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一、國家安全審查投資保護(hù)主義

1．投資保護(hù)主義與貿(mào)易保護(hù)主義的相同點(diǎn)全球性。美國次貸危機(jī)以來，貿(mào)易和投資保護(hù)主義不斷抬頭，各國紛起效尤繼而造成全球范圍的擴(kuò)散以及世界經(jīng)濟(jì)的下滑態(tài)勢，沒有一個(gè)國家可以獨(dú)善其身，總會或多或少地受其負(fù)面影響。可以說，一旦投資保護(hù)主義或貿(mào)易保護(hù)主義開始冒頭，全球經(jīng)濟(jì)和世界的每一個(gè)角落必將受到拖累，任何國家都難以置身事外。周期性。投資保護(hù)主義和貿(mào)易保護(hù)主義都不是空穴來風(fēng)，其產(chǎn)生和發(fā)展跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期有很大的關(guān)聯(lián)，并隨著經(jīng)濟(jì)的高漲而消沉，隨著經(jīng)濟(jì)的低迷而高漲，即逆經(jīng)濟(jì)周期而動。當(dāng)國家經(jīng)濟(jì)陷入低迷時(shí)，為了保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和穩(wěn)定人民就業(yè)，一些國家不得不將矛頭對準(zhǔn)外來投資和進(jìn)口貿(mào)易，采取一系列過激的保護(hù)主義措施，寄希望以此來恢復(fù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)。歷史證明，貿(mào)易保護(hù)主義高漲之時(shí)也是全球經(jīng)濟(jì)低迷之際；投資保護(hù)主義雖然才開始登上歷史舞臺，但可以推斷，其與貿(mào)易保護(hù)主義具有相似的周期性的變動趨勢。復(fù)雜性。無論是貿(mào)易保護(hù)主義還是投資保護(hù)主義，二者都存在太多的不確定性、不穩(wěn)定性和復(fù)雜性，不僅表現(xiàn)在復(fù)雜多變的表現(xiàn)形式上，而且體現(xiàn)在國際協(xié)調(diào)方面。在貿(mào)易領(lǐng)域，一方面，貿(mào)易保護(hù)主義手段多樣，而且不斷出現(xiàn)技術(shù)、健康、環(huán)保、勞工、社會責(zé)任等一系列新措施，理由看似充分但實(shí)際上難以判斷其合理性；另一方面，WTO現(xiàn)有規(guī)則無法約束這些不斷涌現(xiàn)的新措施，給國際貿(mào)易政策協(xié)調(diào)造成一定困難。另外，TPP等區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定也可以看出是一種專門針對中國的區(qū)域性的貿(mào)易保護(hù)主義。在投資領(lǐng)域，投資保護(hù)主義的情況就更為復(fù)雜。首先，國際上連投資保護(hù)主義的定義、范圍與形式等內(nèi)容都尚無定論，如何識別投資保護(hù)主義成為一大難題；其次，國際上尚無任何國際組織或多邊投資規(guī)則對世界投資秩序進(jìn)行有效地監(jiān)管和維護(hù)，也沒有公平、公正的投資爭端解決機(jī)制；再次，錯(cuò)綜復(fù)雜的雙邊投資協(xié)定雖有一定效果，但似乎進(jìn)入了發(fā)展的瓶頸期，許多國家正在重新審視其應(yīng)對投資保護(hù)主義的作用和功效。根據(jù)《2013年世界投資報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)資料，2012年，全世界共簽署20項(xiàng)雙邊投資條約，這是25年來所達(dá)成的條約數(shù)目最少的年份，也是自2009年以來連續(xù)第三年減少。泛政治化。貿(mào)易和投資保護(hù)主義雖是經(jīng)濟(jì)行為，體現(xiàn)的卻是政府的戰(zhàn)略意圖和歧視性態(tài)度，帶有明顯的政治色彩，可以說是一種政治工具。正常的經(jīng)濟(jì)行為、互利的商業(yè)活動理應(yīng)受到政府鼓勵和法律保障，但當(dāng)公平互惠的國際貿(mào)易和海外投資受到政治因素的干擾時(shí)，政府干預(yù)勢必造成市場扭曲，帶有強(qiáng)烈政治色彩而且具有明顯歧視性的貿(mào)易或投資保護(hù)主義，不僅不利于維護(hù)國家間的貿(mào)易和投資關(guān)系，而且也未必有利于東道國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。