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編者按：本論文主要從我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程的不斷推進(jìn);我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，必然要求高等教育投融資制度的改進(jìn)和創(chuàng)新等進(jìn)行講述，包括了我國(guó)高等教育成為全球最大規(guī)模，是在原有經(jīng)費(fèi)籌措體制下實(shí)現(xiàn)的、財(cái)政投入不足是制度性不足、保證財(cái)政投入需要二項(xiàng)制度的改進(jìn)、分級(jí)財(cái)政體制與高等教育分級(jí)辦學(xué)體制的沖突，要求中央財(cái)政在高等教育上承擔(dān)更大責(zé)任等，具體資料請(qǐng)見：

論文摘要：目前，中國(guó)高等教育全球最大規(guī)模的形成，已經(jīng)將其支撐體系的投融資體制改革推到了十字路口上，高等教育的投融資體制改革已經(jīng)迫在眉睫，沒有退路。本文從高等教育的財(cái)政投入、融資體系、多元化辦學(xué)及產(chǎn)權(quán)改革三個(gè)主要方面，分析了其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下存在的制度性問題，并提出了制度改進(jìn)的思考和意見。

論文關(guān)鍵詞：高等教育大眾化；投資；融資；改進(jìn)

自從1999年高校大幅度擴(kuò)大招生規(guī)模以來，我國(guó)高等教育得到了跨越式發(fā)展。截至2004年，全國(guó)共有各類高校2236所，其中普通高校1731所；高等教育在校生人數(shù)已達(dá)2000萬人，已經(jīng)成為全球規(guī)模最大的高等教育，并將繼續(xù)擴(kuò)大；高等教育毛入學(xué)率為19％，比1999年提高了8．5個(gè)百分點(diǎn)。標(biāo)志著我國(guó)高等教育已經(jīng)進(jìn)入大眾化階段，正向著高等教育普及化階段逐步推進(jìn)。

一、我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程的不斷推進(jìn)。對(duì)原有高等教育的經(jīng)費(fèi)投入制度提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

1．源于我國(guó)的巨大人口壓力，我們必須清醒地看到兩個(gè)無奈的事實(shí)：一是由于中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的要求，我們必須建立世界上規(guī)模最大的教育體系；二是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力實(shí)在難以理想地支撐這個(gè)龐大的體系。作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，在未來相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，都將面臨發(fā)展資金不足的問題。其實(shí)，并不是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不能支撐這一規(guī)模，核心的問題源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的教育經(jīng)費(fèi)籌措體制與市場(chǎng)化背景下的教育發(fā)展的矛盾沖突，也即我國(guó)目前還沒有建立起基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的高等教育投融資制度。

2．我國(guó)高等教育成為全球最大規(guī)模，是在原有經(jīng)費(fèi)籌措體制下實(shí)現(xiàn)的，其支撐的投資體系仍然是僅能維持“精英教育”階段需求的基本體制，沒有經(jīng)過重大調(diào)整和變化，缺乏制度改進(jìn)和新制度的建立，是一種體制內(nèi)飽和擴(kuò)張，原有體制的效用已經(jīng)最大化。一些在“精英教育”階段困擾我們的投入頑癥和制度性缺陷，還將繼續(xù)在我國(guó)保持并在不斷增加的高等教育規(guī)模中存在，在推進(jìn)高等教育“普及化”的進(jìn)程中存在?！案F國(guó)辦大教育”描述的是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，但事實(shí)上，“窮國(guó)辦大教育的出路在于制度安排的改進(jìn)”。這就要求我們必須在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀背景下，探索構(gòu)建能夠支撐我國(guó)高等教育進(jìn)一步發(fā)展的新的投融資體系。這些制度包括公共教育財(cái)政制度、高等教育融資制度、高等教育產(chǎn)權(quán)制度。

3．我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的來源主要以財(cái)政撥款為主、輔之以征收用于教育的稅(費(fèi))、對(duì)非義務(wù)教育階段學(xué)生收取學(xué)費(fèi)和對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)生收取雜費(fèi)、發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)、支持集資辦學(xué)和捐資助學(xué)、建立教育基金(簡(jiǎn)稱為“財(cái)”、“稅”、“費(fèi)”、“產(chǎn)”、“社”、“基”)等多渠道。對(duì)高等教育而言，主體來源是“財(cái)政”、“學(xué)費(fèi)”和“貸款”三部分。

