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金融整治（或整頓、整改等）是我國金融監(jiān)管中一種常見現(xiàn)象。對于金融市場中具有較強(qiáng)普遍性且已產(chǎn)生較大社會危害的行為，監(jiān)管部門通過限制或禁止交易、追究相關(guān)主體行政或刑事責(zé)任及重構(gòu)相關(guān)市場規(guī)則等方式予以整治，此舉往往被視為懲戒相關(guān)主體與行為、恢復(fù)市場交易秩序與公共利益及處置金融問題與危機(jī)所必需的。但同時(shí)，金融整治中慣用的“運(yùn)動式”“一刀切”等行為模式與方法，以及干擾市場機(jī)制及規(guī)則、治標(biāo)不治本、對投資者合法權(quán)益保護(hù)不足等負(fù)面效應(yīng)與問題，也屢遭學(xué)界和市場詬病。近年來，P2P網(wǎng)貸風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治引起了社會各界的廣泛關(guān)注，是我國近期金融整治的一個(gè)典型樣本?？疾旖鹑谡蔚膶?shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，其不僅僅是一種行政處罰，而且是具有多元功能和目標(biāo)的綜合性金融監(jiān)管行為。我國金融市場環(huán)境及金融監(jiān)管體制的特殊性，也使得金融整治的改進(jìn)不能只依賴控制金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其權(quán)力，而應(yīng)該基于整體主義的理念和視野，從監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)、投資者之間的利益平衡出發(fā)，尋求綜合性的法律治理路徑。

一、金融整治具有止損、威懾和發(fā)現(xiàn)規(guī)則等重要功能

首先，金融整治能夠避免已有的問題和危機(jī)惡化。金融整治的起因一般是發(fā)生了市場主體規(guī)模性的欺詐、侵權(quán)等違法或犯罪行為；或者雖然尚無直接、具體的監(jiān)管規(guī)則和判準(zhǔn)，但是基于市場行為引發(fā)了群體性事件、損害市場安全和公眾利益等負(fù)外部性結(jié)果而啟動整治（實(shí)踐中以后者居多）。在此情況下，以強(qiáng)制性、禁止性內(nèi)容為核心的整治能夠產(chǎn)生遏制風(fēng)險(xiǎn)源頭、避免損失擴(kuò)大之客觀效果。P2P網(wǎng)貸產(chǎn)業(yè)之所以引發(fā)整治，除了直接實(shí)施集資詐騙、非法吸收公眾存款的“取締類”平臺外，“整改類”平臺的主要風(fēng)險(xiǎn)源于平臺直接借入資金或發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品自融，違反了整治規(guī)則對“信息中介”的限定。P2P網(wǎng)貸產(chǎn)品具有極強(qiáng)的利益誘導(dǎo)性，因而參與者眾多，而且其風(fēng)險(xiǎn)控制對于增量利益有較強(qiáng)的依賴，故即使發(fā)生危機(jī)，平臺也慣于通過擴(kuò)大參與者的方式隱匿和轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。而投資者為了暫時(shí)滿足當(dāng)下的個(gè)人利益或避免個(gè)人利益在當(dāng)下受到損失，也傾向于配合擴(kuò)大參與者的規(guī)模，從而有意無意地參與“擊鼓傳花”“割韭菜”等游戲。這確實(shí)屬于由市場配置資源產(chǎn)生的負(fù)外部性，具有內(nèi)生性和客觀性，需要法律加以干預(yù)。以結(jié)果為基礎(chǔ)和導(dǎo)向的金融整治在此意義上的止損功能無疑具有重要的意義。其次，金融整治能夠?qū)φ麄€(gè)產(chǎn)業(yè)形成威懾。金融市場的復(fù)雜性、專業(yè)性和變動性導(dǎo)致監(jiān)管規(guī)則的滯后成為常態(tài)。P2P網(wǎng)貸風(fēng)險(xiǎn)整治的起因，無論是平臺異化為非法吸收公眾存款和集資詐騙等違法犯罪的工具，還是超越信息中介實(shí)施自融、資金池、擔(dān)保等行為后，無力向投資者兌付和償還，根本上都是源于在缺乏直接、具體監(jiān)管規(guī)則的情況下，平臺利用吸收資金便捷、資金回報(bào)快捷和監(jiān)管寬松等因素，從借貸中介異化成“超級借款人”，直接借入資金，抑或通過發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品吸入資金，繼而通過資金錯配形成杠桿效應(yīng)向眾多債務(wù)人放貸，并通過持續(xù)自融、擴(kuò)大借貸規(guī)模等方式維持運(yùn)營和獲利。