在投資保護(hù)主義領(lǐng)域，我國企業(yè)正常的跨國并購常常被“妖魔化”，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域夸大到政治高度。華為海外并購失敗的理由更是牽強(qiáng)，說華為總裁任正非當(dāng)過兵，被美澳等國認(rèn)定“有軍隊(duì)背景”，并以此為借口給華為扣上了“危害他國國家安全”的帽子。不難看出，投資保護(hù)主義的泛政治化傾向更為嚴(yán)重。東道國政府在審批外來投資時(shí)確實(shí)需要考慮政治因素，但政治因素絕對不應(yīng)成為衡量批準(zhǔn)還是否決的主要標(biāo)準(zhǔn)，海外并購歸根結(jié)底還是商業(yè)行為，東道國政府更應(yīng)該從市場和商業(yè)的角度謹(jǐn)慎地行使審批權(quán)，避免濫用投資保護(hù)主義。體現(xiàn)國家利益之爭，實(shí)為全球經(jīng)濟(jì)再平衡的工具。投資和貿(mào)易保護(hù)主義看似針對行業(yè)企業(yè)，實(shí)則瞄準(zhǔn)國家，體現(xiàn)的是國家利益之爭。次貸危機(jī)和歐債危機(jī)使全球經(jīng)濟(jì)失衡的問題再次凸顯，世界經(jīng)濟(jì)的原有發(fā)展模式已不可持續(xù)，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入再平衡發(fā)展時(shí)期，而貿(mào)易和投資平衡是兩個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)和關(guān)鍵所在。沒有永恒的朋友，只有永恒的利益。在全球經(jīng)濟(jì)再平衡的過程中，各國勢必從自身利益出發(fā)，采取各種手段限制進(jìn)口和外來投資，通過鼓勵出口和對外投資提升國際競爭力，在最大程度范圍內(nèi)保障自身的國家利益，貿(mào)易和投資保護(hù)主義也因此成為保障國家利益、實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)再平衡的手段和工具。中國為最大受害者。貿(mào)易領(lǐng)域，中國毫無疑問是世界上遭遇反傾銷和反補(bǔ)貼最多的國家。無論是案件數(shù)量還是涉案金額，中國政府和企業(yè)都是全球貿(mào)易摩擦的最大受害者，而且針對中國的貿(mào)易摩擦有逐年上升、不斷惡化的趨勢。投資領(lǐng)域，近年來我國企業(yè)海外投資失敗的案例不絕于耳，其中歸因于投資保護(hù)主義的案例不勝枚舉。國際投資保護(hù)主義不僅阻礙了我國企業(yè)的國際化經(jīng)營和全球化戰(zhàn)略，而且拖累了我國“走出去”戰(zhàn)略和海外能源戰(zhàn)略，延誤了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化升級。

2．投資保護(hù)主義與貿(mào)易保護(hù)主義的不同之處針對目標(biāo)不同。貿(mào)易保護(hù)主義針對的是某個(gè)行業(yè)或行業(yè)內(nèi)的特定產(chǎn)品，而投資保護(hù)主義針對的主要是企業(yè)或其投資行為。在貿(mào)易領(lǐng)域，2009年的輪胎特保案對中國輸美乘用車與輕型卡車輪胎連續(xù)3年分別加征55％、45％和35％的從價(jià)特別關(guān)稅，其針對的是中國銷往美國的輪胎產(chǎn)品。2012年歐盟和美國的太陽能光伏產(chǎn)品反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查針對的是中國“補(bǔ)貼過多”的光伏產(chǎn)業(yè)以及“低價(jià)傾銷”的光伏產(chǎn)品。在投資領(lǐng)域，民營企業(yè)華為不管是在美國還是澳大利亞，其招投標(biāo)行為和并購交易等正常的商業(yè)活動總會遇到投資保護(hù)主義的阻礙，具體案例包括2007年聯(lián)合貝恩資本并購美國3Com公司失敗，2010年競購美國私有寬帶互聯(lián)網(wǎng)軟件提供商2Wire失敗，2011年并購美國3leaf公司失敗，2012年投標(biāo)澳大利亞寬帶網(wǎng)設(shè)備項(xiàng)目被澳大利亞政府強(qiáng)行禁止。更為滑稽的是，2011年，華為基于開拓英國市場的需要，遵循奧運(yùn)會承辦國之間互贈禮品的國際慣例，表示愿意出資為倫敦地鐵鋪設(shè)手機(jī)網(wǎng)絡(luò)，但最終被英方以國家安全為由拒絕了這一贈禮。華為海外投資屢屢受阻的案例很明顯地看出美澳投資保護(hù)主義針對的就是華為企業(yè)。