)區(qū)*家。經(jīng)各級(jí)事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記并發(fā)給《證書(shū)》的有*家，其中省直*家，市直*家，縣（市）*家，區(qū)*家。未辦理事業(yè)單位登記的有*家。其中，省直*家，占同級(jí)事業(yè)單位的*%；市直*家，占同級(jí)事業(yè)單位的*%；縣（市）*家，占同級(jí)事業(yè)單位的*%；區(qū)*家，占同級(jí)事業(yè)單位的*%。未登記事業(yè)單位分為以下幾種類型：一是具備條件暫時(shí)不能或不宜登記的，主要是機(jī)構(gòu)改革中調(diào)整后的事業(yè)局、大型事業(yè)單位的直屬機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位共有*家；二是不好確定原因的，主要是政法部門所屬的事業(yè)單位和多次通知不來(lái)登記的共有*家；三是不具備法人條件的共有*家，其中：職能單一、規(guī)模過(guò)小的*家，業(yè)務(wù)萎縮、人員過(guò)少的*家，業(yè)務(wù)消失、名存實(shí)亡的*家，經(jīng)營(yíng)不善、虧損嚴(yán)重的*家，管理不規(guī)范、財(cái)務(wù)不獨(dú)立的*家，個(gè)人承包或買斷、性質(zhì)已改變的*家。從登記率看，全省平均登記率為*％，以市為單位，登記率比較高是鞍山、沈陽(yáng)、丹東、撫順、大連，低于全省平均登記率的有朝陽(yáng)、營(yíng)口、遼陽(yáng)、鐵嶺、本溪（詳見(jiàn)附表）。

如此眾多未登記事業(yè)單位的存在，在社會(huì)上產(chǎn)生了極為不良的影響：

一是阻礙了社會(huì)組織管理法制化程度的提高。依法治國(guó)是我國(guó)的一項(xiàng)基本治國(guó)方略。《條例》的頒布實(shí)施，與國(guó)家對(duì)其他社會(huì)組織管理的法規(guī)相配套，共同組成我國(guó)對(duì)社會(huì)組織法制化管理的法規(guī)體系，使我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的管理方式，由行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變?！吨腥A人民共和國(guó)民法通則》規(guī)定：除“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)從成立之日起，具有法人資格”不須登記外，企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，“依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準(zhǔn)登記，取得法人資格?！薄稐l例》規(guī)定：“事業(yè)單位經(jīng)縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門批準(zhǔn)成立后，應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定登記或者備案”，同時(shí)明確“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件”。法律、法規(guī)規(guī)定的非常清楚，事業(yè)單位不應(yīng)該不具備法人條件，而且應(yīng)經(jīng)核準(zhǔn)登記后方能取得法人資格。不論審批機(jī)關(guān)是哪個(gè)部門，只要經(jīng)其批準(zhǔn)成立的單位性質(zhì)明確為事業(yè)單位，并符合《條例》對(duì)事業(yè)單位內(nèi)涵與外延的界定，就應(yīng)當(dāng)而且必須經(jīng)事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記或備案，領(lǐng)取《證書(shū)》取得法人資格后，納入依法管理的軌道。而未經(jīng)核準(zhǔn)登記卻仍以事業(yè)單位名義開(kāi)展活動(dòng)的社會(huì)組織游離于國(guó)家對(duì)社會(huì)組織法制化管理的范疇之外，不受國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)對(duì)社會(huì)組織的約束，這不能不說(shuō)是我國(guó)法制化管理的一種缺陷與不足。

二是制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序規(guī)范化程度的提高。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)范化程度如何，不僅受制于國(guó)家有關(guān)部門的管理力度，也受制于市場(chǎng)主體身份的明確。只有市場(chǎng)主體均以民事主體資格來(lái)循規(guī)蹈矩地參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)范化才能得到保證。而這些尚未經(jīng)核準(zhǔn)登記領(lǐng)取《證書(shū)》（不論其原因如何）的組織以事業(yè)單位的名義與身份開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)，但并不具備民事主體資格，不能以自身的名義承擔(dān)民事責(zé)任，這不能不說(shuō)是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序規(guī)范化的一種變相嘲弄。未領(lǐng)取《證書(shū)》的事業(yè)單位其業(yè)務(wù)范圍未經(jīng)核準(zhǔn)，其民事權(quán)利與能力未得到確認(rèn)，卻以自身名義開(kāi)展活動(dòng)，這對(duì)于其他具備民事主體資格的市場(chǎng)主體是不公平的。同時(shí)如果這些單位自身權(quán)益受到損害，由于其不具備法人資格，也無(wú)法用法律來(lái)保護(hù)其權(quán)益。這種情況的存在，毫無(wú)疑問(wèn)在制約著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序規(guī)范化程度的提高。

