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制度創(chuàng)新范文第1篇

關鍵詞：昆明市 制度創(chuàng)新 實踐

中圖分類號：F290文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）25-0169-01

一、制度創(chuàng)新奏交響

改革開放發(fā)展史其實就是一部制度創(chuàng)新史，改革從很大程度上說就是一種創(chuàng)新。長期形成的舊體制舊機制嚴重制約了昆明的經(jīng)濟社會發(fā)展?；谔厥獾氖星?、競爭的壓力、發(fā)展的目標、跨越的使命，市委九屆四次全會以來，昆明市持續(xù)解放思想、不斷更新觀念，大力倡導、強力推動、全力推進制度創(chuàng)新，奏出了一曲昆明特色的制度創(chuàng)新時代交響！

二、制度創(chuàng)新出奇效

三年多來，制度創(chuàng)新帶給昆明的變化是全面的，這些變化和進步必將長遠深刻地影響著現(xiàn)代新昆明建設的進程，引領著昆明科學發(fā)展新跨越的方向、高度、愿景。

1.變化和進步之一：成功打造了制度亮點體系。昆明以前所未有的決心、勇氣、精神，持續(xù)掀起制度創(chuàng)新熱潮，呈現(xiàn)出一系列制度亮點：建立健全了解放思想制度體系，把解放思想納入長效機制，首開全國先河；建立健全了干部人事制度體系，全面推進干部人事制度改革，許多舉措領先全國；建立健全了問責制度體系，實行最嚴厲的問責制，被許多地方紛紛效仿；建立健全了軟環(huán)境建設制度體系，全力打造“三最四低”一流發(fā)展軟環(huán)境，昆明迅速成為“發(fā)展高地”和“投資洼地”；建立健全滇池治理制度體系，“五治”先行，“三治”結合，“河長制”被全國推廣等，體現(xiàn)了昆明特色。

2.變化和進步之二：初步形成了制度治理體系。昆明站在“順時之舉、應勢之策、發(fā)展所需、責任所系”的戰(zhàn)略高度，大力推進制度創(chuàng)新，用制度規(guī)范政治、經(jīng)濟、文化、社會建設，初步形成了制度治理體系。這些制度既相互獨立，又相互協(xié)同；互通互補，互聯(lián)互助，筑起了昆明制度治理的立交橋，建構起昆明特色的制度治理體系，為現(xiàn)代新昆明建設發(fā)掘了潛力、注入了活力、增添了動力。

3.變化和進步之三：革新了經(jīng)濟社會治理模式。昆明在制度創(chuàng)新實踐中，始終堅持“依法、遵規(guī)、履程”，大膽探索“黨委執(zhí)政、人大督政、政府行政、政協(xié)參政、百姓評政、司法公正”的方式方法，最大限度地調(diào)動了各方面的積極性主動性創(chuàng)造性、最大限度地優(yōu)化了執(zhí)政資源配置效果、最大限度地降低了市場配置資源的成本、最大限度地提升了經(jīng)濟社會治理效果。使制度成為經(jīng)濟社會治理的第一選擇。昆明要加快科學發(fā)展新跨越，必須用制度管權、管事、管人，使人盡其才、物盡其用、事盡其功、權盡其責。必須劃清公權和私權之間的界限，使兩者依法運行、各得其所。必須劃清政府、企業(yè)、組織、公民四者之間的界限，使政府回歸本位、企業(yè)找到屬性、組織發(fā)揮作用、公民得到權利。必須實行政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，加快政府職能轉變，讓政府權力配置的資源最少、最小化，讓市場競爭配置資源達到最多、最大化，努力實現(xiàn)“無形之手”和“有形之手”成功對握。

制度創(chuàng)新范文第2篇

關鍵詞:民營企業(yè);家族治理模式;治理主體創(chuàng)新;治理機制創(chuàng)新

Abstract:OurcountryPrivateenterpriseusesmostlythefamilygovernsthepattern,becomesimportantattributewhichthehindrancePrivateenterprisedevelops.ThePrivateenterprisegovernstheinstitutionalinnovationsthegoalisthebusinessentitymanagementstructurewhichcapitalownersandsoonestablishmentshareholder,creditor,operatorandstaffgoverntogether,itmainlyincludesthegovernmentmainbodytheinnovationandthegovernmentmechanisminnovation.

keyword:Privateenterprise;Thefamilygovernsthepattern;Governmentmainbodyinnovation;Governmentmechanisminnovation

前言

全世界每天都有成千上萬的民營企業(yè)在生生滅滅,只有少數(shù)民營企業(yè)在競爭中脫穎而出并得以延續(xù)和發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展已經(jīng)成為民營企業(yè)生存和發(fā)展壯大的關鍵問題。對民營企業(yè)實施制度創(chuàng)新是其成長發(fā)展過程中的必然選擇。治理制度創(chuàng)新將構成民營企業(yè)制度創(chuàng)新的主要環(huán)節(jié)。

一、民營企業(yè)治理的一般理論

傳統(tǒng)意義上的企業(yè)治理起源于所有權與經(jīng)營權的分離,它是企業(yè)制度不斷發(fā)展的產(chǎn)物。在生產(chǎn)資料私有制下,企業(yè)經(jīng)歷了從單業(yè)主制到合伙制,再到股份制的發(fā)展過程。在此背景下,以“有限責任”和“兩權分離”為根本特征的現(xiàn)代股份制企業(yè)形式應運而生。股份企業(yè)的最基本特征是所有權和經(jīng)營權的分離?？梢哉f,傳統(tǒng)意義上的企業(yè)治理就是源于兩權分離而產(chǎn)生的委托-問題。這需要良好的激勵約束機制,以使人在實現(xiàn)委托人目標的同時,實現(xiàn)自己的利益,達到“雙贏”的效果。

兩權分離是傳統(tǒng)意義上企業(yè)治理產(chǎn)生的源頭。按照這種理論,似乎在所有權與經(jīng)營權合一的企業(yè)里,就不應該存在治理的問題。我們知道,資產(chǎn)屬于私人所有的民營企業(yè)最大的特征就是兩權合一,而在民營企業(yè)中,治理問題一直是抑制其成長和可持續(xù)發(fā)展的最大“瓶頸”?？磥?傳統(tǒng)意義上的治理理論已經(jīng)無法解釋民營企業(yè)的治理問題,為此,我們必須重新思考民營企業(yè)的治理理論。筆者認為,現(xiàn)代企業(yè)治理源于企業(yè)具備獨立的人格。也就是說,企業(yè)人格獨立是現(xiàn)代企業(yè)治理的最基本的前提條件。當然,兩權分離在一定程度上確實引發(fā)了治理問題,如“內(nèi)部人控制”,但是這只是個表面原因,它是企業(yè)獨立人格在所有權安排中的一個表象反映而已,企業(yè)的獨立人格才是治理問題產(chǎn)生的最深層次的原因?；蛘哒f,兩權分離只是具有獨立人格的企業(yè)所有權安排的一種形式,它本質(zhì)上也可歸結為企業(yè)的一種治理結構,不過是一種現(xiàn)代意義上的治理結構。

