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摘要:行政法屬于公務(wù)員普法地位的特別規(guī)定。公務(wù)員在行政法中的地位,通過(guò)行政法關(guān)系體現(xiàn)。公務(wù)員在內(nèi)部和外部行政法律關(guān)系中的地位完全不同。在外部行政行為中,公務(wù)員既不是行政主體,也不是行政相對(duì)人,而是作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)人。但是公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中具有主體地位。根據(jù)《行政監(jiān)察法》有關(guān)規(guī)定,公務(wù)員的職務(wù)行為需接受行政監(jiān)察。公務(wù)員是行政訴訟法律關(guān)系的主體之一,但與訴訟主體的主體地位有很大差異。

公務(wù)員在行政法中的地位,通過(guò)行政法關(guān)系體現(xiàn)出來(lái),行政法關(guān)系是指由行政法調(diào)整的,以權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系。主要有兩類(lèi):行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系。[1]

一、公務(wù)員在行政法律關(guān)系中地位

行政法律關(guān)系是指行政法在實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政職能過(guò)程中調(diào)整的各種社會(huì)關(guān)系,是行政主體之間以及行政主體與其它各方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,是行政法規(guī)范對(duì)一定社會(huì)關(guān)系(行政管理關(guān)系)調(diào)整后形成的特定的法律關(guān)系的總稱(chēng)。[2]按不同的標(biāo)準(zhǔn),行政法律關(guān)系可以有不同的分類(lèi),如果以行政法律關(guān)系主體之間的隸屬關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn),可以將其分為外部行政法律關(guān)系和內(nèi)部行政法律關(guān)系。

1.公務(wù)員在外部行政法律關(guān)系中的地位。外部行政法律關(guān)系是行政主體與行政相對(duì)人之間因外部行政活動(dòng)而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。公務(wù)員在外部行政行為中,既不是行政主體,更不是行政相對(duì)人,因而不具有外部行政法律關(guān)系主體的地位,而僅是作為行政法律關(guān)系主體之一的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的人。因?yàn)?

第一,公務(wù)員不能成為行政法律關(guān)系中的行政主體。行政主體是指享有國(guó)家行政權(quán),能以自己的名義行使行政權(quán),并能獨(dú)立地承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的組織,要成為行政主體,則必須具備以下條件:一是行政主體必須是社會(huì)組織,而不能是個(gè)人,公務(wù)員本身是分散的個(gè)人,所以公務(wù)員就不能成為行政主體。二是該社會(huì)組織擁有國(guó)家行政職權(quán),其行政職權(quán)可以是依憲法、組織法或其它法律、法規(guī)的授權(quán)。三是能以自己的名義對(duì)外行使行政權(quán),即能在法律范圍內(nèi)依照自己的判斷作出決定,命令,并以自己的職責(zé)保障這些決定和命令的實(shí)施,獨(dú)立采取行政行為等,能否以自己的名義行使行政權(quán),是判斷行政機(jī)關(guān)及其它組織能否成為行政主體的主要標(biāo)準(zhǔn)。四是能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任,而能否獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任是判斷行政機(jī)關(guān)及其它組織能否成為行政主體的一個(gè)關(guān)鍵性條件。公務(wù)員是從事公共行政活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員,因此不能成為行政主體。

第二,公務(wù)員行政法律關(guān)系中的行政相對(duì)人。行政相對(duì)人是在外部行政法律關(guān)系中,與行政主體相對(duì)應(yīng)的一方主體,相對(duì)于在行政活動(dòng)中具有并行使國(guó)家行政權(quán)力的行政主體而言,行政相對(duì)人是不具有也不能行使國(guó)家行政權(quán)的公民、法人或其它組織一方,行政相對(duì)人在行政活動(dòng)中所行使的權(quán)利和履行的義務(wù)都是其為公民、法人或其它組織自身的權(quán)利或義務(wù),這些權(quán)利、義務(wù)與行政主體權(quán)利義務(wù)即行政或職責(zé)相對(duì)應(yīng)。且行政相對(duì)人是行政主體的外部行政行為所直接約束的對(duì)象,當(dāng)其認(rèn)為行政主體對(duì)其作出的具體行政行為損害了其合法權(quán)益時(shí),有權(quán)以自己名義提起行政訴訟或申請(qǐng)行政復(fù)議以得到救濟(jì)。而公務(wù)員則不具有這些特征,不能成為外部行政法律關(guān)系中的行政相對(duì)人。

