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一、我國“綠色稅收”政策的現(xiàn)狀

黨的十六屆三中全會提出樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，十六屆四中全會提出要構(gòu)建社會主義和諧社會，強(qiáng)調(diào)人與自然和諧發(fā)展。2005年總書記明確提出，要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為全面建設(shè)小康社會的重要任務(wù)之一。我國的稅制改革也圍繞這一主題而開展，2005年我國對不可再生資源、稀有資源出臺了取消出口退稅、下調(diào)出口退稅率、提高資源稅稅額等相關(guān)政策，這些措施取得了一定的調(diào)控成效。但以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的稅收體系并沒有發(fā)生根本性的改變．稅制“綠化”不足的問題依然突出。主要表現(xiàn)在：

(一)以收費(fèi)為限制排污的主要形式，“綠色稅收”主體稅種缺位，環(huán)保資金難以保證

目前，我國治理污染主要通過征收排污費(fèi)籌集資金，這種措施雖然起到了一定的作用，但隨著污染的日益嚴(yán)重，排污收費(fèi)制度日益暴露出其弊端：一是立法層次低，征收不規(guī)范。排污收費(fèi)與環(huán)境稅不同，不具備完全的強(qiáng)制性，加之收費(fèi)過程中地方保護(hù)主義嚴(yán)重，因此，征收難度大，任意拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重。而且過低的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也難以解決我國環(huán)保資金嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀。二是排污收費(fèi)成本過高。排污收費(fèi)的具體辦法可根據(jù)污染物濃度征收或總量控制等，有不同的標(biāo)準(zhǔn)可供選擇，但都需要對有關(guān)指標(biāo)逐一測定，加之作為收費(fèi)主體的收費(fèi)機(jī)關(guān)不統(tǒng)一．收費(fèi)人員、程序都沒有稅務(wù)機(jī)關(guān)專業(yè)化，立法權(quán)過于分散等因素，致使征收成本過高。三是資金使用效率低。由于通過排污收費(fèi)籌集上來的環(huán)保資金的使用缺乏預(yù)算約束機(jī)制和有效的監(jiān)督考評制度，加之對挪用排污費(fèi)者的處罰力度不夠，致使資金挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，資金的使用效率低下。

(二)相關(guān)稅種“綠化”程度不夠，難以有效發(fā)揮作用

1．資源稅以調(diào)節(jié)級差收入為主要目的，征稅范圍較窄，計(jì)稅依據(jù)不合理，稅率偏低，這些不可避免地帶來資源開采、使用中的負(fù)外部性問題，嚴(yán)重限制了資源稅應(yīng)有的保護(hù)環(huán)境的作用。具體來說：(1)資源稅征收范圍過窄，單位稅額過低，造成資源的過度使用。我國資源稅征稅范圍目前只涵蓋了礦藏資源，加之單位稅額過低，使資源的價(jià)格明顯偏低，如水價(jià)格是國外水價(jià)的1／3～1／10、汽油價(jià)格不到歐洲一些國家的一半、焦炭價(jià)格比國際市場便宜50％。以資源為主要原料的下游產(chǎn)品的價(jià)格也偏低，從而導(dǎo)致自然資源遭受嚴(yán)重掠奪性開采和過度使用的惡果，影響可持續(xù)發(fā)展。我國單位產(chǎn)值能耗比率是美國的4．67倍，是日本的12倍。0這除了反映我國技術(shù)落后外，也從另一個側(cè)面反映了過低的資源價(jià)格使企業(yè)不重視資源使用效率的問題。(2)資源稅的計(jì)稅依據(jù)不合理。目前，我國資源稅的計(jì)稅依據(jù)是納稅人開采和生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售量或自用數(shù)量。這使企業(yè)對開采而未銷售或自用而積壓的資源不需要付出任何稅收代價(jià)，變相鼓勵了企業(yè)對資源的過度開采，造成大量資源的積壓與浪費(fèi)。(3)稅率無差別，無法促進(jìn)資源的合理開發(fā)。以煤炭資源為例，由于現(xiàn)行資源稅政策對回采率不同的煤礦適用相同的稅率，客觀上造成了一種不合理的現(xiàn)象：回采率低的小煤礦比回采率高(以較高的井下投入為代價(jià))的大煤礦資源的耗費(fèi)量大卻獲得更多的收益。如山西某縣，小煤窯的資源回采率為12％～15％，大煤礦普遍在75％以上，如果一個1000萬噸的煤田，按噸煤20元利稅計(jì)算，小煤礦使國家至少損失1．2億元的利稅，而且還造成600萬噸煤資源無法再開采。(4)稅率的設(shè)計(jì)缺乏對價(jià)格的反應(yīng)機(jī)制，無法實(shí)現(xiàn)立法的初衷。隨著資源供需矛盾的突出，資源的價(jià)格必然會提高，但我國采用從量定額征收，使應(yīng)納稅額與價(jià)格變化相脫離，其結(jié)果是企業(yè)為了追求暴利瘋狂地進(jìn)行開采，而國家稅收占企業(yè)凈利的比例卻大大降低。雖然近兩年我國對部分礦產(chǎn)資源提高了單位稅額，但和價(jià)格的大幅攀升所產(chǎn)生的利潤相比可以說微不足道，沒能體現(xiàn)出反映資源真正價(jià)值、促進(jìn)資源節(jié)約的原始意圖。以油、氣兩大資源為例，2005年7月原油、天然氣資源稅平均調(diào)整幅度約1倍。但對于中石油、中石化、遼河油田這些企業(yè)來說，增加的資源稅僅占公司2004年凈利潤的1．94%、1．11％和1．3％。

