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失業(yè)保險(xiǎn)作為一種現(xiàn)收現(xiàn)付的保障制度，應(yīng)秉承“以支定收、收支平衡、略有節(jié)余”的原則。而我國失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余不合理的增長已明顯違背了這個(gè)原則，按照國際慣例，結(jié)合我國的實(shí)際國情，當(dāng)失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余量能支付6個(gè)月的開支就可以作為略有節(jié)余的標(biāo)準(zhǔn)（國家的重大改革或調(diào)整的內(nèi)容，也需要預(yù)測在范圍之內(nèi)）。日本1947年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)法》，該國根據(jù)長期的經(jīng)驗(yàn)，得出失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余量的最佳規(guī)模以當(dāng)年保險(xiǎn)收入的1～2倍為宜。我國2008年失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余是1310．1億元，當(dāng)年的基金收入是585．1億元，結(jié)余基金是當(dāng)期收入的2倍有余，明顯超出了基金結(jié)余量的最佳規(guī)模。造成這種不合理增長的根源在于制度設(shè)計(jì)的缺漏，主要是有效供給與有效需求的失衡造成的，表現(xiàn)為失業(yè)保險(xiǎn)制度內(nèi)覆蓋人群的失衡、制度內(nèi)繳費(fèi)和給付的失衡。

有效供給存在的不足

失業(yè)保險(xiǎn)基金不合理結(jié)余原因在于制度內(nèi)基金繳費(fèi)有效供給群體的錯(cuò)位及其偏高的繳費(fèi)率。

第一，參保人群與失業(yè)人群的錯(cuò)位。1999年1月，國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中規(guī)定：失業(yè)保險(xiǎn)基金的資金來源由城鎮(zhèn)企事業(yè)單位和職工繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)及其利息、政府的財(cái)政補(bǔ)貼和其他依法納入失業(yè)保險(xiǎn)基金的資金構(gòu)成。城鎮(zhèn)企事業(yè)單位按照本單位工資總額的2％繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工按照本人工資的1％繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。而大量集體企業(yè)的下崗失業(yè)人員、非國有企業(yè)就業(yè)人員、非正規(guī)就業(yè)以及自謀職業(yè)的從業(yè)人員卻被排斥在失業(yè)保險(xiǎn)制度之外，而這些勞動(dòng)者卻是我國勞動(dòng)力市場上面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)最大的群體。在現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度框架下，2001年到2008年我國的失業(yè)保險(xiǎn)的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率一直維持在40％左右（表2），然而被制度覆蓋的40％卻是有穩(wěn)定就業(yè)崗位的大部分國有企業(yè)和事業(yè)單位的職工。有學(xué)者指出，自1999年事業(yè)單位人員參加失業(yè)保險(xiǎn)后，每年對失業(yè)保險(xiǎn)基金的“貢獻(xiàn)”平均在200億元左右，因?yàn)槭聵I(yè)單位基本是不失業(yè)的群體，因而等于人為地給失業(yè)保險(xiǎn)基金增加了一個(gè)隱形的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制（鄭秉文2010）與此同時(shí)，在“體制外”運(yùn)行的非正規(guī)就業(yè)群體由于繳費(fèi)時(shí)間短、領(lǐng)取失業(yè)資格限制、失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙、繳費(fèi)不能隨身攜帶而不能受益，他們的繳費(fèi)也沉淀下來形成基金結(jié)余的一部分。換言之，中國目前失業(yè)保險(xiǎn)基金的滾存結(jié)余基本是由機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的繳費(fèi)和非正規(guī)就業(yè)群體的繳費(fèi)沉淀而成。