二、我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，必然要求高等教育投融資制度的改進(jìn)和創(chuàng)新

現(xiàn)實(shí)情況表明，目前構(gòu)成高等教育經(jīng)費(fèi)主體的財(cái)政投入不足已經(jīng)成為“習(xí)慣性不足”；收費(fèi)制度盡管距培養(yǎng)成本尚有較大差距，但總體水平已經(jīng)不低，接近目前社會(huì)收人承擔(dān)極限；融資制度尚未建立，融資手段比較單一，但融資風(fēng)險(xiǎn)已開始積聚。從公共教育財(cái)政制度對(duì)高等教育的投入來看，我們認(rèn)為存在七個(gè)方面的制度性問題需要進(jìn)行改進(jìn)：

1．財(cái)政投入不足是制度性不足。我國(guó)高等教育辦學(xué)體制是以政府辦學(xué)為主，并且這種情況還將長(zhǎng)期存在。這一基本的辦學(xué)體制決定了我國(guó)高等教育主要依靠公共教育財(cái)政支撐。事實(shí)上，無論現(xiàn)在還是以后，我國(guó)的公共教育財(cái)政都沒有能夠完全負(fù)擔(dān)，目前，不少“2ll工程”大學(xué)的財(cái)政投入僅占學(xué)校經(jīng)費(fèi)的20％。我國(guó)高等教育的投入不足是兩個(gè)方面的。首先是我國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)總量一直處于嚴(yán)重短缺之中；其次是高等教育經(jīng)費(fèi)本身一直處于一個(gè)較低水平。高等教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政投入長(zhǎng)期處于“減額投入”、“低水平投入”的狀況，經(jīng)過長(zhǎng)期博弈，從財(cái)政投入不足，已經(jīng)上升為制度性的“習(xí)慣性不足”；從“少量不足”上升為“嚴(yán)重不足”；從短期不足成為長(zhǎng)期不足；從部分不足成為全面不足e這正是我國(guó)高等教育亂收費(fèi)長(zhǎng)期存在的根本原因。必須從制度設(shè)計(jì)上予以解決，徹底改變公共教育財(cái)政的“弱勢(shì)地位”。

2．保證財(cái)政投入需要二項(xiàng)制度的改進(jìn)。財(cái)政投入不足不僅僅是認(rèn)識(shí)問題，而是一個(gè)缺乏制度保障的制度缺陷問題。缺陷的核心在于財(cái)政教育預(yù)算和支出制度的改進(jìn)，以及建立事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一制度。因此，長(zhǎng)期存在的財(cái)政投入不足。不是不可以徹底解決，解決的切人點(diǎn)在于這二項(xiàng)制度的改進(jìn)。

3．分級(jí)財(cái)政體制與高等教育分級(jí)辦學(xué)體制的沖突，要求中央財(cái)政在高等教育上承擔(dān)更大責(zé)任。我國(guó)目前實(shí)行分級(jí)財(cái)政體制。在高等教育的中央投入上，通過強(qiáng)制性下放高校的管理體制改革，表現(xiàn)為中央財(cái)政“逃避責(zé)任”。截至2004年。全國(guó)共有普通、成人高校2236所，其中普通高校1731所。而教育部所屬的“2l1工程”高校僅有73所，加上中央部委所屬高校共120所。也就是說，在分級(jí)財(cái)政體制中。中央財(cái)政以全國(guó)2／3的總財(cái)力。承擔(dān)了1／20的高校財(cái)政投入，而地方財(cái)政以1／3的財(cái)力，支撐了全國(guó)高校的95％的高校投入。全國(guó)這種財(cái)力與責(zé)任的不恰當(dāng)劃分，是促使有限地方財(cái)政投入陷入“無錢化”、“低水平化”，并成為“習(xí)慣”的又一體制性根本原因。

高等教育這種具有“外溢性”的準(zhǔn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)本身。表明高等教育不是地方性準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，它要求中央財(cái)政承擔(dān)更大的責(zé)任，改變目前作為高等教育財(cái)政投入的一個(gè)基本制度轉(zhuǎn)移支付的制度性空白狀況。因此。建立高等教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是一種制度改進(jìn)的必然選擇。也是一種較“中央財(cái)政上收部分高?！备母锵鄬?duì)成本最小化的選擇。

