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前不久，總理在全國農(nóng)村稅費改革工作會議上指出：“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點?！笨偫淼闹v話，必將對我國行政體制改革產(chǎn)生十分重要的影響和推動。這預(yù)示著，政府改革從減人、減事、合并機構(gòu)的行政職能調(diào)整，開始擴展到“減少層級”的行政改革。盡管這項改革還處于醞釀和鋪墊階段，但這確是行政體制改革思路上的重要動向。種種跡象表明，中央決策層不僅僅限于在原有體制上考慮行政改革問題，也更關(guān)注從行政架構(gòu)上尋找改革的突破。

一、強縣擴權(quán)應(yīng)是省直管縣前的有序過渡

從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了“強縣擴權(quán)”的改革，把地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限直接下放給一些重點縣，在經(jīng)濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經(jīng)完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過渡到直管區(qū)、縣，這為進一步推廣省直管縣積累了經(jīng)驗。

從各地實際情況來看，省直管縣可以從財政方面入手，由省直接統(tǒng)管縣財政，逐步地讓地級市恢復(fù)到城市管理的職能上去。目前各地實施的擴權(quán)強縣，目的是在行政區(qū)劃不變的情況下，把部分權(quán)限下放給縣，以減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本，推動擴權(quán)縣（市）抓住機遇，加快發(fā)展，盡快形成一批經(jīng)濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動作用大的縣（市），促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。這既是深化行政管理體制改革、積極推進制度創(chuàng)新的客觀需要，也是增強縣（市）自主發(fā)展能力、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

縣域經(jīng)濟落后是廣東的弱項，全省68個縣(市)，面積占全省總量的83.8%，人口占62.8%，但財政收入僅占6.5%?？h域經(jīng)濟發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀，被廣東快速工業(yè)化取得的經(jīng)濟成就掩蓋了。權(quán)威部門調(diào)查表明，目前阻礙廣東省縣域經(jīng)濟發(fā)展問題是縣級政府權(quán)力小、財力弱、負擔重，缺乏經(jīng)濟發(fā)展的自主權(quán)和積極性。同時，由于管理層次過多，導(dǎo)致運行效率降低，行政成本加大。廣東把加快縣域經(jīng)濟發(fā)展作為一大戰(zhàn)略來抓，出臺了激勵型的財政機制，下放經(jīng)濟管理權(quán)限，已下放給地級市的審批權(quán)，除另有規(guī)定外，一律下放到縣(市)。下放的權(quán)力主要涉及市場準入、企業(yè)投資、外商投資、資金分配和管理、稅收優(yōu)惠，認定個人的技術(shù)資格及部分社會管理等方面的內(nèi)容。還出臺了加強縣級領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的有關(guān)文件，真正從人、財、物入手，加強省管縣及激發(fā)縣域經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

在強縣擴權(quán)上，河北出臺的政策是：第一，堅持能放都放。擴大管理權(quán)限的基本原則是：“責權(quán)統(tǒng)一、重心下移、能放都放、依法合規(guī)”，逐步做到除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，原需經(jīng)設(shè)區(qū)市審批或管理的，變?yōu)橛蓴U權(quán)縣（市）自行審批、管理，報市備案；原需經(jīng)設(shè)區(qū)市審核、報省審批的，原則上變?yōu)橛蓴U權(quán)縣（市）直接報省審批，報市備案。對國務(wù)院有關(guān)部門文件規(guī)定須經(jīng)設(shè)區(qū)市審核、審批的事項，采取省、市政府委托、授權(quán)等辦法放權(quán)。擴權(quán)縣（市）取得相應(yīng)的管理權(quán)限后，同時承擔與管理權(quán)限對等的責任。第二，逐步全面推開。擴大管理權(quán)限首先在部分縣（市）進行試點，取得經(jīng)驗后再搞第二批。首批試點縣的選擇，注重把握四個方面：縣（市）綜合經(jīng)濟實力，城市合理布局，發(fā)展?jié)摿Γ菂^(qū)統(tǒng)籌兼顧。

“省直管縣”和“強縣擴權(quán)”，在目前國情條件下對于解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，是最現(xiàn)實的選擇。不少地方總結(jié)經(jīng)驗時，注意到了浙江經(jīng)濟大發(fā)展的經(jīng)驗，也認為有“省直管縣”和“強縣擴權(quán)”的功效。強縣擴權(quán)無異給條件好的縣(市)進一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，使之擁有更大的自主權(quán)，為最后省完全管縣做好準備，具有不可忽視的重要作用。

在市管縣的體制下，市級機構(gòu)，實際上多是起上傳下達的作用；縣里要解決實際問題，往往要直接找到省里的廳局。而省里的一些決定、措施，也要經(jīng)過市級，才能貫徹到縣里。這樣多了一個環(huán)節(jié)，不利于政令的暢通。有人甚至說，在省和縣之間，加進一個市級機構(gòu)，只有一個好處，就是可以多安排一批干部。這樣的說法可能有些極端，但這其中的利弊究竟如何，確實是可以討論的。然而，在推進強縣擴權(quán)過程中，新的矛盾顯現(xiàn)出來。

一是省轄市對擴權(quán)縣市的支持力度減弱。比如，在財政配套資金問題上，對于一些已經(jīng)審批的項目，省里資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省里又沒有直補的政策，這樣就給縣(市)發(fā)展帶來很大資金制約。

二是省直部門在擴權(quán)政策中定位模糊。這些部門對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權(quán)政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。

三是擴權(quán)帶來的這部分縣(市)事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。擴權(quán)縣既要主動維護使用對省一級部門的話語權(quán)，還要維護與市的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這就大大增加了這些縣(市)主要領(lǐng)導(dǎo)進行協(xié)調(diào)的工作量。

