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為推動村民自治的發(fā)展，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革方向，發(fā)揚社會主義民主提出自己不成熟的觀點，為解決“三農(nóng)”問題，提一些建議，以促進社會的發(fā)展與穩(wěn)定。

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村民自治是農(nóng)民的創(chuàng)舉，當(dāng)年農(nóng)民自發(fā)成立了村民委員會是為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的需要。1982年，國家為了填補體制廢除后出現(xiàn)的農(nóng)村公共組織和公共權(quán)力的“真空”，除了繼續(xù)利用執(zhí)政黨的農(nóng)村基層組織，同時也大力推動村民委員會的建立，同年12月通過的新憲法正式確立了村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1987年11月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，次年6月，村民自治正式啟動實施，民政部開始在全國范圍內(nèi)組織鄉(xiāng)村選舉?！洞迕裎瘑T會組織法(試行)》在試行10年后，于1998年11月終于成為9億農(nóng)民的正式法律。這是一部以實踐為根基，以憲法為依據(jù)，以自治為基本價值取向的法律。以村民自治為主旨的村民委員會制度，是我國當(dāng)前村級公共事物管理體制的核心，而村級公共管理體制是三農(nóng)問題中的一個重要問題。村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，從來就是唇與齒的關(guān)系。村民自治后產(chǎn)生的村委會卻只是群眾性自治組織，不再是基層政權(quán)的一部份。在村民自治的背景下，深入研究村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系等問題，對于完善村民自治制度，促進中國農(nóng)村基層民主發(fā)展，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，具有重要意義。

一、村民自治的實踐及村民自治背景下的村鄉(xiāng)關(guān)系

1、村民自治的現(xiàn)狀

所謂村民自治是指在農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來，實行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種政治參與形式，它是實行直接民主的一種基本形式。從九十年代中期開始，一方面國力整體提升，另一方面"三農(nóng)"(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)問題日趨嚴(yán)峻。同時電腦的普及、網(wǎng)絡(luò)的開通，使社會的開放更加的深入，在農(nóng)村思想現(xiàn)代化較之物質(zhì)現(xiàn)代化提前來到，也就是說農(nóng)村人的思想現(xiàn)代化水平比農(nóng)村物質(zhì)現(xiàn)代化的水平程度高。農(nóng)民工流動的增多，增加了農(nóng)村思想的開放程度。全社會呼喚民主政治建設(shè)，村民自治被賦予了加強和鞏固農(nóng)村基層政權(quán)以及為中國民主形象提供范例，為政治改革提供經(jīng)驗的雙重使命。1998年全國人大常委會修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組織法》)，以及隨后31個省、直轄市和自治區(qū)人民代表大會在此基礎(chǔ)上制定的“實施辦法”，可以被看作是對憲法將村民委員會規(guī)定為村民自治組織的具體落實。到2002年末，我國共有68.1萬個村委會，528.6萬個村民小組，村委會成員294.2萬人，村民自治模范縣(市、區(qū))579個，村民自治模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)7457個，全國25個省開展了村委會換屆選舉工作，涉及63萬個村委會，近4億多選民。村民自治目前覆蓋了我國大部分農(nóng)村地區(qū)，村民自治制度在我國農(nóng)村普遍展開已是不真的事實。近幾年來各地開始比較切實地按照相關(guān)法律規(guī)定的原則和程序來組織村民自治。通過村民自治制度的實施，一大批思想素質(zhì)好、能力強、作風(fēng)正、年紀(jì)輕、有文化、群眾威信高的新型能人被推選出來，成為帶領(lǐng)廣大農(nóng)民致富奔小康的帶頭人。調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，進一步促進了生產(chǎn)力的發(fā)展。實行村民自治產(chǎn)生了不少積極效果，它有利于提高村民的民主意識和主人翁責(zé)任感，有利于形成人民管理國家所必要的政治基礎(chǔ)和社會心理環(huán)境，有利于加快基層政治、經(jīng)濟、文化生活的民主化進程;同時它還可以為廣大農(nóng)民提供一個參與管理農(nóng)村社區(qū)事務(wù)，切身體驗和感受民主的機會，促使農(nóng)民的民主意識和政治能力得到不斷培養(yǎng)和鍛煉，通過從下至上的“民主現(xiàn)實化”的積累，為最終農(nóng)民更加直接參與管理國家大事奠定基礎(chǔ)。因而，村民自治順應(yīng)了中國農(nóng)民的意愿，滿足了村民的要求，增強了村民的民主意識和自治能力，提高了廣大農(nóng)民投身改革和建設(shè)的積極性，符合中國加強民主法治的努力和趨勢。在村民自治制度建設(shè)取得長足進展的同時，我們也不難發(fā)現(xiàn)，由于各種各樣的原因，農(nóng)村社會的各種矛盾和問題隨之暴露出來。表現(xiàn)為村民自治雖然是一項全國統(tǒng)一的有法律效力的制度安排，但各地村民自治的貫徹情況和實施效果卻千差萬別。比如，王旭從實行村民自治的成效中發(fā)現(xiàn)了國家與社會的權(quán)力互強，徐勇調(diào)查了四川達(dá)川市村民自治示范活動后，也認(rèn)為該地的村民自治“同時加強了村民的民主自治能力和國家在農(nóng)村地區(qū)貫徹其政策的能力”;何清漣看到的卻是金錢、宗族勢力、地方惡勢力操縱選舉和村政。