但是公務(wù)員在外部行政法律關(guān)系中和行政主體之間存在著一種特殊的法律關(guān)系,因而擁有特殊的地位。第三,行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、權(quán)限和優(yōu)先權(quán)涉及到公務(wù)員,即行政機(jī)關(guān)的職權(quán)由公務(wù)員履行,同時(shí)行政機(jī)關(guān)的優(yōu)先權(quán)成為公務(wù)員當(dāng)然的權(quán)利,行政機(jī)關(guān)的職權(quán)和權(quán)限同樣約束著公務(wù)員。

第四,公務(wù)員在分享行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、優(yōu)先權(quán)和分擔(dān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限時(shí),行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)分享和分擔(dān)物進(jìn)行再分配。如行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行進(jìn)一步劃分,公務(wù)員不僅不能超越其所屬行政機(jī)關(guān)的權(quán)限,而且同樣不能超越本機(jī)關(guān)內(nèi)部公務(wù)員之間的權(quán)限。

第五,公務(wù)員實(shí)施行政管理活動(dòng)時(shí),必須以行政機(jī)關(guān)的名義,按行政機(jī)關(guān)的意志進(jìn)行,在符合形式要件和實(shí)質(zhì)要件的前提條件下,公務(wù)員的行為所引起的一切法律后果,都?xì)w屬于行政機(jī)關(guān),而公務(wù)員對(duì)外不承擔(dān)責(zé)任。行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)責(zé)任,支付行政賠償費(fèi)用后再根據(jù)公務(wù)員的故意或過(guò)失程度,決定是否行使追償權(quán),是否追究公務(wù)員的個(gè)人責(zé)任。所以公務(wù)員在外部行政法律關(guān)系中,以行政主體名義,根據(jù)行政機(jī)關(guān)意志在行政機(jī)關(guān)的委托范圍之內(nèi),代表行政機(jī)關(guān)對(duì)外行使政權(quán),進(jìn)行行政管理活動(dòng),其行政行為的法律后果由行政機(jī)關(guān)承擔(dān),而在整個(gè)上部行政法律關(guān)系中,不享有屬于自己的權(quán)利,對(duì)外部不承擔(dān)法律責(zé)任,這實(shí)質(zhì)上構(gòu)成一種委托關(guān)系,公務(wù)員成為行政機(jī)關(guān)的人。

2.公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中的地位。內(nèi)部行政法律關(guān)系是行政主體之間或者行政主體與所屬的公務(wù)員之間因內(nèi)部行政管理活動(dòng)而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。內(nèi)部行政法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)具有許多內(nèi)部管理的特征,如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)及其公務(wù)員具有絕對(duì)的命令權(quán),下級(jí)機(jī)關(guān)或公務(wù)員則有服從的義務(wù)等。公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中具有主體地位,這是因?yàn)?

第一,公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中享有特定的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù),即這些權(quán)利和義務(wù)是公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中才能享有或履行的。當(dāng)公務(wù)員作為普通公民或以公務(wù)員的身份進(jìn)行對(duì)外行政管理活動(dòng)時(shí)不能享有這些權(quán)利,也無(wú)須履行這些義務(wù)。