4．義務(wù)教育和高等教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)的比例調(diào)整，是一個(gè)漸進(jìn)的投入替代過程。在教育內(nèi)部財(cái)政經(jīng)費(fèi)的劃分上，一直存在高等教育比例過大的意見，并逐步成為熱點(diǎn)．有其合理性。但必須清楚看到。在目前我國(guó)高等教育公辦一體化格局下，在高等學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度和格局沒有重大改變的條件下，任何削減高等教育經(jīng)費(fèi)的行為都將對(duì)高等教育形成長(zhǎng)期損失。義務(wù)教育、高等教育財(cái)政投入合理比例的調(diào)整是一個(gè)漸進(jìn)過程，必須首先理順和解決教育財(cái)政投入總量問題和高等教育產(chǎn)權(quán)問題。其調(diào)整改革的初始條件是產(chǎn)權(quán)改革形成的投入替代，而不是無替代的直接減少。

另一方面，必須看到，目前高等教育成本分擔(dān)、貸款及融資等正在成為財(cái)政減少投入、拖欠投入的“借口”和“依據(jù)”。這一狀況的出現(xiàn)，對(duì)高等教育的負(fù)面影響也將是長(zhǎng)期的。高等教育貸款融資等其他籌措經(jīng)費(fèi)形式，不能成為財(cái)政性逃避責(zé)任，調(diào)減投入的借口。

5．財(cái)政資金投入方向的公平問題。從中央到地方，財(cái)政性高等教育投入主體不應(yīng)是優(yōu)質(zhì)的重點(diǎn)高校建設(shè)、2l1高校建設(shè)，而應(yīng)作力于高教“公平性”的體現(xiàn)上。即高教資源總量擴(kuò)大，整體水平提高，一般高校、社區(qū)性學(xué)院的建設(shè)上。優(yōu)質(zhì)高等教育應(yīng)是“選擇性”的，不應(yīng)成為財(cái)政投入的重點(diǎn)方向。

6．發(fā)行“教育券”。作為一種政府債券。是政府運(yùn)用財(cái)政手段。在財(cái)政投入不足情況下的一種負(fù)責(zé)任的選擇，也是一種現(xiàn)實(shí)選擇。

7．民辦高校財(cái)政補(bǔ)貼制度空白。要實(shí)現(xiàn)公辦高校和民辦高校共同發(fā)展，共同支撐我國(guó)高等教育的格局。作為重大制度空白。財(cái)政性高等教育補(bǔ)貼制度缺少民辦高校部分。

從高等教育的融資制度建立方面講。我們認(rèn)為。需要從六個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新：

1．維持全球最大規(guī)模的高等教育。必須依托財(cái)政投入和融資“雙重支撐”。高等教育融資是高等教育在市場(chǎng)化背景下出現(xiàn)的新事物。也是提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共生產(chǎn)企業(yè)的可行選擇。事實(shí)上，在我國(guó)近年來高等教育完成從“精英教育”階段向“大眾化教育”階段的歷史性轉(zhuǎn)變中，融資，從一開始就扮演了一個(gè)相當(dāng)重要的角色。并且這一角色在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下。還將繼續(xù)扮演下去。有必要強(qiáng)調(diào)的是，2003年底。中國(guó)人均CDP突破1000美元，但在發(fā)展中國(guó)家中仍處于中下水平。作為發(fā)展中的人口大國(guó)。要維持世界上最大規(guī)模的高等教育的發(fā)展和提高。僅僅依靠公共教育財(cái)政體系是難以支撐的。必須是“雙重支撐”，金融體系的支撐作用必須加快建立和充分發(fā)揮。

目前。全國(guó)高等學(xué)校的貸款總量已近千億。風(fēng)險(xiǎn)也正在累積，但對(duì)高等教育融資的相關(guān)研究和政策指導(dǎo)并不多見；對(duì)發(fā)揮金融體系在高等教育發(fā)展中的作用缺乏理論的系統(tǒng)討論和相關(guān)體系的健全；由于高等學(xué)校作為我國(guó)的事業(yè)單位的理論限制。對(duì)高等教育利用金融體系的邊界、途徑、方式以及高等教育本身的相應(yīng)改革、體制建立和完善。還缺乏理論考察和指導(dǎo)。而與此同時(shí)，其他諸如新聞、出版等事業(yè)單位的改革已經(jīng)取得成效。