第二，制度內(nèi)繳費(fèi)率偏高。一般而言失業(yè)保險(xiǎn)制度繳費(fèi)率的確定應(yīng)秉承“以支定收、收支平衡、略有節(jié)余”的原則，以及在國家、企業(yè)和個(gè)人三方負(fù)擔(dān)的情況下堅(jiān)持公平性和適度性原則。國際勞動(dòng)組織102號公約確定了失業(yè)保險(xiǎn)籌集的三原則：一是雇員承擔(dān)部分不應(yīng)超過所需費(fèi)用的一半，二是要避免收入者負(fù)擔(dān)過重，三是要考慮本國的經(jīng)濟(jì)情況［2］。從表面上看，我國失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定的繳費(fèi)率（個(gè)人負(fù)擔(dān)1％，企業(yè)負(fù)擔(dān)2％）并沒有違反國際勞動(dòng)組織102號公約，但實(shí)際則相反。其理由主要有：我國勞動(dòng)力價(jià)格長期較低，勞動(dòng)者工資在收入分配中的比重較少；我國市場化經(jīng)濟(jì)改革以來，一大批下崗職工發(fā)放的是基本生活費(fèi)，沒有工資性收入；多數(shù)原國有企業(yè)、集體企業(yè)的老職工工資水平偏低，生產(chǎn)生活負(fù)擔(dān)嚴(yán)重。除此之外，在實(shí)際操作中，由于理論上的模糊，認(rèn)識上的偏差，帶來了政策上的缺陷。例如一些省市為了簡化繳費(fèi)程序、增加失業(yè)保險(xiǎn)基金的收入，參照養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)辦法設(shè)定最低繳費(fèi)基數(shù)，即繳費(fèi)工資基數(shù)不得低于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的60％，而這項(xiàng)政策的制定卻忽視了對工資收入偏低的職工和沒有工資收入的下崗職工的不利影響。養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)基數(shù)的設(shè)定是為了使職工在退休后基本生活得以保障，縮小收入差距，彰顯社會(huì)公平與正義，而失業(yè)保險(xiǎn)是為了保障職工由于就業(yè)中斷而失去收入來源的基本生活需要。已經(jīng)失去收入來源的下崗職工本應(yīng)享受到失業(yè)保險(xiǎn)的待遇，實(shí)際上不但沒有享受到領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的待遇，反而還要繳費(fèi)，這就大大減輕了政府的負(fù)擔(dān)，增加了企業(yè)的壓力，降低了職工的生活水平。這種政策的制定與實(shí)施，嚴(yán)重違背了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定的精神，進(jìn)一步拉大了收入的差距，有失于社會(huì)公平與正義，不利于社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

有效需求的不足

失業(yè)保險(xiǎn)基金不合理結(jié)余形成的另一方面原因在于需要保障主體的缺位、失業(yè)保障范圍的狹窄、保障水平的低下、制度功能的發(fā)揮以及定位和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不合拍。

第一，失業(yè)保險(xiǎn)基金需求門檻偏高導(dǎo)致有效需求主體的缺位。根據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金有著嚴(yán)格的門檻限制條件，大量失業(yè)者因不具備領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)的資格而被排斥在失業(yè)保險(xiǎn)制度之外。來自人力資源和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008—2009年，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別達(dá)到4．2％和4．3％，為近年來的高點(diǎn)，但年末領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)卻在大幅下降，僅占登記失業(yè)人員的25．5％，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)逆勢減少（表3）［3］。分析其原因，筆者認(rèn)為，大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體和企業(yè)下崗職工為主體的“老失業(yè)群體”以及高校擴(kuò)招帶來的大學(xué)畢業(yè)生“新生失業(yè)群體”最應(yīng)享受到失業(yè)保險(xiǎn)制度的“眷顧”卻因多種因素而被游離在失業(yè)保險(xiǎn)制度之外。其一，缺乏穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系而被拒之失業(yè)保險(xiǎn)制度之外?！妒I(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿1年，并且本單位已繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)合同期滿未續(xù)訂或提前解除勞動(dòng)合同的，有社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)其工作時(shí)間長短，對其支付一次性生活補(bǔ)助。而農(nóng)民工由于從事的多是一些流動(dòng)性大、工作期限短的職業(yè)，且一些用工單位為了降低人工成本，給農(nóng)民工繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)往往少繳、托繳、甚至是不繳，客觀導(dǎo)致了1．2億農(nóng)民工在失業(yè)后大部分不能領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金而被游離在失業(yè)保險(xiǎn)制度之外。其二，失業(yè)保險(xiǎn)基金跨省轉(zhuǎn)移的渠道不暢通。由于我國失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次偏低，以及我國多年來實(shí)行的“分灶吃法”的財(cái)政體系，使失業(yè)保險(xiǎn)基金跨省轉(zhuǎn)移的渠道并不暢通，各轉(zhuǎn)入地的地方政府對只轉(zhuǎn)關(guān)系不轉(zhuǎn)保費(fèi)的失業(yè)人員并非“心甘情愿”，因此很多地方政府規(guī)定，勞動(dòng)者應(yīng)依法繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，但失業(yè)者是非本地戶籍的卻無法享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。