第二,在具體的法律關(guān)系中有無(wú)自己的權(quán)利義務(wù),是判斷有無(wú)主體資格的根本性標(biāo)準(zhǔn)。如我國(guó)《公務(wù)員暫行條例》第7條第7項(xiàng)規(guī)定公務(wù)員有權(quán)“依照本條例規(guī)定辭職”,即有辭職的權(quán)利,即當(dāng)公務(wù)員由于主觀(guān)或客觀(guān)原因不愿意繼續(xù)擔(dān)任公職,可要求重新選擇職業(yè)。這種權(quán)利,普通公民是無(wú)法享有的,他們并未在國(guó)家行政機(jī)關(guān)中擔(dān)任公職,連辭職的前提條件都不具備,又何來(lái)辭職權(quán)?而作為公務(wù)員,要辭職也只能向其所在的行政機(jī)關(guān)提出,而不能向外部行政法律關(guān)系中的行政相對(duì)人提出。由此可見(jiàn),公務(wù)員的辭職權(quán)是公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中一項(xiàng)特有權(quán)利。以其義務(wù)而言,暫行條例規(guī)定了公務(wù)員有公正廉潔、克已奉公的義務(wù)。公正廉潔、克已奉公作為道德要求,對(duì)任何公民都適用,但作為一項(xiàng)法定義務(wù),卻僅是對(duì)于特定身份的人提出的,公務(wù)員就是其中一類(lèi)。進(jìn)一步規(guī)定了不得“經(jīng)商辦企業(yè)及參與其它營(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。這一些義務(wù)都體現(xiàn)了公務(wù)員與普通公民的差異。由此可見(jiàn),公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中有自己的權(quán)利和義務(wù)。

第三,公務(wù)員是內(nèi)部行政法律關(guān)系的實(shí)際參加者,并受內(nèi)部行政行為的約束,在內(nèi)部行政法律關(guān)系中,公務(wù)員是以個(gè)人名義與行政機(jī)關(guān)之間各享權(quán)利,互相承擔(dān)義務(wù),如行政機(jī)關(guān)要保障公務(wù)員獲得勞動(dòng)報(bào)酬和享受保險(xiǎn)福利待遇的權(quán)利和參加培訓(xùn)的權(quán)利,相對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)而言,公務(wù)員須要對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)履行忠于職守、勤奮工作、盡職盡責(zé)、服從命令的義務(wù),而這些義務(wù)需要由公務(wù)員自己去實(shí)際履行,不可放棄。

第四,當(dāng)公務(wù)員認(rèn)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)其合法權(quán)益造成侵害的時(shí)候,可以向有權(quán)機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)給予公務(wù)員行政處分,如給予記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除或扣除其薪金等,而公務(wù)員認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的這些行為損害了其合法權(quán)益,公務(wù)員能夠以自己的名義向主管行政機(jī)關(guān)或?qū)ｉT(mén)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴解決。

二、公務(wù)員在監(jiān)督行政法律關(guān)系中的地位

監(jiān)督行政,即對(duì)行政的監(jiān)督,是指一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、群眾組織、派、公民等對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)及其公職人員遵守法律、執(zhí)行法律的情況進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)。監(jiān)督行政法律關(guān)系則是指在對(duì)行政的監(jiān)督過(guò)程中,監(jiān)督主體與被監(jiān)督者之間受行政法規(guī)范調(diào)整而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

在行政監(jiān)督中,監(jiān)督者的范圍是極為廣泛的,其中有公民、政黨、社會(huì)組織、國(guó)家機(jī)關(guān)等,然而,公民、政黨及社會(huì)組織等主體的監(jiān)督卻不會(huì)必然地產(chǎn)生法律效力,而國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān),上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的行為的監(jiān)督卻會(huì)產(chǎn)生法律效力,這類(lèi)監(jiān)督被稱(chēng)為行政法制監(jiān)督。在這一類(lèi)監(jiān)督行政法律關(guān)系中公務(wù)員處于當(dāng)事人的地位。

監(jiān)督者監(jiān)督的是行政機(jī)關(guān)行為和公務(wù)員的職務(wù)行為,作為專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施的行政監(jiān)察,其監(jiān)督范圍甚為廣泛,要監(jiān)督一切行政機(jī)關(guān)及其工作人員遵守政紀(jì)、法紀(jì)的情況,而不受行政管理部門(mén)的限制,且不僅僅限于行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的公務(wù)活動(dòng)。根據(jù)我國(guó)《行政監(jiān)察法》第18條的規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)的以下權(quán)限將會(huì)直接涉及到公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù):