從全國各地反映的情況來看，黨支部和村委會“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))同村關(guān)系緊張最為突出。

2、村民委員會與村黨支部的關(guān)系問題

目前，由于缺乏全國性的統(tǒng)計資料，我們無法準(zhǔn)確判斷全國農(nóng)村黨支部和村委會的關(guān)系狀況。但是，一個不爭的事實是，在全國，實行村民自治以后，尤其是1998年全國農(nóng)村普遍實行村委會直選以后，農(nóng)村黨支部與村委會的關(guān)系明顯惡化。兩委關(guān)系協(xié)調(diào)融洽的只占少數(shù)，多數(shù)屬于勉強維持合作與和平共處、相安無事，少數(shù)屬于不協(xié)調(diào)甚至嚴(yán)重對抗。根據(jù)廣州市市委組織部和市民政局的一項聯(lián)合調(diào)查，1999年廣州市郊區(qū)974個建制村實行村委會直選以后，雖然黨支部同村委會關(guān)系協(xié)調(diào)融洽和能夠基本保持正常合作共事的占絕大多數(shù)，但是關(guān)系很不正常甚至嚴(yán)重分庭抗禮的也相當(dāng)突出。村委會與村黨支部的關(guān)系，實質(zhì)是基層民主政治建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在現(xiàn)實生活中，村委會與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)有兩種表現(xiàn)：一是有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，把村民委員會引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村支部起不到村級組織的核心作用。二是各種村級組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支部書記個人手中，村委會和村民會議的自治權(quán)力實際上被懸空。根據(jù)廣東省委宣傳部和廣州市社會科學(xué)院的一項調(diào)查，在廣東全省，1999年底實行村民自治制度的村共有22056個，其中，村黨支部書記和村委會主任交叉兼職的占53%。在未實行交叉兼職的村，村支書同村主任往往在工作中產(chǎn)生矛盾。村黨支部書記和村委會主任交叉兼職是現(xiàn)在解決“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)問題比較普遍的做法，其中山東聊城市的做法被引為典型，山東聊城市在解決村委會和村黨支部之間的關(guān)系問題上的做法是：村黨支部書記必須以候選人的身份參加村委會主任的競選。當(dāng)?shù)钠甭饰茨艹^半數(shù)以上的，意味著不被群眾歡迎，將在黨內(nèi)被罷免支部書記職務(wù)。該職務(wù)由當(dāng)選為村委會主任的人兼任。如果選出的村委會主任不是中共黨員的，村支書一職暫時空缺，等該村委會主任入黨后兼任。