一般而言，投資保護(hù)主義針對的更多的是外國企業(yè)的并購交易，尤其是外國國有企業(yè)的跨國并購，具體案例包括中海油并購優(yōu)尼科、中鋁并購力拓、西色國際并購美國優(yōu)金、鞍鋼并購美國鋼鐵等。國際協(xié)調(diào)機(jī)制不同。貿(mào)易保護(hù)主義有國際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)WTO及貿(mào)易爭端解決機(jī)制，而且WTO及其體制機(jī)制在一定程度上起到了一定的規(guī)范和協(xié)調(diào)作用；但投資保護(hù)主義則沒有，既沒有國際組織進(jìn)行有效管理，也沒有爭端解決機(jī)制進(jìn)行國際協(xié)調(diào)，更沒有多邊規(guī)則能有效地約束東道國的投資保護(hù)主義行為，可以說投資保護(hù)主義處于監(jiān)管的真空。在投資保護(hù)主義領(lǐng)域，目前稍微有點(diǎn)約束力的協(xié)定或公約僅包括《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》（TRIMs）、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）以及國家間的雙邊投資協(xié)定。但TRIMs和GATS僅是擦邊球性質(zhì)的公約，并非專門針對國際投資的多邊規(guī)則，而雙邊投資協(xié)定如今進(jìn)入發(fā)展的瓶頸期，其地位和作用正在重新被審視，其作用相當(dāng)有限，究竟能在多大程度上抑制投資保護(hù)主義尚不可知。實(shí)施依據(jù)不同。貿(mào)易保護(hù)主義的實(shí)施依據(jù)是貿(mào)易后的實(shí)質(zhì)損害（或?qū)嵸|(zhì)損害威脅），投資保護(hù)主義的實(shí)施依據(jù)是投資交易后的假設(shè)影響。換句話說，貿(mào)易保護(hù)主義是基于既定事實(shí)，而投資保護(hù)主義則根據(jù)假想后果，并且可以將這種假想后果歸結(jié)為缺乏信任。輪胎特保案的發(fā)生是因?yàn)橹袊牡蛢r(jià)輪胎“擾亂”了美國市場，已經(jīng)造成部分美國企業(yè)倒閉、工人失業(yè)，是基于事實(shí)做出的行為；華為并購美國高科技企業(yè)接連受阻是因?yàn)槊绹鴵?dān)心國家機(jī)密的泄露和核心技術(shù)的流失，是基于推斷做出的行為。影響范圍不同。從微觀層面講，貿(mào)易保護(hù)主義影響的主要是中小企業(yè)的出口及其生存發(fā)展，而投資保護(hù)主義影響的主要是大中型企業(yè)的并購及其全球戰(zhàn)略。企業(yè)的一般發(fā)展規(guī)律是：起初先站穩(wěn)國內(nèi)市場，然后通過貿(mào)易走出國門，當(dāng)達(dá)到一定規(guī)模和實(shí)力時(shí)靠海外投資進(jìn)一步提升國際競爭力。因此，當(dāng)貿(mào)易保護(hù)主義盛行的時(shí)候，中小企業(yè)受到的負(fù)面影響是最為嚴(yán)重的，可能會有很多中小企業(yè)因此而倒閉關(guān)門；而當(dāng)投資保護(hù)主義不斷蔓延開來的時(shí)候，大中型企業(yè)受到的負(fù)面影響最為嚴(yán)重，因?yàn)檫M(jìn)行海外投資和并購交易的多為有一定規(guī)模和實(shí)力的大中型企業(yè)，但投資保護(hù)主義僅僅會影響或拖延其全球化發(fā)展戰(zhàn)略，一般情況下不會導(dǎo)致企業(yè)的破產(chǎn)。從宏觀層面講，貿(mào)易保護(hù)主義損害的是產(chǎn)業(yè)利益，既影響特定產(chǎn)品、特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)連帶著負(fù)面的就業(yè)效應(yīng)、國際收支效應(yīng)等；相比而言，投資保護(hù)主義的危害更大，不僅影響特定企業(yè)、特定行業(yè)（尤其是行業(yè)內(nèi)大中型企業(yè)）的國際化發(fā)展，而且影響到國家戰(zhàn)略（尤其是能源、資源戰(zhàn)略）的實(shí)施、海外利益的維護(hù)等。

二、投資保護(hù)主義的危害及中國的應(yīng)對之策

