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非稅收進(jìn)是指政府以收費(fèi)、基金、罰款、攤派、捐助等方式籌集的用于履行政府職能的收進(jìn),是除稅收以外的其他財(cái)政性資金,是政府財(cái)政收進(jìn)的重要組成部分。加強(qiáng)政府非稅收進(jìn)治理對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財(cái)政職能、增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,具有十分重要的意義。近年來,市委、市政府及財(cái)政部分越來越重視政府非稅收進(jìn),加大了治理力度,并取得了一些成效,但題目仍然較多,加強(qiáng)和規(guī)范非稅收進(jìn)治理顯得尤為迫切。

一、我市非稅收進(jìn)的構(gòu)成、規(guī)模及特點(diǎn)

從我市財(cái)政收進(jìn)構(gòu)成來看,主要由稅收收進(jìn)和非稅收進(jìn)組成。非稅收進(jìn)主要包括排污費(fèi)、水資源費(fèi)、教育費(fèi)附加、罰沒收進(jìn)、行政事業(yè)性收費(fèi)、稅務(wù)部分罰沒收進(jìn)、國(guó)庫(kù)存款利息以及基金收進(jìn)等。從規(guī)模上看,非稅收進(jìn)占財(cái)政收進(jìn)的比例較大,且收進(jìn)額呈逐年上升的趨勢(shì)。20*年我市非稅收進(jìn)額為23,090萬元,占當(dāng)年全部財(cái)政收進(jìn)的18.3%;20*年收進(jìn)額為43,351萬元,占16.7%。在非稅收進(jìn)中,基金收進(jìn)占較大比重,要占到全部非稅收進(jìn)的一半以上。大量非稅收進(jìn)的存在,為緩解政府部分經(jīng)費(fèi)不足起到了一定的積極作用,但在政府財(cái)政收進(jìn)中,預(yù)算外的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和游離于財(cái)政之外的政府各部分的收費(fèi)、集資、攤派是政府非稅收進(jìn)的主體,由于其沒有納進(jìn)預(yù)算內(nèi)和財(cái)政治理,造成了政府非稅收進(jìn)的混亂局面,其負(fù)面效應(yīng)也在相當(dāng)程度上存在。

二、治理方面存在的薄弱環(huán)節(jié)

1、思想熟悉上存在誤區(qū)。一是以為非稅收進(jìn)并非真正的財(cái)政收進(jìn)。受傳統(tǒng)觀念以及較長(zhǎng)時(shí)間以來財(cái)政治理較為粗放的影響,部分執(zhí)收部分以為非稅收進(jìn)是單位執(zhí)收的,也付出了一定的本錢,理應(yīng)作為本錢補(bǔ)償,而不是真正意義上的財(cái)政收進(jìn),無須納進(jìn)預(yù)算治理。二是以為非稅收進(jìn)不形成政府可用財(cái)力,在現(xiàn)行財(cái)政治理體制下,除部分非稅收進(jìn)分別納進(jìn)一般預(yù)算和基金預(yù)算外,確有相當(dāng)部分非稅收進(jìn)仍在實(shí)行專戶治理,且納進(jìn)預(yù)算治理的非稅收進(jìn)也是列收列支。因此有人以為非稅收進(jìn)并不形成政府可用財(cái)力。三是以為非稅收進(jìn)規(guī)模過大影響了財(cái)政收進(jìn)質(zhì)量。一般以為稅收收進(jìn)應(yīng)作為財(cái)政收進(jìn)的主體,稅收收進(jìn)的規(guī)模反映了一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展水平的高低,假如非稅收進(jìn)在財(cái)政收進(jìn)中所占比例過大,則表明這個(gè)國(guó)家、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。

2、治理方式不到位,統(tǒng)籌調(diào)劑乏力。日前對(duì)非稅收進(jìn)的治理,無論是預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外,收進(jìn)實(shí)質(zhì)上仍回部分單位所有,反映為誰收誰用,多收多用。這種收費(fèi)多少與單位利益直接關(guān)系使得無論是行政機(jī)關(guān)還是事業(yè)單位都有一種本能的多收費(fèi)沖動(dòng)。加之實(shí)行部分預(yù)算改革后,財(cái)政部分在編制綜合預(yù)算時(shí)采取先預(yù)算外后預(yù)算內(nèi),部分、單位往往人為地將年初收進(jìn)預(yù)算編制過低,支出預(yù)算編制過大,造本錢應(yīng)科學(xué)、規(guī)范的部分預(yù)算中帶有相當(dāng)?shù)娜藶橐蛩?使非稅收進(jìn)的治理流于形式,財(cái)政統(tǒng)籌調(diào)劑乏力。