在實行村民自治制度以后，農(nóng)村黨支部和村委會的關(guān)系出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至對抗性矛盾的原因很多，有公眾認(rèn)同感上的差別，《村組織法》規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織?！薄按迕裎瘑T會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民委員會每屆任期3年，其成員可以連選連任?！薄澳隄M18周歲的村民，部分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。選舉村民委員會，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額。”根據(jù)這一規(guī)定，使每個成年的村民都享有直接選舉村委會干部的平等權(quán)利。村委會成員是選民直接選舉產(chǎn)生，是民主選舉，具有廣泛的民意。本來應(yīng)該具有廣泛民意的村黨支部，現(xiàn)在卻相反了，這應(yīng)該引起我們執(zhí)政黨的高度重視。此外，我認(rèn)為主要的原因還是一部法律兩種解讀和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民委員會的管理方式?！洞褰M織法》已經(jīng)明確規(guī)定了村公共事務(wù)由村民委員會負(fù)責(zé)，然而，一些地方黨的農(nóng)村基層干部習(xí)慣于過去黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式，村黨支部因村公共事務(wù)由村民委員會負(fù)責(zé)而困惑而不安，去找鎮(zhèn)黨委，鎮(zhèn)黨委也發(fā)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)核心作用權(quán)力被削弱，他們找不到自己的位置。于是他們充分利用《村組織法》第三條之規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！崩昧巳藗儗Α包h的領(lǐng)導(dǎo)”和“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的理解存在片面性和偏差，讓鎮(zhèn)黨委、村黨支部等基層黨組織“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，不尊重村委會應(yīng)有的法定權(quán)利(因而村委會與村黨支部的關(guān)系問題也會間接表現(xiàn)為村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的關(guān)系問題)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在推行政務(wù)、指導(dǎo)村務(wù)時理所當(dāng)然地把村黨支部當(dāng)作自己天然的依靠對象和忠實的“嫡系部隊”(鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府與農(nóng)村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系)，而將村委會當(dāng)作懷疑對象和“異己力量”(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系)，在農(nóng)村兩套班子中搞親疏關(guān)系，陣線劃分，人為地制造兩委對立。

為什么村委會村黨支部書記和村委會主任交叉兼職后兩委對立會幾乎消失的呢?我認(rèn)為直接原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會間接控制加強了，氣順了。因為交叉任職選出來的村委會主任最終還是村黨支部書記，最終還是我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)(黨委)政府管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo),來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會。一般來說,在每一屆村委會換屆選舉之前,都要先進行村黨支部的換屆選舉,根據(jù)《黨章》的規(guī)定,村黨支部一般都是通過全村黨員大會選舉產(chǎn)生,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人,而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書記候選人,落選的可能性很小,即使落選,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人,以保證合乎其意愿者當(dāng)選。這樣的村黨支部書記對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力,比較自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖,包括對村委會的領(lǐng)導(dǎo)?！洞褰M織法》所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)關(guān)系,實際上變相的成了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長同時又是黨委副書記,村委會接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)就是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)!因而村委會與村黨支部的關(guān)系問題也是村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(黨委)的關(guān)系問題間接表現(xiàn)。

3、村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題

如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會與村黨支部的關(guān)系問題的影響是間接的、隱現(xiàn)的。那么村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系可以說是直接的、明顯的。2004年1月，中央電視臺《今日說法》欄目在播出一期名為《村官告狀》的節(jié)目，則提供了一個更典型且頗值得深思的村民自治案例：

