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地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著保障憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)有效實(shí)施和推進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的雙重職能。經(jīng)過10多年的努力，浙江省寧波市地方立法從無到有，從探索起步到逐漸規(guī)范，從基本成熟到完善提高，業(yè)已在完善寧波市社會主義民主，加強(qiáng)社會主義法治建設(shè)中，具有基礎(chǔ)性的地位，發(fā)揮著重要作用。 一、寧波市地方立法的回顧與基本評估

（一）立法工作的基本情況

自1988年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)寧波為“較大的市”以來，市人大及其常委會，積極行使地方立法權(quán)，把提高立法質(zhì)量放在首位，不斷提高立法工作水平，制定了一批適應(yīng)寧波市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的地方性法規(guī)，并開展了兩次現(xiàn)行地方性法規(guī)清理工作，修改或廢止了一批不符合實(shí)際情況、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、不符合上位法規(guī)定的法規(guī)，為推進(jìn)依法治市進(jìn)程，促進(jìn)寧波經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境。

（二）立法工作的基本評估

寧波市的立法工作，在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)立法法和地方立法程序規(guī)定，在歷屆工作的基礎(chǔ)上，不斷取得了新的進(jìn)展，初步形成了一套符合立法工作要求的工作機(jī)制、工作程序和工作方法，積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

1、堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。在制定立法計(jì)劃時，突出重點(diǎn)，注意抓住人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，優(yōu)先安排與廣大人民群眾利益密切相關(guān)的項(xiàng)目。在審議、修改法規(guī)草案時，始終把維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益作為立法的根本原則，努力實(shí)現(xiàn)國家利益、人民利益、社會整體利益相統(tǒng)一，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益。在法規(guī)的具體內(nèi)容上，堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任相一致原則，科學(xué)合理地規(guī)范行政機(jī)關(guān)職權(quán)與公民權(quán)利的關(guān)系，切實(shí)防止重權(quán)利輕義務(wù)、重權(quán)力輕責(zé)任、重管理輕服務(wù)的問題，防止不適當(dāng)?shù)卦黾庸?、法人和其他組織的義務(wù)，損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

2、堅(jiān)持立法決策和改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策相結(jié)合，保障和促進(jìn)三個文明協(xié)調(diào)發(fā)展。在立法選項(xiàng)時，主動與市委的決策相結(jié)合，把為發(fā)展創(chuàng)造一個良好的法制環(huán)境作為立法工作的主攻方向，把制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新放在突出位置。為了鼓勵和保護(hù)我市非公有制經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，使之成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，寧波市人大常委會及時制定《寧波市私營企業(yè)權(quán)益保護(hù)條例》、《寧波市私營企業(yè)工會條例》等地方性法規(guī)。根據(jù)市委提出的加快城市化進(jìn)程、生態(tài)市建設(shè)、實(shí)施“六大聯(lián)動”、建設(shè)“平安寧波”等戰(zhàn)略目標(biāo)，市人大常委會及時制定了《寧波市公共汽車客運(yùn)條例》、《寧波市象山港海洋環(huán)境和漁業(yè)資源保護(hù)條例》、《寧波市預(yù)防職務(wù)犯罪條例》等地方性法規(guī)。

3、堅(jiān)持從寧波市的實(shí)際出發(fā)，正確處理維護(hù)法制統(tǒng)一與突出地方特色的關(guān)系。堅(jiān)持地方立法從本市的實(shí)際出發(fā)，在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，運(yùn)用地方立法的自主性和創(chuàng)制性，突出地方立法的針對性和可操作性，充分發(fā)揮寧波市地方立法的效能。在寧波市十一屆人大常委會以來新制定的30件法規(guī)中，屬于地方創(chuàng)制性立法的有18件，占總數(shù)的60%。在制定執(zhí)行性法規(guī)時，市人大常委會注重創(chuàng)設(shè)具有地方特色的具體規(guī)定，不搞重復(fù)立法，發(fā)揮地方立法的自主性。同時，堅(jiān)持立、改、廢相結(jié)合，2004年，根據(jù)行政許可法的要求，對地方性法規(guī)進(jìn)行了清理，廢止2件，修改17件，取消行政許可22項(xiàng)，取消行政許可收費(fèi)6項(xiàng)，縮小行政許可權(quán)限、改變行政許可方式、簡化行政許可程序、調(diào)整行政許可實(shí)施主體等15項(xiàng)，使地方立法與時俱進(jìn)，體現(xiàn)時代要求。