從實(shí)踐觀察，P2P網(wǎng)貸風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的原因，比例最低的是債務(wù)人不能還款，即違約；其次是平臺為了抽取高額傭金而放棄對債務(wù)人的風(fēng)險(xiǎn)控制；比例最高的則是平臺利用自融和錯配形成的資金池進(jìn)行投資后失敗，或是非法挪用、侵占投資者資金，最終導(dǎo)致無法償還大規(guī)模的投資者資金，釀成群體性事件。整治直接限定P2P網(wǎng)貸平臺的經(jīng)營范圍和業(yè)務(wù)規(guī)則，明令禁止平臺介入資金借貸，堵塞了資金錯配這一平臺漏洞，對市場的威懾作用明顯。最后，金融整治的規(guī)則創(chuàng)造功能有助于“發(fā)現(xiàn)”和“生成”新的產(chǎn)業(yè)規(guī)則。金融監(jiān)管一是不能止于行政許可，二是不能止于應(yīng)急處置，因?yàn)闇?zhǔn)入控制和結(jié)果導(dǎo)向均無法對市場運(yùn)行的整個(gè)流程形成監(jiān)管。實(shí)踐中產(chǎn)業(yè)自發(fā)形成的運(yùn)行規(guī)則具有更高的效率，相對而言也具有更低的實(shí)施成本，但同時(shí)也容易形成整個(gè)行業(yè)的負(fù)外部性，引發(fā)“公地悲劇”。這些因素往往導(dǎo)致監(jiān)管規(guī)則與市場自身規(guī)則的斷裂，引致監(jiān)管效率低下、選擇性監(jiān)管干擾市場預(yù)馮輝|金融整治的法律治理期、激發(fā)市場規(guī)避等困境。盡管對監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，金融整治具有創(chuàng)造規(guī)則的立法功能主要出于為應(yīng)急性強(qiáng)制或處罰提供依據(jù)之需要，但其客觀上也為發(fā)現(xiàn)和生成更直接、更具體、更貼近產(chǎn)業(yè)運(yùn)行實(shí)際的監(jiān)管規(guī)則創(chuàng)造了契機(jī)。整治以結(jié)果為導(dǎo)向，群體性事件的發(fā)生提升了市場和社會對政府干預(yù)的訴求及認(rèn)同，也為新規(guī)則的生成打開了空間。金融整治在發(fā)現(xiàn)規(guī)則上的重要價(jià)值不容否認(rèn)。

二、金融整治存在投資者保護(hù)缺失、安全與效率失衡、監(jiān)管意志替代市場判斷等弊端

首先，金融整治雖能產(chǎn)生止損的效果，但對投資者的保護(hù)則明顯不足。重懲罰、輕救濟(jì)，對經(jīng)營者的處罰與對投資者的賠償相分離，是我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的一大特點(diǎn)，也是將監(jiān)管主要定位于行政許可和行政處罰的“管控式監(jiān)管”模式之集中體現(xiàn)。金融整治的止損效果主要依賴對市場主體及其經(jīng)營能力的限制和禁止，避免增加投資者新的損失。但是，對投資者已有的損失如何救濟(jì)卻鮮在整治的考量范圍之內(nèi)。在P2P網(wǎng)貸風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治過程中，整治的工具從分類整頓到行政許可（備案、驗(yàn)收），再到平臺清退、風(fēng)險(xiǎn)出清，市場準(zhǔn)入、行政許可和行政處罰等不斷得到了強(qiáng)化，而對投資者的保護(hù)卻很少出現(xiàn)在整治各階段的政策和規(guī)范之中。金融整治并不必然排斥投資者救濟(jì)，甚至可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、低成本和高效率的救濟(jì)，但以行政手段為核心的整治，無法為投資者保護(hù)提供必需的制度、機(jī)構(gòu)等公共產(chǎn)品支持。對整治進(jìn)度、“三降”管制的量化偏好和急于求成，導(dǎo)致整治事實(shí)上成了投資者損失的直接原因之一。投資者應(yīng)承擔(dān)的正常的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與整治帶來的政策風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生混同，監(jiān)管實(shí)際上承接了平臺風(fēng)險(xiǎn)控制失敗的部分后果，對投資者保護(hù)的顯著不足弱化了金融整治的實(shí)際效果（尤其是社會認(rèn)同）。其次，金融整治能夠?qū)κ袌鲂纬赏?，但對安全與效率的考量往往處于失衡狀態(tài)。金融市場對安全和效率的訴求并重，決定了金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)在安全與效率之間維持平衡。金融產(chǎn)品和服務(wù)的杠桿性放大了市場的逐利性，而監(jiān)管規(guī)則的滯后和模糊等問題又會刺激經(jīng)營者對效率、利益的過度追求，最終釀成金融問題和危機(jī)，引發(fā)金融整治的介入。