3、財(cái)政職能被肢解,難以充分發(fā)揮作用。實(shí)際中,非稅收進(jìn)的所有權(quán)、使用權(quán)和治理權(quán)未真正回位,財(cái)政職能被肢解,難以發(fā)揮整體效應(yīng)。一方面財(cái)政部分對(duì)非稅收進(jìn)的規(guī)模過快膨脹難以有效控制,給企業(yè)、單位造成額外的負(fù)擔(dān),影響了企業(yè)納稅的積極性,且名目繁多的各種收費(fèi)也嚴(yán)重腐蝕了稅基,出現(xiàn)了“費(fèi)擠稅”的現(xiàn)象;另一方面分散了地區(qū)財(cái)力,削弱了政府調(diào)控能力,影響了稅收作為“內(nèi)在穩(wěn)定器”功能的發(fā)揮,造成分配無序,加劇了社會(huì)分配不公,敗壞了社會(huì)風(fēng)氣,滋生了消極*行為。此外,納進(jìn)財(cái)政專戶的預(yù)算外資金名義上為財(cái)政性資金,實(shí)則為部分單位使用,納進(jìn)預(yù)算內(nèi)的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金也基本上是列收列支,不能有效地形成地方可用財(cái)力,無形中虛增了一塊財(cái)政收進(jìn),影響了地方財(cái)政職能的充分發(fā)揮。

4、法制不健全,缺乏監(jiān)視約束機(jī)制。目前,我市在非稅收進(jìn)治理上依據(jù)的大多為行政規(guī)章和規(guī)范性文件,而沒有制定較為完備的規(guī)章制度和法律法規(guī)。按照國(guó)家規(guī)定,設(shè)立審批收費(fèi)要以法律法規(guī)為依據(jù),而現(xiàn)行的法律法規(guī)涉及設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目的條款非常少。到實(shí)際工作中一般由業(yè)務(wù)部分向主管部分提出收費(fèi)申請(qǐng),審批機(jī)關(guān)依據(jù)單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足實(shí)質(zhì)上就成了審批收費(fèi)的基本依據(jù)。法制建設(shè)跟不上,依法治理也就難以實(shí)現(xiàn),加之缺乏健全完善的監(jiān)視機(jī)制,監(jiān)視乏力,非稅收進(jìn)在片管和使用安排上存在較大的隨意性,違規(guī)違游記為時(shí)有發(fā)生。

三、進(jìn)一步規(guī)范非稅收進(jìn)的思路和建議

非稅收進(jìn)日前已經(jīng)成為從中心到地方財(cái)政改革的一個(gè)突破口,其規(guī)范的終極目標(biāo)應(yīng)是財(cái)權(quán)上收,將全部的非稅收進(jìn)收回國(guó)庫(kù),納進(jìn)預(yù)算,充分發(fā)揮非稅收進(jìn)在優(yōu)化資源配置、發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)、制止收進(jìn)流失和增加財(cái)政收進(jìn)的作用。要從根本上改變非稅收進(jìn)治理中存在的種種弊端和體制缺陷,就必須在熟悉上有所轉(zhuǎn)變,體制上有所創(chuàng)新,在治理上有所突破。

1、對(duì)非稅收進(jìn)應(yīng)予以正確熟悉。首先要從思想上根本轉(zhuǎn)變對(duì)非稅收進(jìn)的片面模糊熟悉,從根本上講,非稅收進(jìn)與稅收收進(jìn)都是政府財(cái)政收進(jìn),如同主糧雜糧都是糧食一樣。非稅收進(jìn)是國(guó)家制定政策授權(quán)有關(guān)部分和單位在依法行政過程中取得的,所有權(quán)屬國(guó)家,治理權(quán)回國(guó)家。隨著非稅收進(jìn)納進(jìn)財(cái)政預(yù)算治理的力度不斷加大,非稅收進(jìn)也將實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算治理,與國(guó)家稅收一起都將由政府統(tǒng)籌安排,與稅收收進(jìn)一起成為政府可用財(cái)力。即使暫時(shí)沒有納進(jìn)財(cái)政統(tǒng)籌安排的非稅收進(jìn),也在一定程度上彌補(bǔ)了執(zhí)收單位的經(jīng)費(fèi)不足。從我區(qū)情況來看,假如沒有非稅收進(jìn),財(cái)政收支矛盾會(huì)更加突出,各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展也必將受到影響。既然非稅收進(jìn)也屬于政府采用財(cái)力,就不能說非稅收進(jìn)規(guī)模過大或比例過高導(dǎo)致影響財(cái)政收進(jìn)質(zhì)量。規(guī)模過大或過高要具體情況具體分析。從縱向情況分析,從中心到市至區(qū)縣,越到基層非稅收進(jìn)相對(duì)而言規(guī)模就越大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的財(cái)政收進(jìn)結(jié)構(gòu)不大一樣,發(fā)達(dá)地區(qū)因稅源充足會(huì)取消一些非稅收進(jìn)項(xiàng)目或減少納進(jìn)一般預(yù)算的非稅收進(jìn),而落后地區(qū)有可能在非稅收進(jìn)上“做文章”,非稅收進(jìn)規(guī)模過高或過大是客觀存在的事實(shí),只要是依法依規(guī)取得的非稅收進(jìn),就不能說規(guī)模過大影響了財(cái)政收進(jìn)質(zhì)量。