二、我國民營企業(yè)治理模式的現(xiàn)實分析

民營企業(yè)采用家族治理模式,在企業(yè)發(fā)展的初期,有利于增強企業(yè)的凝聚力,提高企業(yè)的穩(wěn)定性,加快企業(yè)的決策速度,因而是有效率的,對企業(yè)的成長具有一定的作用。但是一旦企業(yè)規(guī)模擴大,產(chǎn)業(yè)資本日益社會化,家族治理模式所具有的缺陷便暴露無遺,而且這些缺陷逐漸成為阻礙民營企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。家族治理模式的缺陷主要表現(xiàn)為以下幾個方面:

第一,家族股東“一股獨大”,損害了廣大小股東的利益。在民營企業(yè)中,企業(yè)創(chuàng)業(yè)者或其家族作為大股東“一股獨大”,控制著企業(yè)的所有權和主要經(jīng)營管理權,并主導企業(yè)的經(jīng)營管理活動;家族外的小股東由于人數(shù)眾多,人員分散,所持股份少,一般很難介入企業(yè)的經(jīng)營管理活動。在這種情況下,企業(yè)在發(fā)展過程中所進行的重大決策和重要經(jīng)營活動,就由掌握企業(yè)控制權的家族成員圍繞著家族的利益展開,而很少圍繞包括小股東在內(nèi)的所有股東的利益展開。另外,在小股東不能對企業(yè)的經(jīng)營管理活動實施必要的監(jiān)督的情況下,家族控股大股東或其經(jīng)營者的道德風險,嚴重地損害了廣大小股東的利益,小股東的利益無法得到保護。

第二,個人財產(chǎn)所有權與企業(yè)法人所有權不分。在我國民營企業(yè)中,企業(yè)法人所有權深受家族個人所有權的干擾和控制。對于民營有限責任企業(yè)而言,企業(yè)組織只是一種形式,民營企業(yè)并沒有按規(guī)范的法人企業(yè)來運作,沒有健全的企業(yè)法人制度來保證企業(yè)以獨立的法人資格存在。民營企業(yè)個人財產(chǎn)所有權,在企業(yè)的經(jīng)營和繼承問題上,對企業(yè)法人所有權進行大量的干預和控制。

第三,企業(yè)主“家長制”作風嚴重,高度集中化的管理方式排斥人力資本的民主參與和決策。在我國民營企業(yè)中,這種“家長制”決策機制固化了民營企業(yè)主的“心智模式”,使他們變得更加專制和跋扈。這會不斷加大企業(yè)主決策失誤的可能性。而隨著知識經(jīng)濟和信息時代的到來,企業(yè)的成長更多地依賴于知識和人力資本,依賴于人力資本在企業(yè)經(jīng)營過程中的積極參與和決策。市場里的企業(yè)是人力資本與非人力資本的特別合約,而排斥人力資本民主參與決策的民營企業(yè)主的“家長制”作風,必將越來越阻礙民營企業(yè)的發(fā)展

三、我國民營企業(yè)治理制度創(chuàng)新的目標和思路

1.治理主體的創(chuàng)新。誰參與治理,是出資者還是利益相關者?這是民營企業(yè)治理主體的問題。傳統(tǒng)意義上的企業(yè)治理理論認為,治理源于兩權分離,這實際上就是對民營企業(yè)治理主體應按股東的邏輯認定,其表現(xiàn)為資本雇傭勞動條件下的單邊治理結構。在這一結構中,民營企業(yè)的治理主體是雇主或股東?；谄髽I(yè)獨立人格的治理理論,強調(diào)民營企業(yè)的法人性和建立規(guī)范的企業(yè)法人治理結構。因此,民營企業(yè)的治理主體就是主要利益相關者,即資本所有者,包括:股東、債權人、經(jīng)營者和一般雇員。這是因為,一方面,企業(yè)生存和發(fā)展的前提是企業(yè)的法人財產(chǎn),而不僅僅是股東投入的資產(chǎn)。企業(yè)法人財產(chǎn)包括實物資產(chǎn)、金融資產(chǎn)及無形資產(chǎn)。這些資產(chǎn)主要由股東的直接投資和債權人的債權形成。如果股東憑借其專用性資產(chǎn)獲取剩余索取權和控制權,那么債權人也可以憑借其債權參與治理。同時,債權人的債權若無抵押,一旦企業(yè)虧損或破產(chǎn),其損失也不可低估。故債權人應當成為民營企業(yè)的治理主體。另一方面,經(jīng)營者和一般員工等人力資本所有者在企業(yè)中傾注了大量的心血,一旦企業(yè)面臨虧損或倒閉,不僅面臨青春年華與自信心等的投資損失,甚至會危及自己及其家人的生存。同時,當代民營企業(yè)的發(fā)展越來越依賴于經(jīng)營者和員工的人力資本。隨著競爭日趨激烈,企業(yè)要鞏固自己的競爭優(yōu)勢,必須有充足的創(chuàng)新能力,而創(chuàng)新能力只能來自于這些人力資本所有者——企業(yè)經(jīng)營者和員工。

2.治理機制的創(chuàng)新。如何合理分配企業(yè)所有權或治理權,企業(yè)所有權或治理權如何行使?這是民營企業(yè)治理機制的問題。為建立高效能的治理機制,民營企業(yè)要注意和做好以下幾個方面的工作:

(1)在保證股東利益的基礎上,堅持資本所有者利益最大化將是民營企業(yè)治理的根本宗旨。如上所述,傳統(tǒng)意義上的治理理論強調(diào)股東利益最大化是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的目標,而企業(yè)獨立人格的治理理論,堅持在保證股東利益基礎上實現(xiàn)資本所有者利益最大化的治理原則。它堅持利益相關者理論,強調(diào)資本所有者是主要利益相關者,只有資本所有者才能夠擁有企業(yè)所有權,才能成為治理主體,才能擁有治理權。無論作為物質(zhì)資本所有者的股東和債權人,還是作為人力資本所有者的經(jīng)營者和員工,他們都對民營企業(yè)做了專用性投資,因而都應該擁有企業(yè)的所有權,成為治理的主體。他們與民營企業(yè)的生存和發(fā)展高度相關,他們的利益最大化理所當然地成為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所追求的目標。