將“市場決定資源配置”錯誤地理解為政府與市場應(yīng)當(dāng)分離、監(jiān)管只能扮演“守夜人”角色（主要履行處罰職責(zé)），確實(shí)提高了市場的效率，但同時(shí)也導(dǎo)致了監(jiān)管對安全的過度敏感——只要市場出現(xiàn)問題和危機(jī)（尤其是市場行為引發(fā)大規(guī)模投資者損害），馬上通過“一刀切”“運(yùn)動式”“整風(fēng)式”的方法，以行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等手段對市場進(jìn)行全面整頓、限制和禁止。與處理監(jiān)管和投資者保護(hù)之間的關(guān)系一樣，此時(shí)安全與效率也被割裂了。但是，金融市場的安全與效率是無法割裂的，以割裂二者為基礎(chǔ)的金融整治，威懾效應(yīng)高度依賴行政手段，導(dǎo)致整治標(biāo)準(zhǔn)看似明確，實(shí)則治標(biāo)不治本，“按下葫蘆浮起瓢”；整治效果看似立竿見影，但實(shí)際效果存在很大的不確定性。比如，對P2P網(wǎng)貸的整治標(biāo)準(zhǔn)采取了簡單的“兩分法”，要么只做信息中介，要么轉(zhuǎn)型為網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司。但是，在信息中介與現(xiàn)存的P2P網(wǎng)貸平臺經(jīng)營范圍差距過大、網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)又不明確的情況下，整治的實(shí)際效果便轉(zhuǎn)化為迫使現(xiàn)有的P2P網(wǎng)貸平臺快速清退。從數(shù)據(jù)上看，P2P網(wǎng)貸增量確實(shí)在減少、不符合信息中介的業(yè)務(wù)確實(shí)在消亡，甚至發(fā)展到各地監(jiān)管機(jī)構(gòu)以轄區(qū)內(nèi)已經(jīng)取締P2P網(wǎng)貸業(yè)務(wù)為整治成果的標(biāo)志，但與此同時(shí)，因整治期限和“運(yùn)動式”監(jiān)管所迫而導(dǎo)致的問題和危機(jī)也隨之增長。以結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)的金融整治，在邏輯上盡管可以因應(yīng)急之需而犧牲效率、保障安全，并以此尋求實(shí)質(zhì)合法性及合理性支持，但其實(shí)際效果往往導(dǎo)致包括經(jīng)營者與投資者在內(nèi)的整個(gè)市場利益受到過度甚至是不必要的犧牲。最后，金融整治具有“發(fā)現(xiàn)”和“生成”規(guī)則的功能，但往往以監(jiān)管意志替代市場判斷。因市場主體嚴(yán)重違反既有法律規(guī)范的明確規(guī)定、釀成金融問題和危機(jī)而引發(fā)集中金融整治的比例并不高，以P2P網(wǎng)貸風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治為例，金融整治的發(fā)生往往是因?yàn)楸O(jiān)管規(guī)則缺失或模糊，特定領(lǐng)域金融市場的供求雙方因追求利益最大化而滋生過度風(fēng)險(xiǎn)并釀成金融問題和危機(jī)。整治的同時(shí)也是市場規(guī)則重構(gòu)的過程，就此而言，這也是一種制度變遷的進(jìn)路。然而，整治以結(jié)果為導(dǎo)向，為了強(qiáng)化止損和威懾效果，高度依賴行政許可、行政強(qiáng)制和行政處罰等手段，習(xí)慣于通過“運(yùn)動式”“整風(fēng)式”監(jiān)管追求監(jiān)管效率，就容易導(dǎo)致監(jiān)管意志對市場判斷的替代。依循市場邏輯，市場創(chuàng)新往往先于監(jiān)管而發(fā)生，在不違反既有法律規(guī)范、未引發(fā)金融問題和危機(jī)的情況下，市場供求雙方自發(fā)形成的規(guī)則是風(fēng)險(xiǎn)控制效果相對較好、運(yùn)行成本相對較小的規(guī)則。在這種市場規(guī)則基礎(chǔ)之上形成的監(jiān)管規(guī)則，能夠與前者形成銜接，從而在降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率的情況下維持和增進(jìn)市場效率。但是，金融整治環(huán)境下規(guī)則的形成邏輯是以全盤否認(rèn)既有的市場實(shí)踐及供求雙方的利益訴求為核心的，不僅會導(dǎo)致巨大的執(zhí)法成本，還會引發(fā)監(jiān)管與市場的對立。融監(jiān)管與普通治安管理處罰的一個(gè)重要不同是，前者事實(shí)上內(nèi)生于市場可持續(xù)發(fā)展這樣一個(gè)整體，監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)利益不可能也不應(yīng)當(dāng)完全對立。