二、省直管縣改革的步驟、方向和政策建議

理論界對改革市管縣體制提出了許多政策建議，出發(fā)點是使行政區(qū)劃和管理體制適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，提高行政效率，推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，解決“三農(nóng)”問題。但行政區(qū)劃事關(guān)中央與地方關(guān)系、條塊關(guān)系、各級政府職能的合理設(shè)定以及未來民主體制、民主成本等重要問題，既要積極探索，有所創(chuàng)新，又要保持穩(wěn)定，謹慎從事。實行省直管縣的改革，從目前的實踐來看，必須按照中央的精神，遵循一定的原則，理順各種關(guān)系。同時，也要考慮后續(xù)的鞏固和進一步的改革。

省直管縣的改革，總體上可以分三個步驟進行。第一個步驟是目前各省的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，并適當下放經(jīng)濟管理權(quán)，但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二個步驟是市和縣分治，相互不再是上下級關(guān)系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。第三個步驟是市的改革，合理擴大市轄區(qū)，調(diào)整精簡機構(gòu)和人員?？偟姆较驊?yīng)當是，撤消傳統(tǒng)意義的管縣的地級市（級別可保留），省真正直管縣。

第一，按照總理的講話精神，在“具備條件的地方”進行改革的嘗試，不夠條件的可以再等一等。切不可一轟而起，搞一刀切。這里包括兩層含義，一是“具備條件的地方”主要包括：經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，省域面積處于中小程度，且改革呼聲比較強烈，干群認識比較一致。二是對層級不要刻意劃一，要考慮到地區(qū)的特殊性。

第二，在改革推進中，發(fā)展縣域經(jīng)濟是十六大提出的今后國家改革建設(shè)非常重要的戰(zhàn)略布局。解決“三農(nóng)問題”，縣級政府責任重大。省級政府應(yīng)把大量的行政審批權(quán)限下放到縣級行政單位，使得大量的具體事務(wù)由縣級行政單位解決，減小省縣發(fā)生關(guān)系的工作量，這是目前縣級行政單位在經(jīng)濟發(fā)展過程中需要盡快解決的問題。這樣可以使縣級行政單位功能完善，成為真正的一級權(quán)力主體，其發(fā)展經(jīng)濟和社會治理的主動性、積極性將會大幅度提高。

第三，目前省直管縣改革中存在的問題表面是擴權(quán)縣(市)與省里、市里對接不好，溝通不好，對擴權(quán)政策不熟知，用得不足，不活，但實際上是缺乏相關(guān)實施細則，一些應(yīng)該下放到縣(市)的管理審批權(quán)限沒有下放，仍需到市里辦理，擴權(quán)政策執(zhí)行不徹底。這就需要中央、省出臺一些文件，以保證強縣擴權(quán)的推進力度。

第四，在強縣擴權(quán)基礎(chǔ)上的省直管縣，這種體制上的大手術(shù)，牽涉到數(shù)以萬計官員的利益，其影響之巨是可想而知的。如果說，我們以往的所有改革都要考慮到群眾的承受度，那么，這項改革所要進行的機構(gòu)和人員調(diào)整，將主要考驗地級市及官員的承受度，從改革試點的情況來看，這一層級還有不少疑問和困惑需要解決，在面上對改革不好提出反對的意見，但心里還有抵觸和某種失落感。此方面還應(yīng)做大量艱苦的工作，要考慮比較穩(wěn)妥的漸進式改革方案。

第五，在條件成熟后改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣級單位的派出機構(gòu)，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)的管理幅度。目前，鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政風(fēng)險日益顯現(xiàn)，政府的形象和公信力受損嚴重，國家大范圍、大幅度減免農(nóng)業(yè)稅，也會使鄉(xiāng)財政收入減少，如果不采取改革措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為保運轉(zhuǎn)，就可能轉(zhuǎn)嫁壓力，繼續(xù)違規(guī)克扣農(nóng)民，農(nóng)民負擔也難根治。為改變這種狀況，需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在今后改革中的定位，可考慮把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府改成為政府的派出機構(gòu)，財政由縣政府掌控和統(tǒng)籌，這樣也可防止新的“三農(nóng)”政策落實出現(xiàn)反彈。從服務(wù)于強縣擴權(quán)和省直管縣的高度出發(fā)，在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，切實做好撤小鄉(xiāng)并大鄉(xiāng)工作。

第六，在若干年后，省直管縣的改革可能會形成很大的聲勢，也可能會有實質(zhì)性進展。這就客觀上提出一個非常重要的問題，省直管縣能不能管得過來？不少省級區(qū)劃里縣級單位有八九十個甚至一百多個，省級直管縣有效管理大體應(yīng)在40—50個左右，太多了根本管不過來，會有不少問題。這就需要把省級區(qū)劃單位縮小，否則無法管理如此多的縣?；蛘哌m當合并某些偏遠地區(qū)的過小的縣，但事實上潛力不大，也不宜過多合并。我國省級政府的管理規(guī)模和幅度普遍較大，有些省級政府管理規(guī)模和幅度實在過大，不能適應(yīng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要，目前遇到的問題和困難越來越多。借鑒中國歷史和國外區(qū)劃的經(jīng)驗，可考慮今后數(shù)年或數(shù)十年以增設(shè)直轄市、劃小省等方式適當增加省級政府的數(shù)量，縮小省級政府的管理規(guī)模和幅度，以利于發(fā)揮中央和省級政府的積極性，減少和避免地方主義的出現(xiàn)。

總之，現(xiàn)行的市管縣體制已不適合市場經(jīng)濟特別是區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展的需要，省直管縣應(yīng)當是發(fā)展的方向。新形勢新任務(wù)和新的發(fā)展觀也需要行政區(qū)劃和行政管理體制有新的突破及統(tǒng)籌安排。