2．其他相關(guān)稅種。(1)消費(fèi)稅。從2006年4月1日起，我國對現(xiàn)行消費(fèi)稅的稅目、稅率及相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整。在此次調(diào)整中，最為引人注目的是擴(kuò)大石油制品征稅范圍和對木制一次性筷子、實(shí)木地板征收5％的消費(fèi)稅，這對進(jìn)一步增強(qiáng)消費(fèi)稅調(diào)節(jié)功能，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約，更好地引導(dǎo)有關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)具有重要意義。但筆者以為其課稅范圍仍然太窄，尤其是沒有把煤炭這一能源消費(fèi)主體和主要大氣污染源納入征收范圍。而從有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)來看，煤炭使用過程中產(chǎn)生的污染是中國最大的大氣環(huán)境污染問題。全國煙塵排放量的70％、二氧化硫排放量的90％、氮氧化物的67%、二氧化氮的70％都來自于燃煤。(2)城市維護(hù)建設(shè)稅。目前城市維護(hù)建設(shè)稅是以增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅的實(shí)繳稅額為計(jì)稅依據(jù)，專門為了城市維護(hù)建設(shè)(包括環(huán)境治理)而征收的一種地方稅，稅款具有?？顚Ｓ玫奶攸c(diǎn)。但此稅種主要依賴于上述三稅，稅基不穩(wěn)定。若三稅減免，必然會減少該稅收入，從而影響環(huán)境保護(hù)的資金來源。(3)車船使用稅主要按輛或載重噸位征收，而對車船由于性能、耗油、尾氣排放量的不同對環(huán)境損害程度的差異等因素則未予考慮，納稅人的稅收負(fù)擔(dān)與車船對環(huán)境的污染程度沒有關(guān)系，此外由于車船使用稅征收額度較輕，實(shí)際操作中很難起到緩解交通擁擠和減輕大氣污染的作用。

(三)有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的“綠色”稅收優(yōu)惠政策有待完善

雖然我國現(xiàn)行稅制中已經(jīng)包含一些有利于可持續(xù)發(fā)展的“綠色”稅收優(yōu)惠政策，但這些政策措施形式過于單一，主要限于減稅和免稅，沒有充分利用加速折舊、再投資退稅、延期納稅等間接優(yōu)惠方式；優(yōu)惠適用范圍狹窄，對環(huán)?？萍歼M(jìn)步與創(chuàng)新的優(yōu)惠不足；優(yōu)惠稅種和項(xiàng)目偏少，主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅和一些小稅種上，而且這些優(yōu)惠政策過于零散，沒有形成一定的體系，相互之間的協(xié)調(diào)配合作用難以充分發(fā)揮。加之在我國．流轉(zhuǎn)稅收入在整個稅收收入中所占比重較大，所得稅的比重較小，這就決定了其調(diào)控力度較小，尤其是在我國企業(yè)目前普遍效益不佳的情況下，這種優(yōu)惠的作用就更為有限。

二、完善“綠色稅收”制度，走社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展之路的構(gòu)想

(一)對現(xiàn)行稅制中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅種進(jìn)行“綠色”調(diào)整

1．改革資源稅。(1)確立普遍征收為主、調(diào)節(jié)級差為輔的征收機(jī)制。建立一般性質(zhì)的資源稅，弱化其原有的調(diào)節(jié)級差收益的功能，強(qiáng)化保護(hù)資源和限制資源開采的作用。(2)擴(kuò)大資源稅的征收范圍?？紤]到目前的稅收征管水平及稅收政策措施的可操作性，應(yīng)先將水資源、森林資源、草場資源等嚴(yán)重短缺和受破壞嚴(yán)重的資源列入資源稅的征收范圍。(3)完善計(jì)稅依據(jù)。由按銷售量或自用數(shù)量征稅改為按生產(chǎn)數(shù)量征稅。(4)適當(dāng)提高資源稅的單位稅額，對非再生性、非替代性。特別稀缺的資源課以重稅。(5)實(shí)行彈性差別稅率，以資源回采率和環(huán)境修復(fù)率作為確定稅率的重要參考指標(biāo)。既要充分體現(xiàn)調(diào)節(jié)級差收益的作用，又要根據(jù)資源開采企業(yè)發(fā)展的不同時期和狀況、不同開采率，以及資源產(chǎn)品在不同時期的價(jià)格適當(dāng)調(diào)節(jié)資源稅稅率，為資源開采企業(yè)的發(fā)展提供一個適度的制度空間。