4、堅(jiān)持民主立法和科學(xué)立法，不斷提高立法效率和立法質(zhì)量。市人大常委會在審議每一件法規(guī)期間，都到基層召開座談會，直接聽取市民對法規(guī)草案的修改意見；對于與人民群眾利益關(guān)系比較直接和密切的法規(guī)草案，采取公開登報的方式征求意見。為了進(jìn)一步拓寬立法民主渠道，市人大法制委員會對城市供水和節(jié)約用水管理?xiàng)l例、學(xué)校安全條例、預(yù)防職務(wù)犯罪條例和公共汽車客運(yùn)條例等6件法規(guī)草案舉行了立法聽證會。在積極推進(jìn)立法民主化的同時，市人大常委會還十分注重立法制度建設(shè)，建立了法規(guī)初審和統(tǒng)一審議制度；經(jīng)市委同意，制定了本屆人大立法工作意見，建立了立法規(guī)劃項(xiàng)目庫，聘請了12名法律界知名人士、專家學(xué)者為法制委員會咨詢員，注重發(fā)揮專家在立法中的作用；制定了地方立法計(jì)劃制定辦法、立法聽證規(guī)則、法規(guī)草案征求意見辦法和立法技術(shù)規(guī)范，從制度上保障和促進(jìn)立法質(zhì)量的提高。

二、目前寧波市地方立法中存在的問題和不足

1、立法項(xiàng)目的選題和立項(xiàng)還不夠科學(xué)。在立法項(xiàng)目的確定上，哪些項(xiàng)目要立法，哪些項(xiàng)目可以不立或者緩立，目前仍缺少統(tǒng)一的可操作的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中隨意性較大，缺乏必要的規(guī)范和約束。存在著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的法規(guī)項(xiàng)目無人牽頭起草，有關(guān)經(jīng)濟(jì)工作的立法相對滯后，而個別條件不成熟可以緩立的法規(guī)卻列入了立法計(jì)劃的情況。

2、地方立法中部門利益傾向仍然不容忽視。如何防止和避免地方立法中的部門利益傾向，正確處理權(quán)力與責(zé)任、管理與服務(wù)的關(guān)系，一直是地方立法想著力解決而未能得到根本解決的一個重要問題。隨著法制建設(shè)進(jìn)程的加快，地方立法中部門利益傾向表現(xiàn)得更為隱蔽或間接。如在確定立法項(xiàng)目時，只注重申報有利于維護(hù)部門利益的項(xiàng)目，而對關(guān)系到改革自身利益的項(xiàng)目不熱心；在法規(guī)起草過程中，考慮自身執(zhí)法方便的較多，而考慮方便行政相對人、更好地為行政相對人提供服務(wù)的較少；在法規(guī)草案修改時，對立法機(jī)關(guān)作出實(shí)質(zhì)性修改或增加義務(wù)性條款往往不太樂意，認(rèn)為“違反了立法初衷”，有的甚至提出撤回立法案。

3、公民參與立法的渠道仍不夠通暢，公民與立法機(jī)關(guān)之間的互動機(jī)制尚未建立。公民除了被動參與立法機(jī)關(guān)公開征求意見的活動外，主動向立法機(jī)關(guān)提出建議的，立法機(jī)關(guān)很少有回應(yīng)。同時，公民參與立法的熱情不高，所提意見建議質(zhì)量也不是很高。雖然近年來加強(qiáng)了專家參與立法的工作，但專家在立法中的作用發(fā)揮離要求還有一定的差距。

4、立法程序的執(zhí)行還不夠嚴(yán)格。政府的立法議案和法規(guī)草案往往未能及時印發(fā)委員和送交有關(guān)專門委員會初審；常委會安排審議法規(guī)的時間不夠充足，出現(xiàn)了重二審輕一審的現(xiàn)象；加之立法過程中的信息不對稱，影響了常委會組成人員在審議法規(guī)時的意見表達(dá)和審議質(zhì)量。同時，立法機(jī)構(gòu)人員不足，與同類副省級城市相比差距很大，立法需求和立法能力之間矛盾突出，影響了立法質(zhì)量的提高。

三、加強(qiáng)地方立法，提高立法質(zhì)量的對策

1、明確立法目標(biāo)。要堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞市委的重大決策和中心工作，堅(jiān)持從全市改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，解放思想，與時俱進(jìn)，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，提高地方立法質(zhì)量，推進(jìn)“法治寧波”建設(shè)。重點(diǎn)要把握好以下幾個方面：一是堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是牢牢把握發(fā)展這一主題；三是維護(hù)法制統(tǒng)一，注重地方特色；四是堅(jiān)持以民為本；五是充分發(fā)揚(yáng)民主；六是完善立法工作機(jī)制。

要進(jìn)一步完善市人大常委會立法規(guī)劃項(xiàng)目庫，科學(xué)合理地確定立法重點(diǎn)：加強(qiáng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放、規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的立法；注重社會管理、公共服務(wù)、城市建設(shè)和管理的立法；圍繞促進(jìn)就業(yè)、保障職工參與民主管理和加強(qiáng)勞動保護(hù)等方面的立法；注重節(jié)約資源、可持續(xù)發(fā)展方面的立法；注重加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距的立法；加強(qiáng)科教興市、弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化方面的立法。