監(jiān)管無法替代市場滿足投資者的利益訴求，其終極目標(biāo)不應(yīng)當(dāng)是處罰經(jīng)營者乃至“市場出清”，而應(yīng)當(dāng)是保護(hù)經(jīng)營者的預(yù)期和投資者的權(quán)益。金融市場規(guī)則確實(shí)不應(yīng)任由市場自生自發(fā)而形成，但馮輝|金融整治的法律治理即便是在風(fēng)險(xiǎn)失控、出現(xiàn)金融問題和危機(jī)而須予以整治的情況下，也不應(yīng)以監(jiān)管意志任意替代市場判斷，導(dǎo)致對市場實(shí)際運(yùn)營規(guī)則和投資者實(shí)際需求的忽視，進(jìn)而陷入監(jiān)管的治亂循環(huán)。我國P2P網(wǎng)貸產(chǎn)業(yè)濫觴于企業(yè)（及個(gè)人）融資難、公眾投資者（追求較高回報(bào)）投資難的大背景下，絕大部分P2P網(wǎng)貸平臺從一開始就是集中介、借貸、資管、擔(dān)保等眾多業(yè)務(wù)于一體，并且在改善上述兩個(gè)指標(biāo)上取得了不容抹殺的成績，也形成了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。P2P網(wǎng)貸風(fēng)險(xiǎn)整治以強(qiáng)制性的“兩分法”為前提，對P2P網(wǎng)貸產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀具有顛覆效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)給予市場消化的時(shí)間，而不應(yīng)以行政力量過度追求整治效率。整治應(yīng)當(dāng)大力完善P2P網(wǎng)貸轉(zhuǎn)型所需要的公共產(chǎn)品，避免整治形成新的市場恐慌、監(jiān)管反而成為負(fù)外部性的重要來源。

三、金融整治應(yīng)定位于綜合性金融治理機(jī)制并強(qiáng)化公共

產(chǎn)品供給和利益平衡金融整治不能只局限于集中性的行政處罰，在強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)管的背景下，金融整治應(yīng)當(dāng)定位于以規(guī)則重構(gòu)為核心的金融綜合治理，應(yīng)以公共產(chǎn)品供給的理念強(qiáng)化金融整治過程中監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)與投資者之間的利益平衡。金融整治往往以金融市場發(fā)生問題和危機(jī)作為啟動的場景，也慣于集中使用整頓、關(guān)閉、吊銷營業(yè)執(zhí)照、罰沒等行政處罰方式，因而具有濃厚的行政處罰色彩，但不應(yīng)只局限于此。即使對諸如非法吸收公眾存款、集資詐騙等在形式上有明確規(guī)范依據(jù)和判例依據(jù)的金融整治，也屢屢出現(xiàn)對依據(jù)合理性（實(shí)質(zhì)合法性）的質(zhì)疑。諸如P2P網(wǎng)貸風(fēng)險(xiǎn)整治這樣規(guī)范依據(jù)不明確、整治主要依據(jù)結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)、通過重構(gòu)規(guī)則整飭行業(yè)秩序的整治行為，必然會引起更大的爭議。這并非全是市場主體基于“法不責(zé)眾”的誤解，而是體現(xiàn)出金融監(jiān)管的特殊性：金融市場本是監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)和投資者的利益共同體。將整治局限于處罰，實(shí)際上是將監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)對立，處罰越嚴(yán)格，長遠(yuǎn)來看就越會激發(fā)更多的規(guī)避。而在整治輕視投資者保護(hù)的情況下，處罰越嚴(yán)格，監(jiān)管與投資者的割裂就越嚴(yán)重，投資者對整治也會愈發(fā)缺乏認(rèn)同。是市場供給而不是監(jiān)管滿足投資者的利益訴求，從長遠(yuǎn)看，行政化整治留下的市場供給空白極易成為下一次問題和危機(jī)的源頭，陷入“一放就亂、一管就死”的惡性循環(huán)。近年來，金融監(jiān)管體制改革的取向是淡化事前審批、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。金融市場中經(jīng)營者與投資者之間存在的信息不對稱同樣存在于金融市場與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，不斷壯大且可持續(xù)的金融產(chǎn)業(yè)利益實(shí)際上構(gòu)成了監(jiān)管的基礎(chǔ)和前提。