2．進(jìn)一步改革消費(fèi)稅制度。(1)適當(dāng)提高含鉛汽油的稅率，以抑制含鉛汽油的消費(fèi)使用，推動汽車燃油無鉛化的進(jìn)程。(2)在對不同排氣量的小汽車采用差別稅率的基礎(chǔ)上，應(yīng)對排氣量相同的汽車視其是否安裝尾氣凈化裝置而實(shí)行區(qū)別對待，并應(yīng)明確規(guī)定對使用“綠色”燃料的汽車免征消費(fèi)稅，以促使消費(fèi)者和制造商做出有利于降低污染的選擇。(3)適當(dāng)提高香煙、汽油、鞭炮、焰火等污染環(huán)境的產(chǎn)品的稅率。(4)在稅收改革遠(yuǎn)期條件成熟時，增設(shè)煤炭資源消費(fèi)稅稅目，根據(jù)煤炭污染品質(zhì)確定稅額，采用低征收額、大征收面的方針征收煤炭消費(fèi)稅，對清潔煤免稅。

3．改革其他相關(guān)稅種。改革城市維護(hù)建設(shè)稅，將其由附加稅改為獨(dú)立稅種，使其擁有獨(dú)立的稅基，同時將征稅范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；改革車船使用稅，根據(jù)車船污染程度不同確定差別稅率，分檔征收，適當(dāng)提高征收標(biāo)準(zhǔn)，并對生產(chǎn)、銷售以及購買環(huán)保節(jié)能型車船給予稅收優(yōu)惠；耕地占用稅、土地使用稅可以根據(jù)對環(huán)境是否“友好”進(jìn)行一些改革，如將占用濕地的行為納入耕地占用稅的征收范圍，且適用高稅率。

(二)制定多種稅收優(yōu)惠政策

1．在關(guān)稅優(yōu)惠政策中，對出口的環(huán)境保護(hù)設(shè)施、材料可采用低稅率，以扶持該類產(chǎn)品的發(fā)展；對國內(nèi)目前不能生產(chǎn)的污染治理設(shè)備、環(huán)境監(jiān)測和研究儀器以及環(huán)境無害化技術(shù)等進(jìn)口產(chǎn)品，減征進(jìn)口關(guān)稅，降低木材及木制品、石油、天然氣的進(jìn)口稅率，嚴(yán)禁或嚴(yán)格限制有毒、有害化學(xué)品及可能對我國環(huán)境造成重大危害產(chǎn)品的進(jìn)口。

2．順應(yīng)增值稅分步轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)．可先將環(huán)保產(chǎn)業(yè)調(diào)整、產(chǎn)品更新、設(shè)備改造作為轉(zhuǎn)型試點(diǎn)。先期在污染嚴(yán)重的工業(yè)企業(yè)中，試行擴(kuò)大增值稅抵扣范圍政策，對企業(yè)購置的用于消煙、除塵、污水、固體污染物處理等方面的環(huán)保設(shè)備的投資應(yīng)允許抵扣其進(jìn)項(xiàng)稅額，從而鼓勵企業(yè)購置與使用先進(jìn)環(huán)保設(shè)備。

3．完善營業(yè)稅中的環(huán)保措施，對“綠色”廣告業(yè)務(wù)以及納稅人轉(zhuǎn)讓清潔工藝技術(shù)、污染防治技術(shù)、低耗低排放技術(shù)、資源回收利用技術(shù)等無形資產(chǎn)所取得的收入，免征營業(yè)稅，以逐步提高全民的環(huán)保意識。

4．在內(nèi)、外資企業(yè)所得稅和個人所得稅制度中，增加對企業(yè)和個體經(jīng)營者采用先進(jìn)環(huán)保技術(shù)改進(jìn)環(huán)保設(shè)備、改革工藝、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)所發(fā)生的投資給予稅收抵免的規(guī)定。實(shí)行環(huán)保再投資退稅以鼓勵和吸引包括外資在內(nèi)的環(huán)保投資，同時，在吸引外資時應(yīng)注意防止外商將污染項(xiàng)目轉(zhuǎn)入我國。此外，對環(huán)保設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)和污水處理廠、垃圾處理廠等防治污染企業(yè)的固定資產(chǎn)實(shí)行加速折舊制度，對環(huán)保類企業(yè)和一般企業(yè)的環(huán)保類研究與開發(fā)費(fèi)用可以加倍扣除，以促進(jìn)該類企業(yè)技術(shù)設(shè)備的進(jìn)步與技術(shù)創(chuàng)新。

