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全文針對(duì)我國(guó)目前村民自治發(fā)展?fàn)顩r，分析了村民自治制度在實(shí)施中存在的問(wèn)題和缺陷，并提出一些建議和對(duì)策，希望對(duì)新時(shí)期我國(guó)村民自治制度的發(fā)展有所啟發(fā)。

村民自治是我國(guó)社會(huì)主義民主政治制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是中國(guó)社會(huì)最基層、最廣泛的政治，它是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主要形式。村民自治的實(shí)施可以培養(yǎng)農(nóng)村的民眾的自主意識(shí)和參與能力，提高政治素質(zhì)和操作能力，保證了全體村民真正享有通過(guò)有效的形式管理基層地方事務(wù)的權(quán)力，最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性與主體性，進(jìn)行物質(zhì)文明和精神文明的創(chuàng)造。在我國(guó)村民自治深入發(fā)展的同時(shí)，一些深層次的矛盾、問(wèn)題不可避免地出現(xiàn)在我們面前，只有解決好這些問(wèn)題，我國(guó)村民自治才能想更高的層次發(fā)展，發(fā)揮它作為一項(xiàng)制度本身應(yīng)有的最大作用。

目前我國(guó)村民自治在發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了以下亟待解決的十大問(wèn)題：

1、選舉制度有待進(jìn)一步完善

首先，選舉秩序混亂，選舉程序有待改進(jìn)。在某些村子的換屆選舉中，出現(xiàn)了自由散漫的無(wú)政府現(xiàn)象，一些群眾手持木棍、鐵锨，隨時(shí)都有發(fā)生群體性斗毆的可能；個(gè)別人看到自己當(dāng)選的希望不大，就采取炸會(huì)、搗亂、甚至毀壞票箱等卑劣手段，阻止選舉工作的正常進(jìn)行。選舉時(shí)一旦出現(xiàn)此類現(xiàn)象，選委會(huì)根本無(wú)法維持正常的選舉秩序。對(duì)于這種現(xiàn)象，國(guó)家法律沒(méi)有制定破壞選舉處罰措施，公安部門也因不能認(rèn)定是否違反《治安管理處罰條例》，為避免誘發(fā)群體性事件，不愿介入換屆選舉。如果不能有力打擊破壞選舉行為，不注重民主與法制相結(jié)合，長(zhǎng)此以往，勢(shì)必造成破壞選舉行為愈演愈烈之勢(shì)。

就選舉程序而言，群眾反映，選舉程序太復(fù)雜，時(shí)間太長(zhǎng)，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)也有待進(jìn)一步規(guī)范。從選舉村選委會(huì)、產(chǎn)生候選人到正式選舉都需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，直接影響到了群眾的正常生產(chǎn)和生活，也給了賄選者、拉幫結(jié)派者以可乘之機(jī)。一些村子多次選舉，均無(wú)一個(gè)候選人獲得參加投票的選民的過(guò)半數(shù)選票，選不出村委干部，影響到了村里的穩(wěn)定。在進(jìn)行選舉時(shí)，有的寫作員不按選民的意志代填選票，影響到了村民民主權(quán)利的行使和選舉結(jié)果，由此可見(jiàn)，進(jìn)一步規(guī)范村民民主選舉工作勢(shì)在必行。

2、村委會(huì)決策不夠公開(kāi)

民主決策，就是凡涉及村民利益的重要事項(xiàng)，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法，村提留的收繳和使用，享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從村集體經(jīng)濟(jì)所得收入的使用，村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案，村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案，村民的承包方案，宅基地的使用方案等，都應(yīng)提請(qǐng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論，按多數(shù)人的意見(jiàn)作出決定。然而一些民選的干部決策不民主、辦事不公開(kāi)。在處理村里的重大事項(xiàng)上，很少召開(kāi)村民代表會(huì)議和村民會(huì)議，只有村委幾個(gè)人決定，甚至村委會(huì)主任一人說(shuō)了算，經(jīng)常造成決策失誤，影響了村里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)。

3、村務(wù)公開(kāi)不夠規(guī)范，村干部違法違紀(jì)的現(xiàn)象十分普遍，缺乏有效的民主監(jiān)督機(jī)制

一是重視程度不夠，村務(wù)公開(kāi)工作的力度被弱化，已談不上規(guī)范化管理，與要求差距很大。二是畏難情緒明顯，村干部怕麻煩，怕公開(kāi)后產(chǎn)生新的矛盾，因而一部分村干部對(duì)村務(wù)公開(kāi)不熱心、不積極。三是公開(kāi)的形式單調(diào)、內(nèi)容簡(jiǎn)單，村務(wù)公開(kāi)大多是通過(guò)公布欄來(lái)公布，但多數(shù)公布欄常年不開(kāi)，沒(méi)有按制度定期開(kāi)放，上面檢查時(shí)才開(kāi)一下，實(shí)質(zhì)上是怕群眾掌握情況。即使公布了也籠統(tǒng)不細(xì)致，群眾看不明白，甚至出現(xiàn)公布的內(nèi)容不真實(shí)的現(xiàn)象。