第二，失業(yè)保險(xiǎn)基金支出限制嚴(yán)格、待遇水平偏低、缺乏公平性和人性化。其一，失業(yè)保險(xiǎn)給付是投保者在失業(yè)時(shí)所享有的權(quán)利，也是對平時(shí)繳費(fèi)義務(wù)的一種補(bǔ)償和回報(bào)。但是，我國失業(yè)保險(xiǎn)給付水平偏低甚至接近社會(huì)救濟(jì)水平。《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第十八條規(guī)定：“失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平”。從目前水平看，我國失業(yè)保險(xiǎn)水平通常為社會(huì)最低工資的60％～80％之間，而全國各地規(guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)都比較低，以及近年來居高不下的CPI指數(shù)，使發(fā)到失業(yè)者手里的保險(xiǎn)金更是杯水車薪，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保障失業(yè)者及家屬的基本生活，在促進(jìn)其再就業(yè)功能上的發(fā)揮更是微不足道。其二，失業(yè)保險(xiǎn)金待遇發(fā)放水平在最低工資標(biāo)準(zhǔn)和最低生活保障水平之間確定，且在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間等額發(fā)放失業(yè)金。失業(yè)保險(xiǎn)金的這種給付只與標(biāo)準(zhǔn)工資單項(xiàng)掛鉤而不與失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平掛鉤的固定支付模式，不僅損害了勞動(dòng)者繳費(fèi)積極性和失業(yè)保險(xiǎn)的公平性，而且導(dǎo)致勞動(dòng)者和用人單位出現(xiàn)托繳、欠繳和逃繳等行為，對效率也造成了極大的損害。其三，失業(yè)保險(xiǎn)資金支出限制嚴(yán)格，制度的功能定位主要是保障失業(yè)人員的基本生活，給付條件比較苛刻，在促進(jìn)就業(yè)方面的支出僅僅維持在“失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間接受職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)的補(bǔ)貼”上，資金支出的項(xiàng)目和范圍非常有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能使失業(yè)保險(xiǎn)金促進(jìn)失業(yè)者再就業(yè)的功能得到有效發(fā)揮。

化解失業(yè)保險(xiǎn)基金供求矛盾的對策與建議

如上所述，我國目前失業(yè)保險(xiǎn)巨額不合理結(jié)余基金主要問題在于失業(yè)保險(xiǎn)基金有效供給與有效需求的錯(cuò)位、基金供給主體與需求主體的不對稱。對于如何消化和吸收結(jié)余基金，不能籠統(tǒng)的通過降低繳費(fèi)率和提高失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)來消化基金結(jié)余，對失業(yè)保險(xiǎn)巨額基金結(jié)余的安排和使用應(yīng)以其形成的歷史背景及現(xiàn)實(shí)因素為前提，以失業(yè)保險(xiǎn)制度的目標(biāo)為根本，以“以支定收、收支平衡、略有節(jié)余”為原則，通過優(yōu)化制度、調(diào)整政策、制度創(chuàng)新，切實(shí)提高失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)再就業(yè)和保障功能來解決。

1．?dāng)U大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面以提高制度的“瞄準(zhǔn)率”目前失業(yè)保險(xiǎn)參保覆蓋范圍為城鎮(zhèn)企事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位及其職工、國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及與其家里勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者［4］。覆蓋范圍還過于狹窄，我國應(yīng)該根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的失業(yè)保險(xiǎn)制度。特別是將進(jìn)城務(wù)工有雇主的的農(nóng)民工群體和城鎮(zhèn)有雇主的靈活就業(yè)群體以及畢業(yè)后找不到工作的大學(xué)生群體納入失業(yè)保險(xiǎn)體制內(nèi)。失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)是能惠及所有勞動(dòng)者的的一項(xiàng)基本保險(xiǎn)制度，而不應(yīng)視不同的勞動(dòng)群體差別對待。將農(nóng)民工和大學(xué)生納入失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍之內(nèi)，將受益對象重點(diǎn)“瞄準(zhǔn)”在具有最大失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)民工群體，減緩基金巨額不合理結(jié)余的壓力，保障了失業(yè)農(nóng)民工群體的基本生活需要，縮小了城鄉(xiāng)收入差距，彰顯了社會(huì)公平與正義，也更好地體現(xiàn)了以人為本、科學(xué)發(fā)展觀的發(fā)展理念。