2．融資結(jié)構(gòu)與融資方式多樣化選擇。正是因?yàn)楦叩冉逃哉疄橹鞯霓k學(xué)體制，導(dǎo)致了我國(guó)高等教育融資的主要方式以信貸資金為主，其中政府擔(dān)保貸款是主要形式，并且主要是商業(yè)銀行貸款。但事實(shí)上。高等教育可以選擇的融資手段是多樣化的，并不僅僅限于此。其他融資方式，包括設(shè)立政策性銀行融資、資本市場(chǎng)融資、股權(quán)融資、金融租賃、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等方式。因此，探索建立和完善高等教育的融資制度既是當(dāng)前的緊迫任務(wù)和必然選擇，也將伴隨高等教育從大眾化到普及化的整個(gè)過程。

3．建立健全融資體系和相應(yīng)中間載體。探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，金融體系與高等教育體系的“銀校結(jié)合，相促發(fā)展”關(guān)系，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的高等教育在體系上有很多重大缺環(huán)，包括如組建教育投資機(jī)構(gòu)、金融租賃機(jī)構(gòu)、相應(yīng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)等諸多金融中間載體。探索急需建立并予以完善。

4．理順高校資產(chǎn)管理體制和相應(yīng)“委托一”關(guān)系。探討高等教育的融資體系建立，一個(gè)不可回避和必須理順的問題是高等學(xué)校產(chǎn)權(quán)的管理體制，即高等學(xué)校產(chǎn)權(quán)所有者存在“缺位”現(xiàn)象。各級(jí)教育行政部門既是高等學(xué)校產(chǎn)權(quán)事實(shí)上的所有者，又是高等學(xué)校運(yùn)行的管理者。實(shí)際上，在高等學(xué)校的產(chǎn)權(quán)管理問題上，同樣存在“雙重委托一”關(guān)系，而且第一重“委托一”關(guān)系中，所有者“缺位”。教育行政部門是第一重“委托一”關(guān)系的代表，高等學(xué)校的資產(chǎn)由國(guó)有資產(chǎn)管理部門(舉辦者)委托教育行政部門，第二重“委托一”關(guān)系中，高等學(xué)校具體運(yùn)行由教育行政部門委托高等學(xué)校辦學(xué)者，而教育行政部門僅僅作為管理者存在。而現(xiàn)實(shí)情況是教育行政部門既是所有者也是管理者，行使雙重職能，其所有者(國(guó)資委或相應(yīng)基金會(huì))“缺位”，導(dǎo)致高等學(xué)校產(chǎn)權(quán)管理不順，相應(yīng)改革難以啟動(dòng)，融資存在體制性缺失的障礙。

5．加快銀行體系制度創(chuàng)新。嚴(yán)格地說，高等學(xué)校作為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共企業(yè)，不能以營(yíng)利為目的，其公益性大于營(yíng)利性。因此，在處理高等教育與金融體系的關(guān)系時(shí)，商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的利潤(rùn)最大化，有損于高等教育雙重目標(biāo)的實(shí)行，故盡快建立獨(dú)立體系的政策性教育發(fā)展銀行的重要性和必要性，就顯得尤為突出。我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況是，金融體制改革目前已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，整個(gè)銀行體系的改革時(shí)間緊迫、壓力巨大、困難重重，在這種情況下，政策性的教育銀行的建立時(shí)間只能靠后，必須等待新的銀行體系建立并順利運(yùn)行后，才能有所動(dòng)作。

6．積極探索產(chǎn)權(quán)融資方式。產(chǎn)權(quán)融資是企業(yè)融資的基本方式，也是公共企業(yè)融資的一種成熟的主要方式，而在我國(guó)現(xiàn)行的高等教育的融資方式中，基本沒有引入和采用。我們認(rèn)為，在市場(chǎng)化背景下，作為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共企業(yè)，有必要從現(xiàn)階段開始，進(jìn)一步放寬管制，加快股份制等產(chǎn)權(quán)融資形式的探索步伐。

從高等教育產(chǎn)權(quán)改革和多元化辦學(xué)方面講，我們認(rèn)為，需要從四個(gè)方面進(jìn)行改革探索：

1。宏觀經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境要求和呼喚高等教育產(chǎn)權(quán)進(jìn)行相應(yīng)改革。減少政府財(cái)政壓力、吸引社會(huì)資金參與辦學(xué)的一個(gè)重要途徑是大力發(fā)展民辦教育。

