高等教育法制創(chuàng)建分析
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這一時(shí)期高等教育法制建設(shè)是從19世紀(jì)中后期到1911年，可以稱之為高等教育法制建設(shè)的移植模仿時(shí)期。19世紀(jì)中后期，清王朝的統(tǒng)治受到西方“堅(jiān)船利炮”的洗禮與“歐風(fēng)美雨”的侵蝕，由于中學(xué)與西學(xué)之間明顯的“文化勢差”，造就了中國社會(huì)對西方文明挑戰(zhàn)的被動(dòng)回應(yīng)，即“西學(xué)東漸”作為一股主流趨勢開始形成與發(fā)展。1898年，維新派人士籌辦京師大學(xué)堂，以梁啟超起草的《京師大學(xué)堂章程》為標(biāo)志，這是中國近代高等教育的最早的學(xué)制綱要。京師大學(xué)堂也被大多數(shù)學(xué)者看作是中國現(xiàn)代大學(xué)的起源。到辛亥革命前，全國共有官立高等學(xué)校120余所。清末大學(xué)的管理與領(lǐng)導(dǎo)，效仿或移植日本與法國等國家高等教育的治理經(jīng)驗(yàn)，從制度與法律的層面來規(guī)范高等教育的發(fā)展，致使中國傳統(tǒng)的教育法律體系和教育法律制度的根基開始動(dòng)搖。清末的教育立法“是晚清最后十年‘變法自強(qiáng)’的‘新政’催發(fā)的萌芽。它一經(jīng)破土，短短十年之間便具有了一定的規(guī)模。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，清末立法重要者就有7O多件?！盵7]l清末“新政”中的立法，以學(xué)制法規(guī)的建設(shè)為重頭戲。如1902年清政府頒布的《欽定學(xué)堂章程》(又名壬寅學(xué)制)，該學(xué)制由《欽定京師大學(xué)堂章程》、《欽定考選人學(xué)章程》、《欽定高等學(xué)堂章程》、《欽定中學(xué)堂章程》、《欽定小學(xué)堂章程》和《欽定蒙學(xué)堂章程》等六個(gè)法規(guī)組成。但《欽定學(xué)堂章程》由于清政府內(nèi)部的權(quán)力斗爭加之該學(xué)制本身的諸多不足，使得這部學(xué)制法規(guī)并沒有付諸實(shí)施。清末教育立法中真正有影響力的學(xué)制是1904年制定并在全國范圍內(nèi)實(shí)際執(zhí)行的《奏定學(xué)堂章程》(又名癸卯學(xué)制)。
這部學(xué)制由最初的22件法規(guī)組成，隨后又陸續(xù)有所補(bǔ)充，林林總總，蔚為壯觀。涉及到高等教育方面的主要有《奏定高等學(xué)堂章程》、《奏定大學(xué)堂章程》、《法律學(xué)堂章程》、《優(yōu)級師范選科簡章》、《京師法政學(xué)堂章程》、《滿蒙文高級學(xué)堂章程》和《貴胄法政學(xué)堂章程》等。如果把普通高等教育分為三級，即高等學(xué)校或大學(xué)預(yù)備科3年，分科大學(xué)堂3—4年，通儒院5年。大學(xué)堂又分為經(jīng)濟(jì)、政治、文學(xué)、醫(yī)、格致、農(nóng)藝、工、商等8科。設(shè)立在京師的大學(xué)堂必須8科齊備，設(shè)立在省會(huì)的至少設(shè)置3科。通儒院以研究為主，只設(shè)在京師大學(xué)堂內(nèi)。大學(xué)堂中的課程體系以及教學(xué)內(nèi)容等都是從西方近代社會(huì)科學(xué)的各個(gè)門類中被大量引進(jìn)的。然而，清末教育立法的指導(dǎo)思想走的是“中學(xué)為體，西學(xué)為用”的道路，《奏定學(xué)務(wù)綱要》中也確定各學(xué)堂“均以欽遵諭旨，以端正趨向、造就通才為宗旨”。1906年，學(xué)部在《奏請宣示教育宗旨折》中進(jìn)一步把所謂“通才”的標(biāo)準(zhǔn)具體化為“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚實(shí)”。