2002年8月，北京市房山區(qū)大石窩鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在惠南莊村小學(xué)主持召開了村委會和該村全體黨員參加的特別會議，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府宣布其研究決定：停止由該村民民主選舉的村委會主任王華的工作，并停發(fā)其工資。鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的理由是“王華不稱職，目前村民還沒有覺悟起來，不可能聯(lián)合起來罷免王華，如果讓王華這樣的干部繼續(xù)任職，勢必會損害的老百姓的利益，后果將不堪設(shè)想。為了避免給集體造成更大的損失，鎮(zhèn)黨委、政府只能這么做”。但村官王華和部分村民卻認(rèn)為：作為尚在任期內(nèi)的村委會主任，王華是村民通過合法程序的民主選舉合法產(chǎn)生的。根據(jù)《村組織法》，村民委員會是農(nóng)村村民的自治組織，它跟鎮(zhèn)政府之間具有相對獨立性。村委會主任是由村民選舉產(chǎn)生的，因此村委會主任和委員都只對村民負(fù)責(zé)，法律并沒有要求村委會主任對上級政府，對行政機關(guān)負(fù)責(zé)。如果村民認(rèn)為村委會主任和委員不稱職，只能由村民來啟動罷免程序，《村民委員會組織法》在這方面有明確的規(guī)定。因此，鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府無權(quán)單方面罷免村委會主任。2003年1月，王華以大石窩鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的具體行政行為違法為由，向北京市房山區(qū)法院提起行政訴訟。3個月過后，房山區(qū)人民法院向王華出具了“不予受理”裁定書。理由是：只有人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)被侵犯才可以提起行政訴訟，民主自治權(quán)利受到侵犯不在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，因此駁回了他的訴訟請求。一晃一年過去，大石窩鎮(zhèn)黨委書記說，“目前惠南莊很穩(wěn)定，事實證明他們沒有做錯，下一步，鎮(zhèn)里將盡快啟動罷免程序來罷免王華”。而王華則表示將向上一級的人民法院申訴。但此時，王華的村委會主任“任期”已經(jīng)快滿了。

在京城邊上的村官王華算是很有維權(quán)意識和維權(quán)能力，但他仍然遭遇了鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府如此“處理”，此案例值得人深思的地方很多，它比較有代表性的反映了，村委會制度在現(xiàn)實運行中普遍出現(xiàn)的問題，即村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的關(guān)系問題。在實踐中，仍有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村民自治組織——村委會當(dāng)作事實上的辦事機構(gòu)，看成推行政令的工具，不愿支持村民自治，甚至妨礙村民自治。這主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不愿放棄對村委會實行直接管理的權(quán)力：

(1)干預(yù)村委會“直選”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往利用種種“理由”：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有了任免權(quán)，民選的干部會不聽話，不利于工作開展”、“農(nóng)民素質(zhì)低，沒有民主選舉能力，村委會直選是行不通的”、“村委會直選可能出現(xiàn)好人落選，壞人當(dāng)選”。因此他們在指導(dǎo)村民選舉時，不按程序辦事，有的甚至故意在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做手腳、留漏洞。有的鎮(zhèn)政府干脆就指定了村委會。

(2)控制村干部的工資。就是村干部的工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)村干部完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)(如收繳稅費、計劃生育、達(dá)標(biāo)競賽)情況決定。這樣做，違背了《村組織法》關(guān)于村干部的工資應(yīng)由村民會議討論決定的規(guī)定;不利于培養(yǎng)村干部為村民服務(wù)的意識和村民行使對村干部的監(jiān)督權(quán)。

(3)控制村財政。實行村財鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管。這是被不少地方推廣的經(jīng)驗，現(xiàn)在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有經(jīng)管站這一機構(gòu)專門管理村級財務(wù)。這種體制雖在一定程度上減少了村級財務(wù)混亂，但侵犯了村民自我管理村級財務(wù)的權(quán)利，不利于調(diào)動村民和村干部民主理財?shù)姆e極性，而且一旦出現(xiàn)村級不良債務(wù)，村干部還容易把責(zé)任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，激化農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的矛盾。

(4)心知肚明，村務(wù)公開半透明?！洞褰M織法》規(guī)定，村委會不及時公布應(yīng)當(dāng)公布的事項或公布的事項不真實的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級政府及有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實，責(zé)令公布。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于種種原因，使村務(wù)公開半透明。不透明的有干部下村吃、喝、拿要的，有因村務(wù)公開問題引起干部被處理的，有的村務(wù)是村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四出籌集來“公分”的私房錢的(這是取消農(nóng)業(yè)稅后的新方向)，還有的擔(dān)心村務(wù)公開使村里的每筆開支都置于村民監(jiān)督之下，會挫傷村干部的積極性的。