三是遲滯了事業(yè)單位改革社會(huì)化程度的提高。事業(yè)單位在我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化生活中發(fā)揮著其他社會(huì)組織不可替代的作用是毋庸置疑的。同時(shí)因其與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的某些方面不相適應(yīng)，而需對(duì)其進(jìn)行由外在管理體制到內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的全方位改革也是不可否認(rèn)的。推進(jìn)事業(yè)單位的社會(huì)化進(jìn)程是事業(yè)單位管理體制改革最核心的內(nèi)容。而事業(yè)單位未經(jīng)核準(zhǔn)登記，未領(lǐng)取《證書(shū)》就不能以法人身份參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，也就離不開(kāi)主管部門的襁褓，擺脫不了黨政機(jī)關(guān)附屬物的窘境，無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我約束和自我發(fā)展。在事業(yè)單位內(nèi)部改革層面，目前大力推進(jìn)的是事業(yè)單位用人制度與分配制度的改革，按照有關(guān)法律規(guī)定未經(jīng)核準(zhǔn)登記未取得法人資格的事業(yè)單位，與其員工無(wú)法簽訂合法有效的聘用合同，事業(yè)單位的用人自主權(quán)就無(wú)從體現(xiàn)也不應(yīng)該體現(xiàn)；未領(lǐng)取《證書(shū)》的單位，不具備獨(dú)立的民事權(quán)利能力和民事行為能力，沒(méi)有可獨(dú)立支配的財(cái)產(chǎn)，或無(wú)權(quán)支配財(cái)產(chǎn)，實(shí)行分配制度改革就是一句空話，對(duì)這樣的單位也不適合實(shí)行內(nèi)部分配制度改革。

四是降低了機(jī)構(gòu)編制約束科學(xué)化程度的提高?！稐l例》規(guī)定：縣以上各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門是事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)，全省各級(jí)事業(yè)單位登記管理機(jī)構(gòu)均為各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門的內(nèi)設(shè)或直屬機(jī)構(gòu)，事業(yè)單位登記管理工作效果如何，直接影響到機(jī)構(gòu)編制部門的威信，制約機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化程度的提高。登記管理機(jī)構(gòu)及其工作人員付出了極大的努力，以極大的工作熱情投身到這項(xiàng)嶄新的工作當(dāng)中，但仍有如此數(shù)量的登記管理對(duì)象不參加登記卻不受任何制約地活動(dòng)在社會(huì)當(dāng)中，這不僅是對(duì)登記工作的削弱，也是對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的削弱。那些已經(jīng)不具備法人條件的事業(yè)單位（已經(jīng)是違背了《條例》對(duì)事業(yè)單位的規(guī)定），其機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)卻受不到任何約束，長(zhǎng)此以往，勢(shì)必造成其他部門對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理的信任危機(jī)。事業(yè)單位登記管理工作的主要內(nèi)容及今后的工作重心應(yīng)是對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行日常監(jiān)督管理，而大量尚未登記事業(yè)單位的存在，對(duì)實(shí)施事業(yè)單位的監(jiān)督管理形成了嚴(yán)重的干擾，這就直接制約著事業(yè)單位登記管理工作的深入，也直接影響到機(jī)構(gòu)編制部門整體形象，影響機(jī)構(gòu)編制部門整體工作的深化與提高。