(2)治理形式多樣化?，F(xiàn)在論述民營企業(yè)或民營企業(yè)制度創(chuàng)新的文章很多,但是它們大都把完全的社會化,看作成實現(xiàn)民營企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的唯一必然趨勢。完全社會化,實際上就是放棄家族所有或控股,把民營企業(yè)變?yōu)橥暾纳鐣髽I(yè),在此意義上構建現(xiàn)代化的企業(yè)治理結構,這種治理結構可能是民營的,也可能是公有的,那要看控股主體是誰,誰是第一大股東。我們認為,完全社會化在理論上成立,在實踐上也不乏其例,不過它并不是民營企業(yè)發(fā)展的惟一趨勢。因為完全社會化是在民營企業(yè)遇到資金“瓶頸”和融資渠道不暢等問題下的無奈選擇,因為市場上的“經(jīng)濟人”是不會隨便把視作為自己或其家族的財產(chǎn)社會化的,只要解決了民營企業(yè)的資金來源問題,非社會化將是民營企業(yè)治理形式的首要選擇。

(3)科學劃分三會權責,實施民主化的管理方式。民營企業(yè)的家族治理模式表現(xiàn)出的“家長制”作風,已經(jīng)使得企業(yè)內(nèi)部的董事會、監(jiān)事會形同虛設,企業(yè)事務無論大小,皆以企業(yè)主“家長”為準,這與現(xiàn)代企業(yè)法人治理結構的要求是不相符的。為此,民營企業(yè)要科學地劃分董事會、經(jīng)理班子、監(jiān)事會的權責:董事會負責決定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、方針、長期經(jīng)營計劃及人事安排等重大事項;企業(yè)經(jīng)營班子負責經(jīng)營管理工作;企業(yè)監(jiān)事會要通過有關制度建設等措施,對企業(yè)董事會與經(jīng)營者行為,企業(yè)財務與投資等有關決策行為進行監(jiān)督。同時,民營企業(yè)在經(jīng)營過程中,要實施民主化的管理方式,不斷吸收人力資本的參與和決策。這要求企業(yè)主建立與員工的協(xié)商對話制度。

參考文獻:

[1]李維安.現(xiàn)代治理研究[M].北京:中國人民大學出版社,2002.

[2]周其仁.市場里的企業(yè):一個人力資本與非人力資本的特別合約[J].經(jīng)濟研究,1996,(6):71～72.

制度創(chuàng)新范文第3篇

公益金產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的初期。公益金制度的設立，主要出于以下幾方面的考慮：（1）在計劃經(jīng)濟時代，我國實行低工資、高福利的分配政策，但仍沒有完全包括必要的生活福利方面的內(nèi)容。其中，住房支出尤為明顯。1993年會計制度改革，國家在廢止原會計制度的同時，不得不考慮一個很現(xiàn)實的問題——職工集體福利設施尤其是職工住房的資金來源。作為一項過渡性安排，公益金應運而生。（2）公益金制度的安排也有提高企業(yè)員工的參與意識、調(diào)動員工積極性的初衷。（3）按國際慣例，企業(yè)的稅后利潤歸投資者所有，而我國社會制度的特殊性又要求企業(yè)利潤的分享不能完全將工人排除在外，于是便有了公益金制度這一折衷安排——屬于股東權益但是用于職工集體福利。

二、公益金職能的萎縮

公益金作為一種過渡性、折衷性的制度安排是與其產(chǎn)生時的工資制度、福利制度以及政治環(huán)境相適應的。隨著改革的不斷深入，公有制成分在國民經(jīng)濟中的比重不斷下降，企業(yè)的出資者日益社會化，公益金制度的利益矛盾開始凸顯出來。首先，企業(yè)的稅后凈利潤歸企業(yè)的投資者所有，要從中硬性劃定一塊用于并非企業(yè)投資者的企業(yè)職工的集體福利設施支出，無疑損害了企業(yè)投資者的權益。其次，公益金作為所有者權益的一項，決定了其使用的決策權在于企業(yè)所有者而非職工，企業(yè)管理當局也可以只提不用，將提取的公益金繼續(xù)用于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營周轉，職工得不到實惠。這樣一來，公益金便成為一種無效率的制度安排。

從公益金的職能來看，公益金本是一項專門用于職工集體福利設施支出的資金來源。隨著分配制度以及住房制度、社會保障制度等各項福利制度改革的深入開展，實物性分房改為貨幣性分房，職工住房商品化，企業(yè)的社會職能逐步分解脫離，公益金的職能也在逐步萎縮。首先，盡管企業(yè)仍然承擔為職工繳納一部分住房公積金的義務，但這是一項可以精確計量的，與企業(yè)的盈利狀況無關的法定義務，是企業(yè)的一項費用，從成本費用中列支更為合理，無需由從稅后凈利潤中計提的公益金來開支。其次，企業(yè)由于地理位置較為偏僻，或者處于開辦初期等一些原因，無可避免地要興建一些職工集體福利設施，如職工集體宿舍、食堂、澡堂等，這是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的前提條件，它直接形成企業(yè)的非生產(chǎn)經(jīng)營用固定資產(chǎn)，無需有諸如公益金的專項資金來源。再者，當今社會的競爭是人才的競爭，如何爭取到本企業(yè)所需要的人才，員工福利也是企業(yè)競爭的手段之一，如企業(yè)自愿向某些員工無償或優(yōu)惠提供住房，努力改善他們的生活居住環(huán)境等，但企業(yè)有“自愿”提供的動力，無須強制性的制度安排；而且這種福利設施的提供更多是針對某些個體而非“職工集體”，如果將這些福利支出作為公益金的開支項目，顯然有違“公益”的初衷；這些福利設施如果所有權歸企業(yè)，應該計列為企業(yè)的非生產(chǎn)經(jīng)營用固定資產(chǎn)，如果所有權歸個人則可以由“應付福利費”開支或者由企業(yè)從成本費用中計提。總之，職工集體福利不論是法定的還是企業(yè)自愿提供的，其本質(zhì)都是職工為企業(yè)提供勞務所創(chuàng)造價值的一部分，是企業(yè)獲得未來收益的一種代價，應將其直接計入企業(yè)的成本費用中，或予以資本化。在目前情況下，從稅后利潤中計提公益金作為職工集體福利的資金來源，似無必要。