目前在我國(guó)有些農(nóng)村地區(qū)村干部違法違紀(jì)的現(xiàn)象十分普遍，有的情節(jié)甚為惡劣。其情節(jié)可歸納為7種：一是借宗族勢(shì)力，“拳頭當(dāng)權(quán)”，恃強(qiáng)欺弱，肆意侵犯村民人身權(quán)利；二是濫用職權(quán)，在土地轉(zhuǎn)讓、承包、處理糾紛、審批宅基地、計(jì)劃生育指標(biāo)等工作中卡拿索要；三是獨(dú)斷專行、辦事不公開(kāi)、不公正、不公平，剝奪群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；四是發(fā)包土地、工程，優(yōu)親厚友，以權(quán)謀私；五是參與賭博、揮霍公款；六是在任職期間外出打工，對(duì)村務(wù)疏于管理，失職瀆職，造成嚴(yán)重后果；七是在換屆選舉中，制造假選票，進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，甚至賄選。村干部違法違紀(jì)區(qū)域分布相對(duì)集中，主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)接合部和封閉的欠發(fā)達(dá)村。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村，違紀(jì)違法行為主要表現(xiàn)在土地補(bǔ)償、企業(yè)改制、選舉和村務(wù)管理上，多體現(xiàn)為利益之爭(zhēng)。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，多是作風(fēng)霸道、仗勢(shì)欺人。

4、農(nóng)村人才存在嚴(yán)重不足

湖南省醴陵市官莊鄉(xiāng)的鄉(xiāng)干部反映，他們那里是“386170”部隊(duì)（指婦女、兒童、老人）。在這種情況下，能留在村里被選上當(dāng)村干部的，也只能是矬子里拔將軍，同時(shí)，許多村支書仍是老黨員，后備黨員嚴(yán)重不足。湖南省有關(guān)部門曾調(diào)查過(guò)150名村民對(duì)村干部的評(píng)價(jià)，結(jié)果是：認(rèn)為村干部能勝任或基本勝任本職工作的僅有26人，占17％。

在某些農(nóng)村，人才浪費(fèi)與人才不足現(xiàn)象同時(shí)存在。一方面，改革開(kāi)放以來(lái)，大量的農(nóng)村人才流入城市，使得農(nóng)村人才匱乏，如何培養(yǎng)、留住、用好人才是今后農(nóng)村全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。另一方面，能成為村主任候選人，敢于競(jìng)選村主任的都是素質(zhì)較高的村民，競(jìng)選村主任失敗后，也就沒(méi)有資格再競(jìng)選其他村委成員，這樣就造成了人才浪費(fèi)。

5、大多數(shù)村委會(huì)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村委會(huì)服務(wù)功能弱化

中國(guó)農(nóng)村村民自治的一大特點(diǎn)就是村民與集體的聯(lián)系十分緊密。因此，集體經(jīng)濟(jì)與村民自治的運(yùn)作有密切的相關(guān)性。集體經(jīng)濟(jì)力量為村民自治的正常運(yùn)作提供重要的物質(zhì)支撐；同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，愈需要通過(guò)村民自治，擴(kuò)大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會(huì)服務(wù)。

而在目前，由于很多村委會(huì)缺乏集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，難以為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。

6、鄉(xiāng)村關(guān)系不順，出現(xiàn)“過(guò)度自治化”和“附屬行政化”問(wèn)題

所謂“過(guò)度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利；或無(wú)正當(dāng)理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國(guó)家各項(xiàng)任務(wù)。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實(shí)亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理，或繼續(xù)控制村委會(huì)的人事權(quán)，對(duì)經(jīng)村民民主選舉產(chǎn)生的干部隨意調(diào)動(dòng)、任免；或?qū)儆诖逦瘯?huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉，隨意發(fā)號(hào)施令。

鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限缺乏明確具體的規(guī)定，實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生權(quán)力的越界，有些地方村干部將自治認(rèn)為絕對(duì)的自由，不在村委會(huì)自治范圍內(nèi)開(kāi)展村委會(huì)活動(dòng)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的權(quán)威進(jìn)行挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了“過(guò)度自治化”的傾向，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的管理與村民自治不能有效銜接起來(lái)。

村民自治中普遍存在“附屬行政化”的傾向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的權(quán)力肆意擴(kuò)張而缺乏必要制衡，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府仍把村委會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)方式進(jìn)行指揮管理和控制村委會(huì)的人事權(quán)，隨意調(diào)整和撤換經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的干部，并且經(jīng)常對(duì)屬于村委會(huì)自治范圍內(nèi)各項(xiàng)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉，發(fā)號(hào)施令。這些負(fù)面的干預(yù)不僅使村民自治名存實(shí)亡，而且也使政府與農(nóng)民的關(guān)系趨于緊張。