(5)直接干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)、經(jīng)營和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。有的用行政命令方式直接規(guī)定農(nóng)民生產(chǎn)的品種、數(shù)量;有的超過農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力搞“政績”工程;鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些任務(wù)都要通過村委會完成，不僅侵犯了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān);而且使村委會的主要精力用在了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)上而不能放在村民們認(rèn)為應(yīng)該辦的村的公共事務(wù)和公益事業(yè)上，造成了村委會與村民關(guān)系的僵化，妨礙了村民自治的正常運轉(zhuǎn)。

自我國農(nóng)村實行村民自治制度，“四民主，兩公開”在農(nóng)村的落實后,村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系應(yīng)該是《村組織法》第四條規(guī)定的“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！钡年P(guān)系。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系,而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了確保國家治理任務(wù)的落實,仍然普遍通過干預(yù)村委會職權(quán)范圍的事務(wù)，來實現(xiàn)對村莊的行政控制。隨著時間的推移，村民自治的不斷發(fā)展，村民的民主法制觀念不斷的增強，漸漸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的種種不良表現(xiàn)，引起了村民民意代表團——村委會的不滿，于是就出現(xiàn)了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系普遍比較緊張狀況，村委會主任被鄉(xiāng)政府罷免的現(xiàn)象時有發(fā)生，這嚴(yán)重阻礙了村民自治制度的發(fā)展，制約了村民自治權(quán)的成長。另一個側(cè)面也說明了，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在“市場時代，計劃思維”的工作態(tài)度。

欲進一步了解鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系緊張的原因，先看一看鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀：

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀

1、行政成本與農(nóng)民的負(fù)擔(dān)

一個社會行政成本與民眾負(fù)擔(dān)的高低，可以從財政供養(yǎng)的公共事務(wù)管理人員人數(shù)與相應(yīng)轄區(qū)總?cè)丝跀?shù)之比(即所謂官民比例)得到比較有效的反映。據(jù)《工人日報》1997年12月17日之專文研究，我國歷史上的官民比例為：西漢時為1：7945，唐高宗時為1：3927，元成宗時為1：2613，清康熙時為1：911，新中國成立之初為1：294。到了1978年我國“官民比例”則變?yōu)?8：1，到1999年則更下降為1：30人，其中，陜西為1：34;河北為1：40;河南為1：41;山西為1：27;寧夏為1：24;青海為1：22(馬曉玲，2002)。比較明顯的統(tǒng)計特征是“經(jīng)濟越是落后，財政供養(yǎng)人口越多”(當(dāng)然，我們或許可以把個現(xiàn)象解釋為“二者互為原因和結(jié)果的惡性循環(huán)強化”的結(jié)果)：在山西32個發(fā)不出基本工資的縣中，有8個縣官民比例在1：20以下，大寧縣為1：13。更有甚者，陜西省黃龍縣是9個農(nóng)民供養(yǎng)1個干部。

從國際橫向比較看：日本1983年政府官員為50萬，人口1.7788億，官民比例為1：236;美國1987年每1000人中有政府官員12人，官民比例為1：83;中國的官民比例若按1：30計算，是日本的近8倍，為美國的近3倍。近在1999年，印尼官民比例為1：98，日本是1：150，法國是1：164人，美國是1：187人，我國是1：30人。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機重重

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)吃財政飯的人員隊伍龐大，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了巨大負(fù)債。1999年，鄉(xiāng)村基層債務(wù)總額大約在3000億~6000億元，而2004年，鄉(xiāng)村債務(wù)總額上升到了6000億~10000億元，負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)額超過1億元。