顯然，在清政府看來，大學(xué)只不過是服務(wù)政治需要和國家目標(biāo)的工具，“不以學(xué)問為目的而以學(xué)問為手段”[8]。也就是說，清末的大學(xué)并沒有擺脫“政教合一”的封建傳統(tǒng)的束縛。如我國第一所明確以“大學(xué)”為稱謂的京師大學(xué)堂，在建校之初既是國立最高學(xué)府，又是中央最高教育行政機(jī)關(guān)，實(shí)際上是“‘近代版’的‘太學(xué)’或‘國子監(jiān)’．~91107-113。在如此政治環(huán)境之下，清末大學(xué)也不可能享有西方現(xiàn)代大學(xué)的“大學(xué)自治權(quán)”與“學(xué)術(shù)自由權(quán)”，因?yàn)椋按髮W(xué)的‘政治工具’地位既決定大學(xué)主體地位與學(xué)術(shù)自由觀念失去制度保障，也決定大學(xué)內(nèi)部管理的行政化傾向，以科層式的管理保證大學(xué)發(fā)展的國家意志?！薄敖處煙o論是個(gè)體還是群體，既無參與學(xué)術(shù)管理的權(quán)利意識，也無相應(yīng)的權(quán)利能力和行為能力。~[''''9"]107-113顯然，清末的中國大學(xué)雖然有了法律法規(guī)的調(diào)控，但由于主導(dǎo)清末大學(xué)的法律制度帶有濃厚的封建主義色彩，清末中國高等教育法制建設(shè)的治理只能說是有“法律”的框架與外衣，而無法律的內(nèi)涵與本質(zhì)，依然是中國傳統(tǒng)的“人統(tǒng)”與“事統(tǒng)”以及帶有強(qiáng)烈的行政化與官僚化。
二、民國時(shí)期的高等教育法制建設(shè)
這一時(shí)期高等教育法制建設(shè)是從1912年到1948年，可以稱之為高等教育法制建設(shè)的創(chuàng)建到繁榮時(shí)期。1912年，孫中山在南京宣誓就任中華民國臨時(shí)政府大總統(tǒng)，標(biāo)志著兩千多年的封建帝制在中國就此終結(jié)。在“揖美追歐，舊邦新造”思想觀念的影響下，一大批深受西方文明熏陶的資產(chǎn)階級革命派和激進(jìn)的民主主義者試圖以“民主共和”和“科學(xué)民主”的精神來改造中國傳統(tǒng)的封建主義文化，這不僅為中國高等教育的發(fā)展奠定了思想基礎(chǔ)，也為中國現(xiàn)代大學(xué)的法制建設(shè)提供了可能。因?yàn)?，“從辛亥革命到國民黨專政的10多年間，由于政局不穩(wěn)，政府控制最為松弛，從封建專制控制中走出來的中國大學(xué)迅速走上改革之路?！盵g]l凹?！闭^這一時(shí)期“革命四起，隨后整個(gè)中國陷入一片無政府的混亂狀態(tài)，這就給各地高等教育在政策、法規(guī)及其實(shí)施各層次上進(jìn)行實(shí)驗(yàn)提供了很大的空間。”[4_]5。1927年，南京國民政府的建立，標(biāo)志著國民黨獨(dú)裁統(tǒng)治與“黨化教育”政策的開始，國民政府通過一系列法令與條例，加強(qiáng)對高等學(xué)校的控制。但是，在南京國民政府建立初期的十年，社會(huì)相對穩(wěn)定，國家致力于立法方面的體系化建設(shè)。如逐漸形成以憲法、民法、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法及行政法六大類法律為主體的六法體系，教育法屬于行政法的范疇。1937年7月7日，抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)。日本帝國主義者的瘋狂侵略，嚴(yán)重破壞了發(fā)展中的中國教育，教育立法在一定層面上也遭受破壞。但教育立法并沒有因此而停滯。在“戰(zhàn)時(shí)應(yīng)作平時(shí)看”的指導(dǎo)方針以及圍繞應(yīng)急與調(diào)整兩個(gè)方面交織運(yùn)行下，共頒布560多件教育法律法規(guī)，其中高等教育方面的法律法規(guī)就有90余件。