7、村民委員會(huì)同村黨支部的關(guān)系尚未理順，制約著村級(jí)組織整體作用的發(fā)揮。

中國(guó)的村民自治在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了“二元悖論”現(xiàn)象，即黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治在對(duì)農(nóng)村基層具體事務(wù)的組織管理方面存在著權(quán)力重迭，出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)弱化甚至放棄村民自治，而強(qiáng)調(diào)村民自治就會(huì)弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)的進(jìn)退兩難的問(wèn)題。這一現(xiàn)象在內(nèi)容上表現(xiàn)為現(xiàn)有法律存在著嚴(yán)重漏洞，形式上是村民自治在運(yùn)行過(guò)程中的劇烈矛盾和沖突，根源在于黨所強(qiáng)調(diào)的“人民利益”是抽象的和原則性的，而村民利益則是具體的和多樣性的，黨所代表的“人民利益”與村民的具體利益存在著不一致性

就目前看，二者關(guān)系方面存在的問(wèn)題是：(1)有的村黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治。主要表現(xiàn)在操縱甚至非法干預(yù)村民委員會(huì)的選舉；在村委會(huì)工作中干預(yù)太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實(shí)。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對(duì)自由，不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至向黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。(3)黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定，有關(guān)規(guī)定過(guò)于原則化，加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國(guó)家政治系統(tǒng)中各級(jí)黨組織和政府的關(guān)系，有自身的特點(diǎn)，更需要明確劃分二者的權(quán)限范圍。

8、村民自治缺少經(jīng)驗(yàn)和各地工作不平衡問(wèn)題

因?yàn)楦鞣N復(fù)雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進(jìn)的發(fā)展方針，村民自治實(shí)施10年來(lái)一直平穩(wěn)推進(jìn)，但各地情況很不平衡。從領(lǐng)導(dǎo)重視的程度到村民參與的程度，從村委會(huì)換屆選舉的次數(shù)到選舉的規(guī)范化程度，從村民會(huì)議、村民代表會(huì)議發(fā)揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。

9、農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差問(wèn)題

村民自治是中國(guó)農(nóng)村的民主政治實(shí)踐，它的運(yùn)作與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)。思想文化主要包括文化知識(shí)和價(jià)值觀念。文化知識(shí)是從事政治活動(dòng)的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語(yǔ)、傳聞偏見(jiàn)，而沒(méi)有政治?！痹诂F(xiàn)實(shí)生活中我們可以看到這樣一種現(xiàn)象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風(fēng)就很難樹(shù)立，而偏執(zhí)、獨(dú)斷、愚昧、盲從的現(xiàn)象容易流行。由于長(zhǎng)期的歷史原因，中國(guó)農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)尚不高。目前，占全國(guó)人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉(xiāng)村。農(nóng)村改革后大量文化程度相對(duì)較高的農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市和其他發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商。這種狀況必然影響農(nóng)村一般村民參與日常村務(wù)管理活動(dòng)。與文化知識(shí)水平較低的狀況相比，農(nóng)民的思想價(jià)值觀念對(duì)村民自治運(yùn)作的影響更大。目前，農(nóng)民的思想意識(shí)和價(jià)值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發(fā)展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對(duì)公共生活、公共利益的熱情和關(guān)注；二是不受約束的個(gè)人主義傾向，在追求個(gè)人利益時(shí)缺乏必要的契約與合作意識(shí)，不能正確認(rèn)識(shí)和處理個(gè)人與社會(huì)、個(gè)人自由與公共權(quán)威的關(guān)系。

10、村民自治的社會(huì)法治環(huán)境差

當(dāng)前，村民自治有關(guān)法律規(guī)定太原則、不具體，可操作性不強(qiáng)。比如對(duì)賄選、破壞選舉等違法行為沒(méi)有明確界定，對(duì)究竟應(yīng)該采取什么樣的方式、方法競(jìng)選，沒(méi)有明確規(guī)定。在違法行為的處理上，無(wú)后續(xù)手段。比如對(duì)賄選、破壞選舉等違法行為沒(méi)有具體的處罰措施，沒(méi)有規(guī)定法律的追訴時(shí)限；對(duì)于怎樣保障村民的權(quán)利，村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)個(gè)別村民不執(zhí)行怎么辦，執(zhí)法主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，執(zhí)法主體的層級(jí)規(guī)范管理等等問(wèn)題，村委會(huì)組織法均未涉及，還存在許多急需完善的地方。

由于受長(zhǎng)期的專制歷史影響，中國(guó)農(nóng)民非常缺乏民主經(jīng)驗(yàn)和民主習(xí)慣，不善于行使自治的民主權(quán)利。如果不強(qiáng)化基層干部和廣大農(nóng)民的法律意識(shí)和法制觀念，將村民自治納入法律化、制度化的軌道，就有可能出現(xiàn)前面說(shuō)過(guò)的“過(guò)度自治化”和“附屬行政化”傾向，使農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，影響農(nóng)村基層民主乃至整個(gè)社會(huì)主義民主的健康發(fā)展。