三、公益金制度的創(chuàng)新安排

以上論述表明，現(xiàn)行公益金制度的歷史使命似已終結。那么，公益金該向何處去？簡單的做法是廢止現(xiàn)行公益金制度，相應的福利支出由成本、費用中列支，或予以資本化。但這樣做會在政治層面上造成不良影響，最好是在現(xiàn)行公益金制度的基礎上設計出一種新的。更符合企業(yè)效率的制度安排。我們注意到這樣一個事實：現(xiàn)行《公司法》、《企業(yè)財務通則》、《工業(yè)企業(yè)財務制度》等均只列明公益金從稅后利潤中計提，卻沒有明確公益金的性質(zhì)，公益金的所有者權益性質(zhì)只不過是財政部的一種司法解釋而已。在公益金的性質(zhì)問題上，現(xiàn)行法規(guī)為公益金的制度創(chuàng)新預留了空間。聯(lián)系到當前人力資本中心觀的確立和企業(yè)產(chǎn)權治理結構的改革，以及人力資源會計的蓬勃興起，我們能否將現(xiàn)行公益金制度轉換成一種人力資本所有者分享企業(yè)剩余的制度呢？

自從西奧多·舒爾茨于二十世紀六十年代初正式提出人力資本理論，隨著科學技術日新月異的進步和生產(chǎn)力的飛速發(fā)展，人力資源在經(jīng)濟活動中的作用越來越明顯。尤其是當知識經(jīng)濟初露端倪，全球范圍內(nèi)的競爭由原來自然資源和資本資源的競爭轉向人力資源的競爭，人們?nèi)找嬲J識到人力資源才是第一位的資源?！笆袌隼锏钠髽I(yè)是一個人力資本和非人力資本的特別合約”（周其仁，1996）。這樣企業(yè)的剩余支配權和剩余索取權應該由人力資本與非人力資本共享。在會計領域，與客觀實踐以及人力資本理論的發(fā)展相對應的是人力資源會計的蓬勃興起。理論上，人力資源會計可以通過其三大范疇（人力資源成本會計、人力資源價值會計、人力資源權益會計）將人力資源視作會計的一項重要要素加以數(shù)量化、價值化，并通過勞動者權益和所有者權益分享企業(yè)剩余的機制來解決人力資本的保值增值、員工的激勵以至企業(yè)的效率問題。但是迄今為止，由于人力資源會計在現(xiàn)實性和操作性方面還存在著難以克服的困難，仍只在極少數(shù)企業(yè)作為管理會計的一種方法加以運用，而未被納入財務會計領域廣泛推廣。至少在相當長的一段時期內(nèi)，我們將難以看到我們所理想的那種狀況的出現(xiàn)——財務會計承認人力資源的價值和權益，并對其進行確認、計量和反映，人力資本和物力資本共享企業(yè)的剩余。這樣，也就難以在可預見的期間指望人力資源會計來徹底解決企業(yè)員工的激勵問題。

怎樣才能有效地解決企業(yè)員工的激勵和約束問題，從而提高企業(yè)效率呢？與現(xiàn)行公益金制度使命的終結相聯(lián)系，一條現(xiàn)實可行的思路是將原公益金制度改造成企業(yè)普通員工分享企業(yè)剩余的制度，從而形成企業(yè)普通員工的有效激勵約束機制。具體設想如下：

1．《公司法》第一百七十七條規(guī)定“提取利潤的百分之五至百分之十列入公司法定公益金”仍然有效，只是公益金的用途不再是用于職工集體福利支出，而是企業(yè)普通員工人力資本分享企業(yè)剩余的表現(xiàn)。百分之五至百分之十分享比例的確定并沒有太多的理論基礎，只是為了與原制度相銜接，便于過渡。

2．公益金仍為所有者權益，但不是原來意義上的所有者權益，而是人力資本所有者的權益，其所有權歸屬企業(yè)普通員工。相應地，在會計核算上，公益金不再是盈余公積的一個子自，而應與盈余公積平行。

3．公益金主要是為了解決普通員工的激勵問題。因普通員工的人力資本擁有量差別不大，所以在帳目上公益金應均分給每一位普通員工，體現(xiàn)出政治權力上的公平。

4．為達到對普通員工進行激勵與約束的初衷，盡管將公益金的所有權界定給普通員工，但并不意味著普通員工可以隨意抽走這部分資金，當然也不能讓普通員工永遠只是在名義上擁有公益金的所有權?？尚械霓k法是當公益金積累到一定份額后，將其轉換成股本，再對員工的股份轉讓作出一些限制。

以上制度安排與當今國際上盛行的員工持股計劃異曲同工，但員工持股計劃側重于既得利益的分享，新公益金制度著眼于利潤的創(chuàng)造。企業(yè)是否實行員工持股計劃需由資本（非人力資本）所有者決定，沒有強制性的制度保證；新公益金制度則為企業(yè)普通員工參與剩余分享提供了制度保障。從這個角度來說，新公益金制度的意義和作用更為重大。在我們這樣一個處于發(fā)展中的國家，自然資源、資本資源稀缺，而人力資源相對充裕，人們積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮有著特別現(xiàn)實的意義，新公益金制度的實施，必將有力地促進我國經(jīng)濟的發(fā)展。

此外，新公益金制度至少還有以下一些優(yōu)點和作用：

1．新公益金制度直接從原制度基礎上過渡而來，原有法規(guī)無需作重大修改，而且公益金作為人力資本對企業(yè)剩余的分享，師出有名，實施的困難不大，利益矛盾不明顯。

制度創(chuàng)新范文第4篇

論文摘要：全球化的經(jīng)濟金融為各國經(jīng)濟、投資者與儲蓄者帶來很大的收益，同時它也改變了市場結構，為市場參與者和決策者帶來了新的風險。我國將在更大范圍和程度上參與經(jīng)濟全球化進程，金融業(yè)將進一步融入國際金融體系中，現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的內(nèi)外矛盾日益突現(xiàn)，我們應正視金融監(jiān)管的現(xiàn)實差距和問題，推進金融監(jiān)管的制度創(chuàng)新，努力戰(zhàn)勝全球化的挑戰(zhàn)。

一、理念革新

一是明確區(qū)域金融監(jiān)管目標。以創(chuàng)建金融安全區(qū)為契機，建立涵蓋各類金融機構的具有區(qū)域特征的高效有力的金融監(jiān)管模式，切實防范和化解金融風險。二是完善區(qū)域金融監(jiān)管規(guī)劃。將金融監(jiān)管放在整個金融改革發(fā)展的大局中統(tǒng)籌把握，根據(jù)監(jiān)管面臨的主要矛盾和困難，突出金融環(huán)境建設，處理好銀行與政府和企業(yè)、經(jīng)營效益與政策優(yōu)惠、軟件建設與硬件建設等關系，不斷提升監(jiān)管水平。三是嚴格控制區(qū)域金融機構發(fā)展規(guī)模。根據(jù)授權和職能范圍，對金融機構結構及網(wǎng)點數(shù)量進行合理設計布局，使其與區(qū)域經(jīng)濟和金融發(fā)展水平相適應。