第一,受理對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員和國(guó)家機(jī)關(guān)任命的其它人員違反行政紀(jì)律形式的控告檢舉。

第二,調(diào)查處理國(guó)家行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其它人員的違反行政紀(jì)律的行為。

第三,受理公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其它人員不服主管行政機(jī)關(guān)給予行政處分決定的申訴。這三方面的規(guī)定對(duì)公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)帶來(lái)直接影響,使公務(wù)員在行政監(jiān)督法律關(guān)系中具有自己的特定權(quán)利與義務(wù)。

三、公務(wù)員在行政訴訟中的地位行政訴訟法律關(guān)系,是由行政訴訟法確定和調(diào)整的,法院因解決行政爭(zhēng)議同一切訴訟參與人之間存在的訴訟權(quán)利義務(wù)關(guān)系。公務(wù)員在行政訴訟法律關(guān)系中,能夠成為行政訴訟法律關(guān)系的主體之一,但與訴訟主體的主體地位有極大差異。

行政訴訟法律關(guān)系的主體,就是行政訴訟權(quán)利義務(wù)的承擔(dān)者,即在行政訴訟法律關(guān)系中享有訴訟權(quán)利承擔(dān)訴訟義務(wù)的人。在行政訴訟法律關(guān)系中,凡是參加行政訴訟活動(dòng)的組織和個(gè)人,都是行政訴訟法律關(guān)系主體,但主體之間存在著極大差異。法院是行政訴訟法律關(guān)系中不可缺少的當(dāng)事人一方,當(dāng)事人實(shí)施訴訟行為后,還必須有法院的受理、審理、執(zhí)行等審判活動(dòng),行政訴訟法律關(guān)系方能發(fā)生。

行政訴訟法律關(guān)系主體中,訴訟主體是參加行政訴訟活動(dòng)的主體,他們的訴訟行為能夠引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變化和發(fā)展。其它行政訴訟法律關(guān)系主體不能夠直接引起行政訴訟法律關(guān)系的發(fā)生、變化和發(fā)展。訴訟主體包括法院、原告、被告、共同訴訟人和第三人。公務(wù)員不能成為訴訟主體,這是因?yàn)?行政訴訟是公民、法人或其它組織,認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而依法向法院提起訴訟,法院受理當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求,在雙方當(dāng)事人和一切訴訟參與人參加下,審理行政案件,對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查的制度和活動(dòng),以及這些訴訟活動(dòng)產(chǎn)生的訴訟法律關(guān)系的總和。主要可以從以下幾個(gè)方面來(lái)理解:

第一,原告只能是作為行政管理相對(duì)人的公民、法人或其它組織,公務(wù)員在外部行政管理活動(dòng)中,是作為行政管理者的身份出現(xiàn)的,而不可能是行政管理的相對(duì)人。

第二,行政訴訟的被告只能是行使行政權(quán)力作出被訴具體行政行為的行政機(jī)關(guān)。公務(wù)員雖然是以其所在的行政機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行行政管理活動(dòng),但由于公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系是一種特殊的委托關(guān)系,其活動(dòng)的后果最終歸所屬行政機(jī)關(guān)承擔(dān),而公務(wù)員并不對(duì)外承擔(dān)行政責(zé)任。由于公務(wù)員失去了對(duì)外承擔(dān)行政責(zé)任的基礎(chǔ),所以不可能成為行政訴訟的被告。

第三,共同訴訟人只能是共同原告或共同被告,第三人則是與被訴具體行為有利害關(guān)系而參加到訴訟中來(lái)的公民、法人或其它組織。公務(wù)員亦不能成為共同原告、共同被告或第三人。而當(dāng)公務(wù)員加入到行政訴訟中來(lái)時(shí),不具有訴訟主體身份,而只能以其它訴訟參加人的身份加入進(jìn)來(lái),具體而言,可以作為行政訴訟中的證人或(被告的)訴訟人。

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