2、完善政府非稅收進(jìn)征繳治理機(jī)制。政府非稅收進(jìn)資金額度大,涉及面廣,征收工作難度大,而且征收手段比較薄弱,法制制度不健全。因此需要完善“源頭控收,以票管收,依法盡收”的治理模式,建立運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、規(guī)范透明、廉潔高效的政府非稅收進(jìn)征繳機(jī)制。首先要改進(jìn)非稅收進(jìn)的征管方式,豐富完善征管手段,努力做到應(yīng)收盡收。其次是加快非稅收進(jìn)收繳改革步伐,以有關(guān)部分、機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工和相互制衡為基礎(chǔ),以收繳分離為目標(biāo),建立“單位開票,銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”的非稅收進(jìn)征管模式,進(jìn)一步規(guī)范非稅收進(jìn)的收繳行為。第三要加強(qiáng)賬戶治理,取消執(zhí)收單位以各種形式設(shè)立的非稅收進(jìn)過渡戶,將非稅收進(jìn)納進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系,實(shí)行直接繳庫(kù)或集中匯繳,規(guī)范收進(jìn)收繳程序,減少資金收繳環(huán)節(jié),進(jìn)步資金使用效益。第四是推進(jìn)非稅收進(jìn)信息化建設(shè),按照“金財(cái)工程”的要求,搭建網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái),建立健全非稅收進(jìn)征收治理信息系統(tǒng),進(jìn)步治理效率。

3、統(tǒng)籌規(guī)范政府非稅收進(jìn)支出治理體制。在加強(qiáng)政府非稅收進(jìn)治理的同時(shí),加大支出改革力度,實(shí)行“收支脫鉤”治理,規(guī)范財(cái)政分配關(guān)系。一是調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),規(guī)范資金供給范圍,公道引導(dǎo)非稅收進(jìn)流量及流向。二是推行綜合財(cái)政預(yù)算,統(tǒng)籌安排財(cái)政資金,推進(jìn)收支脫鉤和收繳分離等財(cái)政治理方式改革。三是實(shí)行政府非稅收進(jìn)支出分類治理,對(duì)各種具有專項(xiàng)用途的專項(xiàng)收費(fèi)和政府性基金等實(shí)行預(yù)算編制?？顚Ｓ棉k法;對(duì)用于執(zhí)收單位基本支出和項(xiàng)目支出的收進(jìn),逐步實(shí)行“收支脫鉤”治理;對(duì)政府公共資源有償使用招標(biāo)、拍賣等取得的收進(jìn),補(bǔ)償其本錢支出后,由政府統(tǒng)籌安排。

4、加強(qiáng)法制建設(shè),強(qiáng)化非稅收進(jìn)監(jiān)管。加快非稅收進(jìn)法律體系建設(shè)步伐,實(shí)現(xiàn)非稅收進(jìn)依法立項(xiàng)、依法征收、依法使用和依治理,明確各種收費(fèi)基金的征收標(biāo)準(zhǔn)、程序及治理辦法,并以法律程序約束財(cái)政分配,達(dá)到嚴(yán)厲財(cái)經(jīng)紀(jì)律的目的;建立和完善非稅收進(jìn)政務(wù)公然、收費(fèi)公示、稽查、舉報(bào)、違規(guī)處罰和責(zé)任追究等一系列監(jiān)視治理制度,建立定期將非稅收進(jìn)的征、管、用情況人報(bào)告制度,自覺接受人大、審計(jì)部分和社會(huì)的監(jiān)視。同時(shí)要加大非稅收進(jìn)治理稽查和執(zhí)罰力度。各職能部分要密切配合,相互聯(lián)動(dòng),加大非稅收進(jìn)的檢查監(jiān)視力度,實(shí)現(xiàn)非稅收進(jìn)治理的經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化,對(duì)非稅收進(jìn)征管中的各種違游記為,嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī),追究有關(guān)部分和單位的主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職員的責(zé)任。