二、建立有效的金融監(jiān)管組織體系

我國于1998年進行金融監(jiān)管體制改革，形成了中國人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別監(jiān)管銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)的分業(yè)監(jiān)管體制，這種體制適應了我國分業(yè)經(jīng)營的金融體制結構。但隨著我國金融業(yè)的發(fā)展，分業(yè)經(jīng)營的模式逐漸顯現(xiàn)出不相適應的方面，突出表現(xiàn)在銀行資產(chǎn)項目過于集中、券商融資渠道不暢、保險資金投資效益低下。于是管理層逐漸放松了管制，如允許券商進入銀行間同業(yè)拆借市場，允許保險基金以購買投資基金形式進入股市以及允許券商股票質(zhì)押貸款等，呈現(xiàn)出混業(yè)經(jīng)營趨勢。同時，一些金融機構開始仿效國外同行，以控股的方式實現(xiàn)業(yè)務范圍的擴張，如光大集團和中信集團集銀行、證券、保險業(yè)務于一身，構造了一個符合國際潮流的金融集團的雛形。另一方面，我國加入世貿(mào)組織后，隨著外資金融機構的大量涌入，國外金融混業(yè)經(jīng)營的趨勢必將給予我國的金融業(yè)帶來沖擊和挑戰(zhàn)。因此，我們應借鑒國外先進的經(jīng)驗對我國金融監(jiān)管組織結構進行適當改革，以適應已經(jīng)變化的經(jīng)濟、金融形勢。

比較發(fā)達國家的監(jiān)管模式，我們認為可以借鑒美國綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相結合的模式，成立國家金融監(jiān)管局作為監(jiān)管的權威機構，通過對金融控股公司的監(jiān)管實現(xiàn)對銀行、證券、保險業(yè)務的全面監(jiān)管，原專業(yè)監(jiān)管機構仍然負責各自領域的監(jiān)管。國家金融監(jiān)管局的主要任務是針對金融監(jiān)管的真空及時采取相應措施，劃分各金融監(jiān)管機構的職責范圍，協(xié)調(diào)各監(jiān)管機構的利益沖突以及劃分監(jiān)管歸屬等。

這種新的金融監(jiān)管組織體制模式既能滿足實行混業(yè)經(jīng)營后金融業(yè)發(fā)展對監(jiān)管體制的要求，也能適應現(xiàn)階段分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營過渡期對監(jiān)管的要求，因此是一種較為理想的選擇。

三、功能革新

1．規(guī)范監(jiān)管內(nèi)容，實施有效的金融風險監(jiān)管。（1）風險預防管理。對各類金融機構的資本定義與構成作出規(guī)定，制定出資本充足性比率要求，采取分段考核、分層次管理、逐步過渡的辦法，限期達到目標；正確劃分銀行資產(chǎn)的風險種類，制定能夠客觀反映金融機構風險狀況的資產(chǎn)風險權重和換算系數(shù)；建立金融機構清償能力監(jiān)察制度，在合理區(qū)分資產(chǎn)流動性程度的基礎上制定合理的流動資產(chǎn)比率；完善風險準備金制度，從提高呆賬準備金比例和簡化報批手續(xù)入手。（2）風險轉移管理。應當建立我國的存款保險制度。對保險的條件、程序、辦法制訂規(guī)章，根據(jù)資本充足性、資產(chǎn)流動性和風險資產(chǎn)比率制訂保險費率；對受保的本幣、外幣最高限額給出量化指標。（3）風險吸收管理。風險吸收就是事后救濟，指監(jiān)管當局的最后援助貸款和搶救行動。當一個遵循穩(wěn)健經(jīng)營原則的銀行出現(xiàn)清償能力危機時，中央銀行從保護存款人利益出發(fā)或基于整個金融體系的安全考慮選擇適當?shù)姆绞剑袚詈筚J款和遷就行為。中央銀行提供低利率貸款，由中央銀行全面接管清理，由中央銀行牽頭組織一個或多個實力雄厚、穩(wěn)健的金融機構，實行兼并、消化破產(chǎn)金融機構的全部債務等等。通過最后援助和搶救，實現(xiàn)金融業(yè)的平穩(wěn)運行。

2．改進監(jiān)管方式，強化信息傳導功能建設，實現(xiàn)監(jiān)管信息資源共享。（1）完善非現(xiàn)場監(jiān)管的風險監(jiān)控指標。根據(jù)審慎性監(jiān)管的要求，可建立一套完整的風險監(jiān)控指標體系，包括科學的風險考核指標、規(guī)范化的財務報表統(tǒng)計分析指標，以及金融機構經(jīng)營風險的預警指標。并運用計算機網(wǎng)絡等先進手段，加強監(jiān)管信息的收集、歸類、分析和判斷。（2）完善非現(xiàn)場監(jiān)管的系統(tǒng)化建設。實施并表監(jiān)管，對所轄地區(qū)的金融機構的分支機構和附屬公司的業(yè)務實施并表監(jiān)管，明確應報送的報表及項目、數(shù)據(jù)的填報口徑，特別是對某些報表及項目的合并，更應有明確的界定和標準；建立全國統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)。按照“統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)一編碼和格式、統(tǒng)一軟件開發(fā)，實現(xiàn)信息共享”的基本原則，實現(xiàn)對金融機構高級管理人員信息的全國共享，實現(xiàn)對金融機構抱括法人和非法人機構）進行風險評估和預警，逐步提高人民銀行對各類金融機構的風險評判水平。（3）健全分析報告制度。監(jiān)管部門對各種指標和相關行為信號進行綜合分析，提出近期重點檢查指標，就有關風險進行定期和不定期討論，責成監(jiān)管人員進一步分析、核實，并定期就區(qū)域金融風險情況提交金融風險報告。（4）建立金融機構信用評級制度。中央銀行可以從資本充足程度、資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營管理能力、盈利水平、資產(chǎn)流動性等方面進行考查，對金融機構的經(jīng)營狀況進行定期測算評級，定期公布，以強化金融機構對其經(jīng)營和風險程度的識別和管理，增強自我約束力。建立金融監(jiān)管信息傳導機制。通過金融系統(tǒng)行長主任）聯(lián)席會、信用社主任例會、金融監(jiān)管質(zhì)詢制度，全面通報監(jiān)管工作動態(tài)，發(fā)出監(jiān)管信息。同時，要求金融機構就監(jiān)管過程中提出的某些質(zhì)疑進行合理解答，依此促進信息資源的合理配置和有效利用。