2、創(chuàng)新立法觀念。要從重視立法的數(shù)量向注重立法質(zhì)量轉(zhuǎn)變；從法規(guī)直接以管人管事為主，以許可、收費(fèi)、罰款作為主要管理手段和方法，向依法行政，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保護(hù)和服務(wù)為主轉(zhuǎn)變；從側(cè)重行政管理型的立法逐步向市場主導(dǎo)型的立法轉(zhuǎn)變；從追求法規(guī)內(nèi)容的“大而全”向追求“小而精”轉(zhuǎn)變；從追求制定法律的實(shí)施辦法向充分發(fā)揮地方立法的創(chuàng)制功能轉(zhuǎn)變，更加注重解決本市的特殊矛盾。特別是要處理好立法中的權(quán)力與責(zé)任、管理與服務(wù)的關(guān)系問題。要根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，按照精簡、統(tǒng)一、效能和依法行政的原則，遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，科學(xué)合理地規(guī)定國家機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任，鞏固行政審批制度的改革成果，慎重設(shè)置行政許可權(quán)。凡是通過市場機(jī)制、社會中介組織或事后監(jiān)督能夠解決的事項(xiàng)，一律不設(shè)立行政許可程序，切實(shí)防止把在改革中已經(jīng)被取消或弱化的審批權(quán)、許可權(quán)、收費(fèi)權(quán)等，通過立法予以恢復(fù)或強(qiáng)化，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)”上來。

3、創(chuàng)新立法機(jī)制。要拓寬法規(guī)起草渠道，建立開放的、多元的起草機(jī)制。對關(guān)系到部門利益調(diào)整以及綜合性強(qiáng)、涉及面廣、一個部門難以單獨(dú)起草的法規(guī)，可由市人大有關(guān)專門委員會、市政府法制辦牽頭或組織起草，吸收專家、學(xué)者共同參與調(diào)研、起草、論證，形成立法工作者、專家學(xué)者和實(shí)際工作者相結(jié)合的法規(guī)起草機(jī)制，以發(fā)揮各自的優(yōu)勢和長處，提高法規(guī)起草質(zhì)量。要進(jìn)一步完善法規(guī)審議機(jī)制，提高審議質(zhì)量和效率。要重視發(fā)揮委員和代表在立法中的主體作用，堅(jiān)持和完善法規(guī)草案的兩審制，對一些重要法規(guī)草案，要堅(jiān)持分組審議與聯(lián)組審議相結(jié)合，保證委員充分審議、發(fā)表意見，提高審議質(zhì)量；要堅(jiān)持和完善法規(guī)草案的專業(yè)審議和統(tǒng)一審議制度，互相配合、互相支持、優(yōu)勢互補(bǔ)、形成合力。要以執(zhí)法監(jiān)督促進(jìn)立法工作，建立健全法規(guī)跟蹤監(jiān)督和法規(guī)質(zhì)量評估機(jī)制。要把立法工作和執(zhí)法監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，每年選擇若干件法規(guī)，開展“立法回頭看”活動，切實(shí)做好法規(guī)實(shí)施情況的跟蹤檢查，加大執(zhí)法監(jiān)督力度。要注意調(diào)查、了解、收集和整理我市地方性法規(guī)實(shí)施中的實(shí)際問題，善于從法規(guī)實(shí)施的信息及反饋中調(diào)整立法思路，改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量。

4、創(chuàng)新立法工作方法。一是“開門立法”要有新舉措。要堅(jiān)持以立法公開促進(jìn)立法民主，充分運(yùn)用法規(guī)草案公開登報、立法聽證會、座談會、論證會等各種形式，廣泛征求社會各階層、各方面的意見。不斷改進(jìn)和完善立法公開制度，拓展人民群眾參與地方立法活動的途徑和渠道，擴(kuò)大人民群眾對立法工作的知情權(quán)，保障人民群眾通過多種形式參與地方立法計(jì)劃的制定、法規(guī)草案的起草、審議和修改等活動，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)與社會公眾的互動，切實(shí)防止立法中“利益部門化”和“部門利益法制化”等問題。二是工作方法要有新的轉(zhuǎn)變。一方面法規(guī)草案征求意見的時間要寬裕，以便大家更充分地發(fā)表意見；另一方面，對各地、各方面提出的意見、建議進(jìn)行匯總、整理后，在“寧波人大信息網(wǎng)”上公布，以提高社會各界參與立法的積極性。三是調(diào)查研究要有新改進(jìn)。要緊緊圍繞“六大聯(lián)動”戰(zhàn)略、“平安寧波”、“法治寧波”建設(shè)，認(rèn)真開展調(diào)查研究，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上不斷研究新情況、解決新問題，把地方立法工作提高到一個新水平。