抗戰(zhàn)時(shí)期的教育立法具有濃郁的戰(zhàn)時(shí)色彩，即“戰(zhàn)時(shí)教育立法具有明顯的應(yīng)急特點(diǎn)，體現(xiàn)調(diào)整性特點(diǎn)以及帶有強(qiáng)烈的統(tǒng)制性特點(diǎn)”[7]6。1945年8月15日，日本帝國主義宣布無條件投降。但抗戰(zhàn)勝利之后，中國又陷入內(nèi)戰(zhàn)，即解放戰(zhàn)爭時(shí)期。這一階段的教育立法，國民政府緊緊圍繞戰(zhàn)后接受復(fù)員以及反共內(nèi)戰(zhàn)政策軸心而運(yùn)作。民國時(shí)期頒布的高等教育方面的法律法規(guī)及行政規(guī)章有300余件。比如《專門學(xué)校令》(1912年1O月22日)、《大學(xué)令》(1912年l0月24日)、《私立大學(xué)規(guī)程》(1913年1月16日)、《高等師范學(xué)校規(guī)程》(1913年2月24日)、《修正大學(xué)令》(1917年9月27日)、《大學(xué)組織法》、《專科學(xué)校組織法》、《大學(xué)規(guī)程》、《專科學(xué)校規(guī)程》、《私立學(xué)校規(guī)程》、《大學(xué)研究院暫行組織規(guī)程》、《學(xué)位授予法》、《師范學(xué)校規(guī)程》、《教育部學(xué)術(shù)審議委員會(huì)章程》、《大學(xué)及獨(dú)立學(xué)院教員聘任待遇暫行辦法》、《國立各大學(xué)師范學(xué)院院務(wù)處理辦法》、《大學(xué)研究所暫行組織規(guī)程》、《大學(xué)法》、《?？茖W(xué)校法》等。其中尤以教育部1912年1O月24日公布的《大學(xué)令》、1929年7月26日公布又于1934年4月28日國民政府修正公布的《大學(xué)組織法》、1947年的《大學(xué)法》、《?？茖W(xué)校法》等最具影響力?？梢赃@樣說，《大學(xué)令》是中國現(xiàn)代史上第一部調(diào)整與控制大學(xué)內(nèi)外部關(guān)系的教育行政法規(guī)，為國民政府時(shí)期大學(xué)的治理提供了法律保障，是民國初教育立法制度下教育立法運(yùn)作的一個(gè)縮影，其規(guī)范的內(nèi)容也較為翔實(shí)?！洞髮W(xué)法》和《?？茖W(xué)校法》兩部教育法律是以1947年元旦公布的《中華民國憲法》為依據(jù)，總結(jié)了大學(xué)和?？茖W(xué)校辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，并針對當(dāng)時(shí)的高?，F(xiàn)狀，在1929年1月12日國民政府頒布的《大學(xué)組織法》和《專科學(xué)校組織法》的基礎(chǔ)上修訂而成的。
它的名稱刪掉了“組織”二字，少了一分行政的色彩，多了一分現(xiàn)代教育法律的味道，也使整個(gè)教育法律體系的法律名稱歸于一致。而且，“新法律的內(nèi)容比舊法律有所增加而更加具體化，組織機(jī)構(gòu)更加嚴(yán)密，突出了其管理的細(xì)致、縝密及高度約束”L7]5。?；趯γ駠鴷r(shí)期高等教育法制的歷史敘述，可以看出，這一時(shí)期已經(jīng)形成較為完備的、規(guī)范的高等教育法律和法規(guī)體系，單就高等教育立法而言，已經(jīng)取得很大的成就。但囿于政治上的腐敗，高等教育法律法規(guī)的實(shí)效性很差，許多法律法規(guī)流于形式，沒有得以及時(shí)與認(rèn)真地實(shí)施，而且，當(dāng)時(shí)的國民黨政府也試圖通過法律手段來壓制革命、阻撓進(jìn)步。
三、建國以來的高等教育法制建設(shè)