制度創(chuàng)新范文第5篇

關鍵詞：農(nóng)村金融抑制；資金外流；金融產(chǎn)品

文章編號：1003―4625(2006)12－0064－03

中圖分類號：F832．35

文獻標識碼：A

農(nóng)村金融抑制是指在落后的農(nóng)村地區(qū)，金融業(yè)遠未達到成熟，金融體系效率低下，因而不能有效地為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務。受經(jīng)濟金融政策和制度選擇等因素的影響，河南省農(nóng)村金融抑制現(xiàn)象比較突出。通過對豫南許昌、漯河、南陽、信陽市(以下簡稱豫南四市)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有金融制度安排與農(nóng)村金融供求矛盾突出，縣域經(jīng)濟“三類主體”(即農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)和非公有制企業(yè))均不同程度地存在“貸款難”問題，銀行也面臨有資金無項目的困擾，呈現(xiàn)出明顯的金融抑制特征。

一、農(nóng)村金融抑制的主要表現(xiàn)

(一)有效的農(nóng)村金融服務供給主體缺位，支農(nóng)能力弱化。由于農(nóng)村地區(qū)較高的交易成本和信貸風險，1996年以來，伴隨著銀行市場化改革的不斷深入，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行開始逐步從低效的農(nóng)村市場快速退出，四市農(nóng)村金融網(wǎng)點被大量撤并。2001年至2006年1季度，豫南四市四家國有商業(yè)銀行縣域機構網(wǎng)點由882個減為376個，從業(yè)人員由10813人減為6281人；農(nóng)村信用社撤銷網(wǎng)點286個。目前，四市70％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已撤并了農(nóng)行營業(yè)所，國有商業(yè)銀行對縣域農(nóng)業(yè)、民營中小企業(yè)、個體私營經(jīng)濟的貸款出現(xiàn)負增長，2006年1季度貸款額較2001年同期減少19．7億元；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為惟一的農(nóng)業(yè)政策性金融機構，自1998年將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧貼息、糧棉油加工和附營業(yè)務貸款劃轉農(nóng)業(yè)銀行后，自身業(yè)務范圍受到嚴格限制。只有農(nóng)村信用社承擔支持三農(nóng)的重任。由于歷史包袱沉重，資金實力不足，結算手段落后，農(nóng)村信用社近年來存貸比一直居高不下(2006年1季度為80．94％)，難以滿足縣域“三類主體”的需要。截至2005年末，四市“三類主體”對當?shù)谿DP貢獻率平均為84．2％，而其同期在銀行貸款份額僅為40．2％。

(二)農(nóng)村資金通過金融機構上存渠道大量外流，加劇了農(nóng)村經(jīng)濟的“失血效應”．伴隨著各國有商業(yè)銀行的逐步退出，近幾年，四市農(nóng)村信貸資金呈現(xiàn)凈流出狀態(tài)。除農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向農(nóng)村輸入資金外(2006年3月底存款3．5億元，貸款129．4億元)，國有商業(yè)銀行、郵政儲蓄甚至農(nóng)村信用社都已經(jīng)演變?yōu)檗r(nóng)村信貸資金外流的渠道。據(jù)測算，目前豫南四市國有商業(yè)銀行在縣域吸收并流出的資金約為210多億元，農(nóng)村信用社通過繳納存款準備金、轉存中央銀行、購買國債和金融債券等方式帶來的農(nóng)村資金流失約為49億多元，郵政儲蓄吸納的農(nóng)村資金約有135．3億元。

(三)縣域金融機構資產(chǎn)質(zhì)量差、效益低，資源配置效率低下。受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構影響，農(nóng)村金融機構經(jīng)營狀況長期處于質(zhì)量差、效益低、風險高的惡性循環(huán)怪圈，制約著農(nóng)村金融機構的生存與發(fā)展。到2006年3月末，豫南四市縣域金融機構賬面不良貸款余額為250．9億元(2001年以來核銷、剝離、置換不良貸款77．4億元)，實際不良貸款余額為328．3億元，較2001年實際增加131億元，實際不良貸款比例高達47．1％。農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行和農(nóng)村信用社賬面不良貸款比例分別為56．5％、87％、16．7％．農(nóng)村信用社由于長期以來承擔了支農(nóng)重任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革的成本，加之自身經(jīng)營不善，歷史包袱重、風險資產(chǎn)多，某些甚至發(fā)生支付風險。目前，豫南四市縣域金融機構整體上處于微利狀態(tài)，盈利能力較弱。

(四)“三農(nóng)”經(jīng)濟的滯后性弱化了金融支持的力度，形成農(nóng)村經(jīng)濟和金融雙滯后的惡性循環(huán)。一是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、規(guī)模小，農(nóng)民借款額度小，擔保能力和信用程度低，金融機構不愿對農(nóng)民放款．二是由于大多數(shù)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)剛剛起步，規(guī)模小，市場窄，管理落后，產(chǎn)品科技含量低，金融機構存在“懼貸”心理，其貸款對象往往瞄準科技含量高、信用度高、產(chǎn)品市場前景好的企業(yè)和項目，對于“三農(nóng)”的支持缺少積極性。

(五)農(nóng)村貸款利率總體水平偏高，農(nóng)產(chǎn)貸款利息負擔過重。缺乏有效競爭的農(nóng)村金融市場，使得農(nóng)村信用社事實上主導了農(nóng)村金融市場的貸款定價權，為追求利潤最大化，貸款利率普遍上浮。據(jù)調(diào)查，目前四市農(nóng)村信用社對農(nóng)戶貸款利率最低上浮幅度基本都在80％以上。

(六)農(nóng)村金融服務產(chǎn)品供給不足，服務質(zhì)量和服務效率低下。一是農(nóng)村金融市場上的交易手段落后，交易品種單一。目前四市農(nóng)村居民能夠參與交易的金融商品只局限于存款和貸款，參與股票、國庫券、金融債券、企業(yè)債券交易的機會均難以得到，而農(nóng)村信用社提供的信貸品種僅有小額農(nóng)戶信用貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款、存單質(zhì)押貸款三種，且貸款額度一般都在2萬元以下，期限一般都在一年以內(nèi)，難以滿足經(jīng)濟多元化、多層次需求。二是金融創(chuàng)新滯后。如投資顧問、項目理財?shù)刃庐a(chǎn)品尚遠離農(nóng)村。三是農(nóng)村信用社結算渠道不夠通暢，服務效率有待提高。目前，四市基層信用社普遍沒有開通通存通兌業(yè)務，在信用社辦理匯兌業(yè)務起碼需要一天時間，效率較低。