牛竹梅教授說，鄉(xiāng)村過度負(fù)債會影響鄉(xiāng)村正常工作的進行，影響全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)實現(xiàn)，削弱了農(nóng)村集體經(jīng)濟的實力，影響了黨群關(guān)系、干群關(guān)系以及基層政權(quán)的鞏固，同時，呆賬壞賬的增多，以及債券向個人和非金融機構(gòu)的轉(zhuǎn)移，也會增加金融風(fēng)險，產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。

財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希研究員向記者表示，這種現(xiàn)象的根源在于“風(fēng)險大鍋飯”?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)借債的時候，也不會想到還不上會帶來什么后果，這就是風(fēng)險大鍋飯?！?/p>

此外，有關(guān)研究也表明農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機程度加劇主要表現(xiàn)在2個方面：一是財政收支缺口無法彌補;二是到期的債務(wù)無力清償，導(dǎo)致的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以正常運轉(zhuǎn)。業(yè)稅取消后，使縣鄉(xiāng)兩級政府既有的財政困境和債務(wù)問題更加凸顯，而這些問題能否順利盡快解決又直接牽涉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革等一攬子農(nóng)村改革問題。

由此看來，我國行政成本與民眾負(fù)擔(dān)總體偏高，農(nóng)村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”(尤其是農(nóng)村)，當(dāng)成為未來政府機構(gòu)改革的重要制度取向。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在弊端

黨政不分，權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種黨一元化領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制有名無實、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能嚴(yán)重虛化的以黨代政、不合理的基層政權(quán)體制。

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫，人浮于事。目前全國大部份鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本屬于“吃飯型財政”甚至“要飯型財政”，負(fù)債現(xiàn)象普遍。相應(yīng)的亂攤派、亂收費現(xiàn)象時有發(fā)生。仿效上級政府建立起自己的垂直控制系統(tǒng),在各村設(shè)置了不少派出人員(駐村干部),肢解了村委會的職能,造成了鄉(xiāng)村之間的矛盾和摩擦。

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)唯上不唯民。在現(xiàn)行干部體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免實際上均為上級所決定，怎樣迎合上級、做出政績就當(dāng)然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)先考慮的問題，因此也就不難理解在大多數(shù)地方出現(xiàn)“政績工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞞下”“虛報數(shù)字”，“上有政策，下有對策”等現(xiàn)象了。由此造成干群關(guān)系緊張、國家的威信受損、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在潛在危機。

從對鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀的分析，我們不難理解在村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委要對村民委員會眾多干預(yù)。社會基層自治，尤其是村民自治，在現(xiàn)實生活中之所以面臨著種種不理解、不支持甚至阻力，一個十分重要的原因，就是它涉及到基層自治組織與基層黨政機關(guān)之間關(guān)系的調(diào)整與轉(zhuǎn)變，觸及到基層黨政機關(guān)及其公職人員的既得利益和工作方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國農(nóng)村的基層政權(quán),在國家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位。國家在農(nóng)村的各項方針、計劃和任務(wù)，都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身擁有的公共權(quán)力很小,掌握的公共資源也很少，在壓力型體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級指派的超出其本身能力范圍的任務(wù),就只好通過各種手段向上要權(quán),向下要錢(資/源),甚至瞞上欺下。這可以說是國家行政權(quán)力對鄉(xiāng)村社會事務(wù)介入過深的必然結(jié)果。當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治組織制度是在計劃經(jīng)濟時代和高度集權(quán)的體制下形成的，在當(dāng)時的是行政干預(yù)至上，因此形成了機構(gòu)龐大、無所不能的政府(計劃思維)。而在市場經(jīng)濟已基本建立(市場時代)、民主法制建設(shè)迅速發(fā)展的今天，原有體制已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。在現(xiàn)階段，要確保市場經(jīng)濟的有效運行、社會的良性發(fā)展，適應(yīng)民主法制化潮流，要求的是服務(wù)性的弱政府結(jié)構(gòu)，亦即政府職能和角色的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該變微觀管理為宏觀管理，變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者。