1．國際合作，致力于各國投資政策的國際協(xié)調(diào)投資保護(hù)主義的行為主體是國家，而最為明顯、影響最大的表現(xiàn)形式莫過于東道國的投資保護(hù)政策，如國家安全審查。而且與貿(mào)易保護(hù)主義相比，缺乏統(tǒng)一的全球協(xié)調(diào)機(jī)制是抵制投資保護(hù)主義面臨的最大難題。因此，加強(qiáng)國際合作，從國家投資政策方面影響東道國的取向，實(shí)現(xiàn)投資政策的國際協(xié)調(diào)是妥善解決投資保護(hù)主義的首選；而建立一個(gè)有威信、管理有序的國際組織或制定一套行之有效的多邊投資規(guī)則成為當(dāng)務(wù)之急。《2012年世界投資報(bào)告》非常鮮明地提出了“邁向新一資政策”，全面介紹了UNCTAD制定的綜合性可持續(xù)發(fā)展投資政策框架（IPFSD），這一政策框架可為政策制定者制定國家投資政策提供參考，為國家與國際投資政策的探討與合作提供了基礎(chǔ)。但遺憾的是，IPFSD既不具有法律約束力，也非國家的自愿行動，而只是國際組織的專業(yè)性指導(dǎo)文件，其效力和作用還有待未來實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。不管結(jié)果如何，國際協(xié)調(diào)應(yīng)該是我們努力的方向。經(jīng)濟(jì)外交，多種途徑建立互信尋求共贏與貿(mào)易保護(hù)主義不同的是，投資保護(hù)主義在很多情況下歸因于東道國政府的不信任。有鑒于此，一方面，我國應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持對外投資互利共贏的原則、和平外交政策與和平崛起戰(zhàn)略，積極參與全球治理，“親誠惠容”地打造利益共同體，增進(jìn)戰(zhàn)略互信，為企業(yè)海外投資營造良好的國際外交環(huán)境。另一方面重視投資協(xié)定的作用，推動MAI或MFI談判的重啟，不斷完善雙邊投資協(xié)定和區(qū)域性貿(mào)易投資協(xié)定，并早日布局和建立海外投資利益保護(hù)機(jī)制與機(jī)構(gòu)，利用雙邊和區(qū)域投資協(xié)定來保障我國的海外投資利益。

2.內(nèi)外聯(lián)動，做好對外投資與引進(jìn)外資的政策協(xié)調(diào)與貿(mào)易不同的是，我國在投資領(lǐng)域有兩個(gè)維度的頂層設(shè)計(jì)，即走出去和引進(jìn)來，因此，我們應(yīng)將走出去戰(zhàn)略和引進(jìn)來戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來，加強(qiáng)政策聯(lián)動，增強(qiáng)其互動性和關(guān)聯(lián)性。投資保護(hù)主義本質(zhì)上是東道國對外來投資和外國政府的歧視，對此我國應(yīng)當(dāng)據(jù)理力爭，必要時(shí)要堅(jiān)定地以牙還牙，讓對方有所忌憚，因此應(yīng)將抵制投資保護(hù)主義提升到國家戰(zhàn)略高度，加強(qiáng)內(nèi)外聯(lián)動，必要時(shí)適當(dāng)修改我國利用外資的戰(zhàn)略，堅(jiān)決予以回應(yīng)。完善機(jī)制，健全對外投資服務(wù)促進(jìn)體系和風(fēng)險(xiǎn)防范體系我國目前的對外投資服務(wù)促進(jìn)體系還不夠完善，主要體現(xiàn)在對投資保護(hù)主義的認(rèn)識和準(zhǔn)備不足，無法幫助我國企業(yè)有效應(yīng)對海外投資風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)主義限制。今后，我國相關(guān)部委應(yīng)強(qiáng)化信息咨詢服務(wù)，加強(qiáng)國別和產(chǎn)業(yè)指引，及時(shí)告知東道國投資環(huán)境變化和政策變動傾向，準(zhǔn)確提示風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，我國應(yīng)充分借鑒國外發(fā)達(dá)國家完善的海外投資保障機(jī)制，不斷健全國別投資經(jīng)營障礙報(bào)告制度，逐步建立適合我國國情的風(fēng)險(xiǎn)防范、保險(xiǎn)保障和利益維護(hù)機(jī)制，尤其是要完善海外投資保險(xiǎn)制度。除了上述提到的四點(diǎn)對策外，行業(yè)組織的力量也不容忽視，其特殊的地位和行業(yè)影響力應(yīng)該得以有效利用。另外，投資畢竟是企業(yè)行為，“走出去”的中國企業(yè)也應(yīng)該練好內(nèi)功，一方面做好充分的準(zhǔn)備，從法律、文化和經(jīng)營上都做到入鄉(xiāng)隨俗；另一方面重點(diǎn)從公關(guān)宣傳和社會責(zé)任上下功夫，彌補(bǔ)中國企業(yè)的短板。

作者:李鋒