二、農(nóng)村金融抑制的原因分析

(一)改革制度安排不均衡，農(nóng)村金融改革未能整體推進。一是以1996年《國務院關于農(nóng)村金融體制改革的決定》的頒布實施為標志，農(nóng)村金融體制改革已經(jīng)10年，起步較晚的中行、建行和工行的股份制改革自2004年先后完成，為此國家提供巨額資金支持，注資600億美元，中行、建行已經(jīng)上市。而同為國有商業(yè)銀行的農(nóng)行改革方案至今沒有出臺，農(nóng)發(fā)行職能定位依然模糊；《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》的頒布實施也近3年，中央銀行票據(jù)最快也要在兩年之后到位，這種不均衡的制度安排抑制了農(nóng)村金融發(fā)展。二是農(nóng)村民間金融的制度歧視仍然相當嚴重。長期以來國家從壟斷金融資源、防范金融風險、維護金融穩(wěn)定的需要出發(fā)，對農(nóng)村民間金融一直采取抑制政策，我國農(nóng)村的民間金融始終沒有得到很好的發(fā)育，不但造成農(nóng)村居民融資渠道單一，而且壟斷性經(jīng)營的存在會通過降低效率方式阻礙金融深化。

(二)現(xiàn)有農(nóng)村金融組織功能不完善，制約了支農(nóng)作用發(fā)揮。

1．政策性金融定位模糊，運行機制不健全，資金掛賬現(xiàn)象嚴重，影響了政策性金融作用的發(fā)揮。我國惟一的農(nóng)村政策性銀行――農(nóng)發(fā)行，其政策性業(yè)務單一，隨著糧食流通體制改革的深入，農(nóng)發(fā)行貸款結構也不斷調(diào)整，其主要運營的農(nóng)副產(chǎn)品收購貸款業(yè)務也日漸萎縮。其他如農(nóng)村急需的扶貧開發(fā)貸款、農(nóng)村基本建設和技術改造貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款等政策性金融業(yè)務尚未普遍開展。據(jù)統(tǒng)計，由于省市兩級財政補貼難到位，截至2006年1季度，四市農(nóng)發(fā)行各項政策性掛賬及應收補貼達47．9億元，占其各項貸款總額的28．9％，資金流動性極差，形成“財政”擠“銀行”。由于糧食企業(yè)對購、銷、調(diào)、儲資金需求具有

剛性約束，必然會迫使政策性金融機構增加放款，而放款越多，掛賬也就越多，如此惡性循環(huán)，不利于政策性銀行業(yè)務的經(jīng)營與發(fā)展，不利于糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定和國家糧食安全。這與其支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職能定位名不副實，極大地制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。

2．中國農(nóng)業(yè)銀行市場定位變化，出于成本和利潤的考慮支農(nóng)主體作用下降。四市農(nóng)行分支機構截至2006年3月末在縣域僅有279家，較2001年縮減了59．6％，且還在繼續(xù)撤并網(wǎng)點。其業(yè)務經(jīng)營戰(zhàn)略轉型，逐漸從農(nóng)業(yè)轉向城市工商業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，逐步拓展大城市、大客戶、大企業(yè)，導致農(nóng)村資金非農(nóng)化。即便是留在縣域發(fā)展，也是選擇中高端客戶。況且作為商業(yè)性的農(nóng)業(yè)銀行，還兼有“扶貧貼息貸款的政策性業(yè)務”，這與其“追求利潤最大化”的經(jīng)營目標相矛盾。由于小額扶貧貸款運營成本過高，以及有些農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)將扶貧貸款等同于財政救濟資金，貸款收回困難，風險大，而且扶貧貸款超過貼息期和展期、逾期的不再享受貼息政策，因此農(nóng)業(yè)銀行從風險和收益上考慮，缺乏發(fā)放扶貧貸款的動力。

3．農(nóng)村信用社改革不到位。近年來，農(nóng)村信用社走上規(guī)模經(jīng)營、合并與集中之路，基層代辦業(yè)務網(wǎng)點撤并，使農(nóng)村信用社遠離田野、鄉(xiāng)村和農(nóng)民，吸儲能力降低，產(chǎn)生新的金融抑制。在從2004年開始的農(nóng)村信用社產(chǎn)權改革中，豫南四市轄區(qū)按照全省統(tǒng)一安排，選擇實行的是“合作制+股份制”的股份合作制。合作制旨在保證信用社不偏離服務“三農(nóng)”的方向，股份制旨在建立有效的外部約束和自我發(fā)展機制，完善農(nóng)村信用社法人治理結構。從本質(zhì)上講，合作制和股份制是兩種不同的企業(yè)法人制度，把二者糅合到一塊，在實踐中難以兩全，因為“三農(nóng)”服務與追求盈利的目標本身即存在沖突。從現(xiàn)實情況看，農(nóng)村信用社一方面普遍追求利潤最大化，背離農(nóng)業(yè)平均利潤率水平，利用壟斷地位過高上浮貸款利率以追求超額收益；另一方面，關系農(nóng)村信用社長遠發(fā)展的完善法人治理結構和轉換經(jīng)營機制工作仍進展緩慢，難以形成有效的激勵和約束機制，支農(nóng)主力軍作用難以充分發(fā)揮。

4．金融制度創(chuàng)新不足，農(nóng)村資金回流缺乏渠道和配套機制。農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，具有投入高、收益低、見效慢、抵御自然災害能力差和市場風險大等特點，農(nóng)業(yè)貸款蘊含著較大的風險。農(nóng)村貸款項目，特別是小農(nóng)戶和小企業(yè)貸款大都交易量小、面廣量大，分散難管，且信息不對稱，稍有不慎，就會產(chǎn)生“有問題貸款”。因此，在沒有強有力的制度約束和有效激勵的情況下，國有商業(yè)銀行根本不愿意涉足成本高、收益低、風險大的農(nóng)村市場。而我國現(xiàn)在恰恰缺少這一制度安排。既沒有金融反哺“三農(nóng)”的強制措施，又缺少相應的貸款風險補償機制和渠道，無以充分調(diào)動國有商業(yè)銀行在支農(nóng)工作上堪當重任．

從財政支出來看。長期以來，國家財政支農(nóng)僅占財政總支出的7％左右，比重小于農(nóng)業(yè)占GDP的比重，而對于經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)來說，財政支農(nóng)支出占比更小，2005年度信陽市財政支農(nóng)支出占財政總支出不到2％，基本上是“吃飯”財政的縣鄉(xiāng)二級財政支農(nóng)資金投入更是微乎其微，與作為農(nóng)業(yè)大市的信陽市和以農(nóng)業(yè)為主的縣域經(jīng)濟結構極不相稱。

中國人民銀行對農(nóng)村信用社的支農(nóng)再貸款原本是支農(nóng)惠農(nóng)的政策安排，也是促使資金回流農(nóng)村的積極方式，但由于支農(nóng)再貸款實施運用上規(guī)模和期限管理過死、缺乏靈活性，加之自2004年以來支農(nóng)再貸款利率逐年上浮導致資金成本增加，農(nóng)村信用社申請該貸款的積極性不高，支農(nóng)再貸款逐步退出。