三、村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革提供方向

在我國農(nóng)村實行村民自治的現(xiàn)行村民自治制度是必由之選擇，合宜之選擇。村民自治是我國“村民委員會”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保證政府對農(nóng)村的行政目標(biāo)和行政效率的前提下，降低行政成本，增進村民福利和權(quán)益。如何完善和優(yōu)化村民自治，并使之得到切實、有效的實施。通過以上的分析我們發(fā)現(xiàn)村民委員會與村黨支部的關(guān)系問題和村民委員會與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的關(guān)系問題，最終還是村民委員會與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的關(guān)系問題，是當(dāng)今村民自治完善和優(yōu)化過程中面臨的最重要問題。村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的影響是非常廣泛的，因為村民自治要進一步發(fā)展，就必須理清村民委員會與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的關(guān)系問題，就必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行改革，也只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革了，才能有力地促進村民自治的發(fā)展。村民自治如何對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革進行影響的呢?我認(rèn)為以上的分析說明了村民自治為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革提供方向。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的民主化改革

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度實施上起了很大作用。當(dāng)前必須扭轉(zhuǎn)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政不分、以黨代政的格局，推動黨內(nèi)民主化和法制化。黨的十五大確立了依法治國的方略，十六大又確立了我國推進政治體制改革,促進民主政治建設(shè),必須把“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”的根本方針，由此可見黨中央明確的要將黨的活動切實納入法治的軌道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。我認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村支書的產(chǎn)生可以采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民黨外評選加在黨員中的直選，兩票選舉產(chǎn)生，使其具有廣泛的民意。推進黨內(nèi)的民主以及執(zhí)政黨法法制化建設(shè)以實現(xiàn)改革目的。同時在條件成熟時，可以制定《黨政關(guān)系法》進一步規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)。

在我國黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主是一致的。在現(xiàn)實生活中，人民分布在社會的各個領(lǐng)域，只有在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，才能萬眾一心地凝聚在一起，向著共同的目標(biāo)前進。黨要遵循法律，黨根據(jù)人民的利益制定的路線、方針、政策，只有經(jīng)過法定程序由人民代表大會審議通過，才能變成國家意志。因此，可以考慮讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任職鎮(zhèn)人大主席，轉(zhuǎn)變黨委領(lǐng)導(dǎo)方式。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家權(quán)力機關(guān)也是民意機構(gòu)，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為當(dāng)?shù)貨Q策的實體議決中心。從目前的情況來看，雖然我國《地方組織法》第四條規(guī)定“地方各級人民代表大會是地方的國家權(quán)力機關(guān)”，但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能嚴(yán)重虛化，幾成擺設(shè)。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)增強人大職能，進一步提高基層人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督力度。在我國一切國家權(quán)力機關(guān)都受人大領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在實際生活中由于人大的領(lǐng)導(dǎo)乏力，人大的監(jiān)督形式的非經(jīng)常性、非具體性和非同步性，極易導(dǎo)致行政權(quán)和司法權(quán)的專斷和膨脹。特別是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于機構(gòu)的不建全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督更流于形式，更容易導(dǎo)致行政權(quán)和審判權(quán)的專斷和膨脹。因此必須規(guī)范黨與人大的關(guān)系，切實提高人大權(quán)威，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治中心舞臺。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，實行“兩票制”

目前村民自治實行的政務(wù)公開、村委會的“海選”，使公民權(quán)利意識得到提高為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選創(chuàng)造了較為充足的條件。同時它對于調(diào)動廣大群眾的民主參與熱情，推動我國的民主政治進程將起重要作用。近年來在四川、廣東、上海等部分省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在不同程度上進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選積累了不少經(jīng)驗，提供了借鑒的意義。我認(rèn)為可以實行“兩票制”選鎮(zhèn)長，選舉可以揉合直接選舉與間接選舉，即正式候選人由本轄區(qū)所有選民直接選舉產(chǎn)生，而正式選舉則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行，由人大代表投票產(chǎn)生。這樣可保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)長受人民的監(jiān)督，增強選舉的民主性與透明性;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，既沒有違背人民代表大會制度是我國的根本政治制度的立法宗旨，同時也確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及政府對人大負(fù)責(zé)。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡機構(gòu)，裁減冗員