目前，我國(guó)高等教育多元化辦學(xué)的基本格局已經(jīng)形成，各種形式的民辦高校已經(jīng)成為我國(guó)高等教育的一個(gè)不可缺少的組成部分，但和國(guó)外相比還有較大差距。目前日本高等教育中，私立高校和私立高校在校生人數(shù)分別占全部高等教育相應(yīng)比例的72％和73％。我國(guó)目前非國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率已達(dá)63％．對(duì)工業(yè)增加值的貢獻(xiàn)已達(dá)74％，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已滲透到國(guó)民經(jīng)濟(jì)幾乎全部領(lǐng)域。但我國(guó)高等教育多元化辦學(xué)的實(shí)際狀況與現(xiàn)實(shí)可能之間仍然存在較大差距。我國(guó)高等教育的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，我們必須對(duì)高等教育的辦學(xué)格局進(jìn)行重大調(diào)整，從建立公辦與民辦共同支撐我國(guó)高等教育的新格局的高度，重新審視和認(rèn)識(shí)民辦高等教育的地位和作用，進(jìn)而進(jìn)行政策調(diào)整。

另一方面，在公共財(cái)政普遍支出膨脹和發(fā)展中國(guó)家總體財(cái)政必然短缺的雙重壓力下，解決問題的唯一出路是依賴產(chǎn)權(quán)問題上的制度創(chuàng)新改革?？梢哉f，中國(guó)高等教育投入的根本改善進(jìn)程就是中國(guó)高等教育產(chǎn)權(quán)的改革進(jìn)程，兩者是密切相關(guān)的因果關(guān)系。

2．多元化辦學(xué)需要制度性保障。盡管在促進(jìn)民辦高等教育的發(fā)展上、從中央到地方已經(jīng)出臺(tái)了一系列優(yōu)惠的法律法規(guī)、政策措施，但必須有制度性的保障，包括探索建立實(shí)行對(duì)民辦高校一系列財(cái)政補(bǔ)貼的制度；放寬高等教育管制，放開高等教育產(chǎn)業(yè)，允許部分公辦高等學(xué)校進(jìn)行改制試點(diǎn)，形成一批公辦高校通過改制成為混合體制或民辦高校。準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，可以是公共企業(yè)提供，也可以是私人企業(yè)提供，還可以混合提供。無論是公立高等學(xué)校，還是私立高等學(xué)校，只要是為社會(huì)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的，財(cái)政都有責(zé)任予以投入和補(bǔ)貼，不同的是額度的差異。

3．高等教育服務(wù)混合提供的主要形式。調(diào)整和改革現(xiàn)有以公辦為主的辦學(xué)格局，一是放開民辦市場(chǎng)，放松管制。增大民辦比例，加速民辦發(fā)展；二是不設(shè)禁區(qū)，探索股份制改制。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)是允許體制外生長(zhǎng)。以獨(dú)立學(xué)院模式為主，擴(kuò)大范圍，高起點(diǎn)建設(shè)一批民辦獨(dú)立學(xué)院，擴(kuò)大規(guī)模，探索成熟的運(yùn)行及管理體制，逐步過渡到多元化的辦學(xué)主體共同舉辦的格局；三是進(jìn)行公辦高校改制試點(diǎn)，有條件的允許高等教育產(chǎn)權(quán)進(jìn)入資本市場(chǎng)，允許上市公司整體收購(gòu)或部分收購(gòu)，允許上收公司成為高等教育舉辦者；四是允許民間優(yōu)質(zhì)資本以產(chǎn)權(quán)收購(gòu)的形式進(jìn)入高等教育，有選擇的進(jìn)行高等教育產(chǎn)權(quán)股份制試點(diǎn)，引人多個(gè)辦學(xué)主體；五是貫徹“保留兩極，放開中間”原則。保留社區(qū)性學(xué)院是政府體現(xiàn)高等教育公平性、覆蓋性責(zé)任的基本載體，保留優(yōu)質(zhì)重點(diǎn)高校是中國(guó)高等教育結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀使然，資本逐利原則必然導(dǎo)致非財(cái)政投入進(jìn)入的重點(diǎn)不是社區(qū)性學(xué)院或非優(yōu)質(zhì)學(xué)院。

4．廣泛實(shí)行市場(chǎng)化統(tǒng)籌、社會(huì)化融資，推進(jìn)高校后勤社會(huì)化。以市場(chǎng)換取融資，吸引社會(huì)、民間資金，采取BOT等系列模式，推進(jìn)股份制改革。對(duì)高校網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、通訊、電力、供水、醫(yī)療、餐飲、超市等，全面進(jìn)行后勤社會(huì)化改革。