在金融制度安排上，缺乏資金投入“本地化”的剛性比例規(guī)定以及利率政策支持，更為重要的是，目前農(nóng)業(yè)部門普遍缺乏信用工具，對商業(yè)金融機構的擔保、抵押、保險、減免稅等配套政策措施缺乏，吸引金融資金及社會資金進入農(nóng)業(yè)領域的機制沒有建立起來。此外，在擔保環(huán)節(jié)上，對豫南四市200農(nóng)戶進行了調(diào)查，因“找不到擔保人”和“缺乏有效的抵押品”而得不到貸款支持的占53％以上。在土地集體所有制下，其擁有的宅基地、房產(chǎn)、耕地使用權等卻無法流通和轉讓。因此，金融信用手段缺失，導致信用鏈條斷裂，農(nóng)民的資金需求無法轉化為金融需求，農(nóng)民貸款瓶頸凸顯。

三、農(nóng)村金融制度創(chuàng)新

(一)重新定位農(nóng)村金融機構的功能，真正實現(xiàn)政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融并存與互補的格局。目前，從表面上看農(nóng)村政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融機構設置齊全，似乎形成了一個完整的農(nóng)村金融體系，但實際上這幾個金融部門都是由政府主導建立的，其功能定位不清又存在重疊，導致了現(xiàn)在的金融體系不能滿足農(nóng)村金融市場的需要，制約了農(nóng)村金融的發(fā)展，建議對三種金融的功能進行重新定位和調(diào)整。

1．政策性金融兼有財政和金融的雙重屬性，其存在的依據(jù)是市場“失靈”，需要通過財政補貼來支持一些項目和地區(qū)的發(fā)展。作為涉農(nóng)的惟一政策性金融機構，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的創(chuàng)新方向：(1)拓寬業(yè)務范圍，使其不再僅限于糧食收購貸款，將農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目貸款等重新劃入其業(yè)務范圍，使其真正發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性銀行的作用，其他商業(yè)銀行則逐步退出農(nóng)村政策性金融業(yè)務領域，這是目前正在試行的一種方案；(2)將農(nóng)發(fā)行辦成糧棉儲備銀行，把其他政策性金融業(yè)務委托給商業(yè)性機構去經(jīng)營，實現(xiàn)政策性金融的商業(yè)化操作，對中國農(nóng)村政策性金融進行體制重組與機制轉型，走商業(yè)化道路，構建中國新型農(nóng)村政策金融體系。

2．農(nóng)村信用社改革應因地制宜，分類進行。經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)經(jīng)營較好、更適合商業(yè)化運作的農(nóng)村信用社，可改為地方性股份制商業(yè)銀行，以填補國有商業(yè)銀行退出農(nóng)村金融市場留下的空缺。在經(jīng)濟落后、適合合作金融發(fā)展的地區(qū)，特別是中西部地區(qū)，應堅持合作制的原則，即一人一票、私人信息、民主管理、非盈利性、自我監(jiān)督，對農(nóng)村信用社進行規(guī)范。目前的制度設計中，只有合作制是在市場化基礎上兼顧公平、服務弱勢群體的制度安排，因此，應從合作制的“互助”精神出發(fā)，按照合作制原則，把農(nóng)村信用社辦成(農(nóng))民有、民享、民管、民用的區(qū)域性金融組織，使其真正成為農(nóng)民自己的銀行，真正發(fā)揮支持“三農(nóng)”的主力軍作用。在產(chǎn)權制度方面，要貫徹“個體產(chǎn)權基礎上的聯(lián)合”原則，切實維護社員原始股金的產(chǎn)權，確保信用社所有權歸廣大入股農(nóng)民，從組織制度上保障農(nóng)民對信用社的實際控制能力。管理經(jīng)營制度是以民主管理為基礎的專業(yè)化經(jīng)營，構建現(xiàn)代企業(yè)制度框架，嚴格委托，形成有效的監(jiān)督制約機制。

3．商業(yè)性金融資金的逐利本性，決定了農(nóng)村資金外流的大趨勢，必須有外力對縣域商業(yè)銀行進行約束，應該強制地規(guī)定商業(yè)吸儲機構如大型商業(yè)銀行、郵政銀行等將一定比例的存款向所在農(nóng)村社區(qū)進行“反哺”，無論以信貸還是債券方式，可以參考其他國家實行的社區(qū)再投資法，使各相關金融機構增加支農(nóng)資金的投入。并且，允許商業(yè)銀行委托其他金融機構，以完成分配給自己而自己又不愿或不能完成的配額。

(二)加大政府對農(nóng)村金融業(yè)務的政策保護。在當前格局下，關鍵是要積極探索以財政資金作為貸款貼息資金、擔保資金、支農(nóng)風險基金的協(xié)作機制，努力發(fā)揮財政資金的杠桿作用，撬動商業(yè)金融對“三農(nóng)”的信貸投入。具體做法如下：一是建立支農(nóng)貸款風險補償機制?？煞抡諊抑鷮W貸款財政貼息的辦法，對農(nóng)業(yè)貸款實施財政貼息政策，發(fā)揮財政資金的扶助作用，引導金融機構信貸資金向農(nóng)業(yè)領域配置。二是建立農(nóng)業(yè)貸款信用擔保機構。可以由縣鄉(xiāng)財政出資、省市財政補助為主，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等經(jīng)濟實體籌資為輔，組成農(nóng)業(yè)貸款擔保基金，切實解決農(nóng)村擔保難的問題。三是建立農(nóng)村支農(nóng)貸款保險機制。針對農(nóng)業(yè)投資風險大的現(xiàn)實，由借款人、貸款人和保險公司三方協(xié)商，在支農(nóng)貸款時給予保險，既拓展了農(nóng)村保險業(yè)務，又解決了銀行的支農(nóng)信貸風險問題。四是建立農(nóng)業(yè)風險投資基金。由各級政府出資，用于高科技農(nóng)業(yè)項目的投資，引導社會民間資金對農(nóng)業(yè)領域的投入，加大對農(nóng)村經(jīng)濟的支持力度。另外，從實際出發(fā)，不斷完善、創(chuàng)新支農(nóng)再貸款政策內(nèi)容和管理辦法，設計科學合理的支農(nóng)再貸款期限結構和放、還款方式，對欠發(fā)達地區(qū)繼續(xù)實行優(yōu)惠利率政策，與財政政策、稅收政策、農(nóng)業(yè)政策等其他政策有機結合起來，形成支農(nóng)合力。