隨著社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的日益完善，村民自治下的村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能要求起了變化，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變管理者轉(zhuǎn)為服務(wù)者，再者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于職能轉(zhuǎn)變的滯后，實際上很大一部分實行的是村委會的職能，民自治可以幫助基層黨政機關(guān)從冗繁的事務(wù)性工作中擺脫出來。由于一級的行政成本實際主要是由農(nóng)村村民負(fù)擔(dān)，因此，降低行政成本與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在很大程度上是一回事。黨政機關(guān)的龐大隊伍與捉襟見肘的財政撥款之間的矛盾，長期以來是靠各種不合理的收費來轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上予以緩解的情景，很可能因?qū)嵭写迕褡灾味娼K。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)龐大，政府除了行使本行政區(qū)內(nèi)的行政權(quán)外，還管理公安、司法行政、民政、計劃生育等“行政”工作。我認(rèn)為應(yīng)該把公安的權(quán)力還給公安;把司法的權(quán)力還給人民法院;把檢察權(quán)還給人民檢察院;把社會法律工作交給以律師為主體的社會;把計劃生育的工作交給村(居)民委員會;把民政中大部分的權(quán)力交給社會慈善機構(gòu)一類的社會公益事業(yè)單位等。從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)的人員得以極大的精簡，職能得到更大地明析。只有明析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，才能有效地防止由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“獨家經(jīng)營”滋生暗長起來的腐敗，從而使“有求不應(yīng)”的行事作風(fēng)得到有效地控制。也使人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督提供了方便之門。

或如有的學(xué)者提出：改鄉(xiāng)政府為縣級政府的派出機構(gòu)，即改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級政權(quán),也沒有獨立的財政權(quán),而是縣級政府為解決行政事務(wù)而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)置的派出機構(gòu)。其主要職能一是完成政府任務(wù)，二是指導(dǎo)村民自治活動。

5、實行村民“自治”(村民有限自治)

村委會在現(xiàn)實生活中扮演的多重身份，注定了它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系是“打斷骨頭連著筋”的關(guān)系。實行法律分權(quán)制，(所謂法律分權(quán)制，在形式上是通過法律來規(guī)定中央和地方的關(guān)系，明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍;在內(nèi)容上要擴大地方的自主權(quán)，同時加強國家對地方的控制;在保障機制上要確立法院作為最后的保障機關(guān)。)要推行村民有限自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關(guān)系。接著的一個重要問題就是必須解決村委會與上級政府(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)之間的權(quán)力劃分問題，只有明確了國家與村委會各自的事權(quán)、財權(quán)，才能在實質(zhì)上推行村民有限自治制度。然而，權(quán)力劃分的標(biāo)準(zhǔn)是什么?如何確保雙方均能自覺遵守，特別是上級政府不違規(guī)?還有如何實現(xiàn)權(quán)利救濟?等等問題有待探索。當(dāng)然，同時壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)專有事務(wù)的范圍，精簡機構(gòu)，裁減冗員。

黨的十六屆四中全會就加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)做出了全面部署，我以為執(zhí)政能力建設(shè)應(yīng)該包括機構(gòu)建設(shè)和制度創(chuàng)新，一個法制社會的形成，除了立法上的完善，還要有執(zhí)行機構(gòu)的完善，因為一個建全的機構(gòu)重要性并不亞于制度的本身。眾所周知一個社會需要一定的控制體系來維護和鞏固其自身的發(fā)展，一個法制社會控制體系最主要的標(biāo)志是法律體系，然而徒有法不能自行，它的執(zhí)行組織是很重要的，執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)如何，都會影響到法的效能地發(fā)揮。以上只是個人不成熟的觀點，希望它為我國解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革提供思路與方法，從而間接的解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機問題，推動村民自治的發(fā)展。相信隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，村民自治制度會得到更加的完善，我國的民主建設(shè)會取得更新的成功。

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