2．建立失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率彈性征繳模式失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該按照“現(xiàn)收現(xiàn)付、收支平衡”的原則，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)周期以及勞動(dòng)力市場供求狀況的變化來合理調(diào)整繳費(fèi)率。逐步探索浮動(dòng)費(fèi)率和差別費(fèi)率相結(jié)合的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)彈性征繳模式，可以根據(jù)參保單位與職工的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)情況、用人單位穩(wěn)定就業(yè)情況、用人單位新增就業(yè)情況、用人單位的經(jīng)營情況來分別實(shí)施有差別的浮動(dòng)費(fèi)率。通過失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率彈性征繳模式的運(yùn)用，一方面鼓勵(lì)用人單位減少裁員和增加企業(yè)繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的積極性，從而達(dá)到預(yù)防失業(yè)的目的；另一方面可以有效平衡基金結(jié)余。目前我國失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次多為地、市級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次偏低，如中央政府規(guī)定一個(gè)費(fèi)率幅度，各統(tǒng)籌地區(qū)在這一幅度內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況確定本地具體的繳費(fèi)率，超過這一幅度的，報(bào)中央政府批準(zhǔn)。各地也可根據(jù)基金結(jié)余情況，及時(shí)調(diào)整繳費(fèi)率。這樣就可以有效解決各省基金結(jié)余不平衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基金大量不合理結(jié)余的問題。

3．調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金待遇給付水平及給付條件目前我國失業(yè)保險(xiǎn)金給付水平偏低和給付條件比較苛刻受到不少專家的詬病。一方面，我國失業(yè)保險(xiǎn)金給付水平偏低。失業(yè)保險(xiǎn)金給付水平通常為當(dāng)?shù)刈畹凸べY的60％～80％之間，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全國平均失業(yè)保險(xiǎn)金水平為446元／月，不到全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的40％［5］。為了保障失業(yè)者能過上體面的生活，建議我國失業(yè)保險(xiǎn)金給付水平應(yīng)適度提高。目前在許多國家將失業(yè)保險(xiǎn)金給付水平定在失業(yè)者本人就業(yè)時(shí)工資的40％～60％之間已形成一種標(biāo)準(zhǔn)化趨勢。我國失業(yè)保險(xiǎn)金給付水平的調(diào)整也可以采取這種方式，即參照失業(yè)者失業(yè)前本人工資的一定比例來確定其失業(yè)保險(xiǎn)金的給付標(biāo)準(zhǔn)，對其最低和最高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)控制，實(shí)行差別待遇。這樣可以帶來三方面的有利影響。其一，提高了失業(yè)保險(xiǎn)金給付的總體水平，更好地保障了失業(yè)者的生產(chǎn)生活；其二，更好地體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)相對等原則，提高了勞動(dòng)者繳費(fèi)的積極性；其三，兼顧了公平與效率原則，使社會(huì)各方更容易接受。另一方面，失業(yè)保險(xiǎn)金待遇給付條件的高門檻限制了大批失業(yè)者享有的失業(yè)保障權(quán)益與福利。將農(nóng)民合同制工“連續(xù)工作滿一年”改為“累計(jì)工作滿一年”，由此可以保障農(nóng)民工群體享受到失業(yè)保險(xiǎn)待遇；將“非因本人意愿中斷就業(yè)的”的硬性規(guī)定進(jìn)一步人性化，在尊重客觀事實(shí)基礎(chǔ)上判定失業(yè)者的失業(yè)及是否應(yīng)享有失業(yè)保險(xiǎn)的權(quán)益；逐步打破失業(yè)保險(xiǎn)戶籍地域限制，做好失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。

4．多渠道發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)再就業(yè)促進(jìn)功能建立失業(yè)保險(xiǎn)對促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的資金支持保障體系，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能。擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出規(guī)模，增加促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)支出項(xiàng)目。一是增加促進(jìn)就業(yè)方面的補(bǔ)貼。通過對就業(yè)困難人員崗位補(bǔ)貼、崗位開發(fā)補(bǔ)貼、失業(yè)人員求職補(bǔ)貼、以及創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼等措施來促進(jìn)就業(yè)；二是增加對企業(yè)預(yù)防失業(yè)的補(bǔ)貼。利用失業(yè)保險(xiǎn)基金對企業(yè)經(jīng)營困難的員工進(jìn)行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、失業(yè)人員發(fā)放轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)補(bǔ)貼、支付社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、求職補(bǔ)貼等相關(guān)措施來穩(wěn)定就業(yè)、預(yù)防失業(yè)。除此之外，建立失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，針對局部地區(qū)發(fā)生的重大事件或自然災(zāi)害而出現(xiàn)的大規(guī)模失業(yè)，給予及時(shí)的應(yīng)急失業(yè)補(bǔ)助，保障失業(yè)人員基本生活，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

作者：張瑞鋒張映芹單位：陜西師范大學(xué)