二、事業(yè)單位未登記的原因

通過(guò)調(diào)研了解，全省如此眾多事業(yè)單位未辦理登記的原因，可歸納為以下四個(gè)方面：

一是受此次市、縣行政管理體制與黨政機(jī)構(gòu)改革大背景的制約。*年*月，全省事業(yè)單位登記管理動(dòng)員大會(huì)后，經(jīng)過(guò)必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)及相關(guān)準(zhǔn)備，全省事業(yè)單位初始登記工作逐漸展開(kāi)。各縣（市、區(qū)）登記工作啟動(dòng)之時(shí)，正值此次黨政機(jī)構(gòu)改革部署到市、縣之時(shí)。為使事業(yè)單位登記管理工作服從服務(wù)于，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)改革與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位改革同步進(jìn)行”的大政策和改革大局，避免干擾鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位改革和重復(fù)登記給事業(yè)單位造成經(jīng)濟(jì)損失，省登記辦在部署全省工作時(shí)明確：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事業(yè)單位登記工作待事業(yè)單位改革調(diào)整后再進(jìn)行”。這樣，全省鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所屬的*家事業(yè)單位均未納入初始登記范圍，在以往統(tǒng)計(jì)登記率時(shí)也未將其作為基數(shù)來(lái)計(jì)算（這也是登記管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)的“登記率”與在冊(cè)事業(yè)單位“登記率”相差很多的主要原因）。實(shí)際上除少部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政機(jī)關(guān)與所屬事業(yè)單位同步進(jìn)行了改革調(diào)整外，省內(nèi)有三分之二以上的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所屬事業(yè)單位至今仍未調(diào)整改革，所以暫時(shí)無(wú)法予以登記。如錦州市*家鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所屬事業(yè)單位一家未登，阜新蒙古族自治縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所屬的*余家事業(yè)單位同樣如此。據(jù)測(cè)算，屬于這種應(yīng)該具備條件暫時(shí)還不宜登記的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所屬的事業(yè)單位有*家左右，這有待于我們從大政策方面綜合平衡把握后才能做出決定。

二是與現(xiàn)行機(jī)構(gòu)編制的管理模式有關(guān)。這可以從兩個(gè)方面來(lái)理解，一是機(jī)構(gòu)編制跟蹤管理方法欠缺。機(jī)構(gòu)編制部門在審批之前對(duì)事業(yè)單位是否有正當(dāng)合理的職責(zé)任務(wù)，是否具備獨(dú)立設(shè)置的條件等方面考察的比較細(xì)，把關(guān)也較嚴(yán)，但對(duì)事業(yè)單位成立之后的日常監(jiān)督管理相對(duì)寬松，跟蹤管理的手段與方法欠缺。如業(yè)務(wù)萎縮、名存實(shí)亡乃至性質(zhì)已改變的事業(yè)單位，全省有*家，規(guī)模過(guò)小不能或不宜獨(dú)立的事業(yè)單位有*家，現(xiàn)實(shí)狀況與審批文件不一致的和虧損嚴(yán)重、無(wú)法正常開(kāi)展工作的事業(yè)單位有近千家，這些應(yīng)該進(jìn)行必要的調(diào)整，而未調(diào)整的事業(yè)單位，對(duì)登記管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是無(wú)能為力。二是統(tǒng)計(jì)口徑與事業(yè)單位實(shí)際不吻合。如村級(jí)教學(xué)點(diǎn)問(wèn)題，教育行政主管部門從未按獨(dú)立單位管理，其人、財(cái)、物權(quán)均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校，但在*年事業(yè)單位統(tǒng)計(jì)時(shí)卻將村級(jí)教學(xué)點(diǎn)均作為獨(dú)立事業(yè)單位上報(bào)。為使調(diào)研結(jié)果具有實(shí)用價(jià)值，我們此次調(diào)研也只能按此要求統(tǒng)計(jì)，如：沈陽(yáng)市*家事業(yè)單位中有村小*家，撫順市*家事業(yè)單位中有*個(gè)村教學(xué)點(diǎn)，全省有近*家。再如省直*家在冊(cè)事業(yè)單位中有*個(gè)高校附屬機(jī)構(gòu)和國(guó)家報(bào)刊的記者站等，也屬非獨(dú)立機(jī)構(gòu)，無(wú)法辦理事業(yè)單位法人登記。如果機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)口徑與事業(yè)單位的現(xiàn)存實(shí)際狀況相吻合，如果機(jī)構(gòu)編制跟蹤管理的方法健全，那么，全省事業(yè)單位的總數(shù)應(yīng)能減少*家左右。