金融市場需要創(chuàng)新，金融監(jiān)管亦然。監(jiān)管不能僅著眼于對市場的約束和控制，更要對市場形成足夠的激勵。對于千變?nèi)f化、復(fù)雜又專業(yè)的金融市場，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于規(guī)則合理性的判斷能力往往并不比經(jīng)營者和投資者更強(qiáng)，因此通過事后監(jiān)管以保持適度寬松、允許試錯和容錯，是監(jiān)管和市場共同的客觀需要。但是，應(yīng)該看到，金融市場交易具有規(guī)模性，個(gè)別或局部的負(fù)外部性往往危及整個(gè)市場乃至社會，故而需要構(gòu)建合理、有效且有“硬度”的監(jiān)管規(guī)則以保持過程威懾，并在出現(xiàn)問題和危機(jī)等不良結(jié)果時(shí)能夠及時(shí)介入。相比依據(jù)已有的監(jiān)管規(guī)則對個(gè)別違法行為予以處罰，對于市場在監(jiān)管規(guī)則不明確的情況下出現(xiàn)的具有普遍性的問題和危機(jī)予以集中整治，無疑更具重要意義。整治不僅可以因規(guī)?；幚矶岣咛幜P效率、降低處罰成本，而且其在重構(gòu)規(guī)則層面的功能更為重要。在處理問題和危機(jī)的過程中推進(jìn)監(jiān)管規(guī)則的形成，更容易獲得市場尤其是投資者的認(rèn)同。從規(guī)則及制度變遷的角度看，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度變遷分為強(qiáng)制性制度變遷（政府主導(dǎo)）和誘致性制度變遷（市場形成），但兩者之間并非對立關(guān)系。轉(zhuǎn)型國家的改革實(shí)踐已經(jīng)證明，政府主導(dǎo)的以市場為導(dǎo)向的改革，可以促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)二者的銜接與融合，對金融市場的事后監(jiān)管策略也具有這樣的應(yīng)然功能，金融整治不僅是對金融問題和危機(jī)的應(yīng)急處置方法或集中處罰形式，而且是集止損、威懾、規(guī)則重構(gòu)于一體的綜合性金融治理機(jī)制，是推行金融市場事后監(jiān)管的重要保障?，F(xiàn)代金融市場對監(jiān)管的要求不止于許可、強(qiáng)制和處罰，而是要求監(jiān)管能夠內(nèi)生于市場，通過發(fā)現(xiàn)、確立和執(zhí)行規(guī)則，消弭和抑制市場的負(fù)外部性，減少交易費(fèi)用，增進(jìn)產(chǎn)業(yè)和社會的整體利益。監(jiān)管不能止于管控，而應(yīng)定位于綜合性的金融治理，以整體主義為理念和方法論，促進(jìn)監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)和投資者之間的利益平衡，增進(jìn)社會整體利益。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的核心角色在于為金融市場提供公共產(chǎn)品，包括準(zhǔn)入與交易規(guī)則、產(chǎn)品與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利與義務(wù)分配、信息披露與信用等級管理、糾紛解決與賠償責(zé)任、激勵和處罰機(jī)制等。監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能壟斷前述公共產(chǎn)品的供給，更不能以自己的意志和利益訴求取代市場的訴求和判斷，而應(yīng)基于社會整體利益的立場，促進(jìn)監(jiān)管規(guī)則、行業(yè)性規(guī)則與經(jīng)營者內(nèi)部規(guī)則的銜接與轉(zhuǎn)化，促進(jìn)公共產(chǎn)品供給主體的多元化，從而實(shí)現(xiàn)制度變遷中強(qiáng)制性與誘致性的融合（公私融合）。金融整治作為特殊場景下的金融治理機(jī)制和行為，面臨的情勢往往是監(jiān)管規(guī)則缺失或既有的監(jiān)管規(guī)則失敗，且產(chǎn)業(yè)利益和投資者利益均受到重大損害，監(jiān)管肩負(fù)的目標(biāo)也因此更加多元化。整治中形成的規(guī)則依據(jù)往往成為未來監(jiān)管規(guī)則的基礎(chǔ)，其對于整個(gè)市場的影響無疑更加舉足輕重，應(yīng)以公共產(chǎn)品供給的理念強(qiáng)化金融整治過程中監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)與投資者利益的平衡。

作者:馮輝 單位:對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院