5．盡可能取消或調(diào)整不利于環(huán)保的優(yōu)惠政策。如取消對能源的不合理補(bǔ)貼，時機(jī)成熟時取消對農(nóng)膜、農(nóng)藥特別是劇毒農(nóng)藥的優(yōu)惠待遇。

(三)費(fèi)改稅，開征真正意義上的環(huán)境保護(hù)稅

在排污等領(lǐng)域停止征收排污費(fèi)，實(shí)行費(fèi)改稅已勢在必行，但當(dāng)前在環(huán)境保護(hù)稅的建設(shè)中應(yīng)注意把握以下幾個問題：

1．確定合理的征稅范圍?？紤]到我國目前缺乏環(huán)境保護(hù)稅的制度設(shè)計(jì)和征收管理經(jīng)驗(yàn)，在開征此稅的初期課征范圍不宜太寬，應(yīng)采取循序漸進(jìn)的辦法，先從重點(diǎn)污染源和易于征管的課征對象入手，待取得經(jīng)驗(yàn)并條件成熟后再逐步擴(kuò)大征收范圍。目前，應(yīng)列入環(huán)境保護(hù)稅征收范圍的首先是工業(yè)廢氣、廢水和固體廢物，因?yàn)榇祟愋袨閷ξ覈h(huán)境的污染最為嚴(yán)重，僅工業(yè)廢物排放就構(gòu)成我國污染源的70％。而且對此類行為課稅，我國既有征收排污費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)作為基礎(chǔ)，也有大量的國外經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。其次應(yīng)把那些用難以降解和再回收利用的材料制造、在使用中會對環(huán)境造成嚴(yán)重污染的各種包裝物品納入征收范圍，此類物品對環(huán)境污染比較嚴(yán)重，且不易消除，而對其課稅在操作上又比較簡便。

2．確定準(zhǔn)確的稅基。在通常情況下，污染的數(shù)量與污染產(chǎn)品的生產(chǎn)或消費(fèi)的數(shù)量有關(guān)，而與產(chǎn)品的價(jià)格無關(guān)。在征收環(huán)境保護(hù)稅時最好是依據(jù)污染物的排放量課稅，對實(shí)際排放量難以確定的，可根據(jù)納稅人的設(shè)備生產(chǎn)能力及實(shí)際產(chǎn)量等相關(guān)指標(biāo)估算排放量，即納稅人應(yīng)按照某種活動所導(dǎo)致的污染的實(shí)際數(shù)值或估計(jì)值來繳納稅收。

3．制定適中的稅率。首先，稅率過高會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，過低又起不到刺激企業(yè)減少排污的作用，為保證政府課征環(huán)境稅目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府對單位污染物征收的環(huán)境稅的稅額，應(yīng)使其略高于企業(yè)采取治污措施的邊際成本。其次，環(huán)境問題極其復(fù)雜，各地區(qū)環(huán)境差異很大，為了體現(xiàn)稅收政策的靈活性，應(yīng)實(shí)行差別稅率。具體稅率的制定應(yīng)根據(jù)氣候條件、人口密度以及對環(huán)境清潔的需求程度確定。最后，稅率應(yīng)當(dāng)有彈性。隨著防治污染技術(shù)與設(shè)備的不斷更新與進(jìn)步，治理污染的邊際成本不斷下降，環(huán)境稅稅率也應(yīng)隨著調(diào)整至合理水平，以使防治污染的總成本在每一時刻都趨于最小。

4．選擇科學(xué)的征管辦法。根據(jù)分稅制的原則，環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)定為中央與地方共享稅，其分成比例為全國性環(huán)境治理與地區(qū)性環(huán)境治理投資比例。在立法方面，中央應(yīng)制定出臺各地資源、環(huán)境條件的評價(jià)規(guī)則，以及對應(yīng)于不同環(huán)境狀況分別設(shè)置的差別稅率；應(yīng)將跨區(qū)域環(huán)境問題的治理納入自身的管理范圍，統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)各地方的責(zé)任和利益；賦予地方政府一定的征稅自主權(quán)。各地應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的環(huán)境評價(jià)來確定相應(yīng)的稅率，對于污染范圍具有區(qū)域性特點(diǎn)的環(huán)境問題，可根據(jù)中央規(guī)定制定具體征收辦法。

5．加大對違法的處罰力度。對違法者懲處一定要嚴(yán)厲，使拒繳稅款和挪用環(huán)保專項(xiàng)資金的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益。建議對上述違法行為統(tǒng)一適用《稅收征管法》，實(shí)現(xiàn)與《稅收征管法》的有效銜接。