這一時(shí)期高等教育法制建設(shè)是從1949年至今，可以劃分為兩個(gè)時(shí)段。第一個(gè)時(shí)段(1949—1977年)為中國高等教育法制建設(shè)的受挫停滯時(shí)期。從整體上來看，這一時(shí)段的高等教育法制建設(shè)可以劃分為兩個(gè)時(shí)期。1949年至1956年為這一階段的第一個(gè)時(shí)期，是新中國成立后現(xiàn)代高等教育法制建設(shè)的開端，以《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》和《高等學(xué)校暫行規(guī)程》的頒布為標(biāo)志。這一時(shí)期的高等教育立法主要是圍繞收回教育主權(quán)，妥善接受全國高等學(xué)校，建立社會(huì)主義教育制度而開展，同時(shí)在全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的基礎(chǔ)上展開院系大調(diào)整。在1950年7月28日政務(wù)院頒布的《高等學(xué)校暫行規(guī)程》中有意識地淡化了集權(quán)的統(tǒng)治，傾向于高校自身的管理，規(guī)定“大學(xué)及專門學(xué)校采取校(院)長負(fù)責(zé)制”。然而到了1953年，又加強(qiáng)了集中的管理，中央人民政府更是明確地指出：“中央人民政府高等教育部必須與中央人民政府各有關(guān)業(yè)務(wù)部門密切配合，有步驟地對全國高等學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一與集中的領(lǐng)導(dǎo)?！彪S后，這種管理與領(lǐng)導(dǎo)體制得到加強(qiáng)與延續(xù)，高校一切事務(wù)的最終決定權(quán)在中央人民教育行政部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門，大學(xué)只是國家教育方針政策的具體實(shí)施者。它雖然保證了高等教育事業(yè)的發(fā)展，為建國初期國民經(jīng)濟(jì)和國家建設(shè)事業(yè)培養(yǎng)了大批人才，但也是建國后的大學(xué)失缺了大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由的精神特質(zhì)，大學(xué)成為政府的附屬機(jī)構(gòu)。1957年至1976年為這一階段的第二個(gè)時(shí)期，是現(xiàn)代高等教育法制建設(shè)跌人低谷時(shí)期。
這一時(shí)期的高等教育法制，隨著中蘇關(guān)系的破裂，試圖為高等教育的發(fā)展開拓新的途徑。但是，由于“左”的錯(cuò)誤思想的出現(xiàn)以及“”運(yùn)動(dòng)的開展，使高等教育法制建設(shè)遭到嚴(yán)重破壞，出現(xiàn)無政府主義的盲目狀態(tài)。1961年，在“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”精神的指引下，教育部按照中共中央的指示，于1961年9月15日頒布《中華人民共和國教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例(草案)》(簡稱《高教六十條》)，以規(guī)范高等學(xué)校的發(fā)展，其中明確規(guī)定，“高等學(xué)校的基本任務(wù)，是貫徹執(zhí)行教育為無產(chǎn)階級的政治服務(wù)，教育與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合的方針，培養(yǎng)為社會(huì)主義建設(shè)所需要的各種專門人才。”但是，所有的教育工作“必須由黨來領(lǐng)導(dǎo)”。這種狀況隨著1966年5月“”的爆發(fā)，國家的立法工作完全停頓，高等教育事業(yè)受到嚴(yán)重的摧殘，“人治”高于“法治”，高等教育的法制建設(shè)陷入停滯的狀態(tài)。一直到1976年1O月，粉碎“”以后，人們開始重新探索高等教育法制建設(shè)問題。顯然，這一時(shí)段的高等教育法制建設(shè)，具有明顯的泛政治化和國家化的特征，集中表現(xiàn)為“高等學(xué)校國家所有、教育管理高度集中、教育發(fā)展受計(jì)劃調(diào)控和教育運(yùn)行行政干預(yù)”[1。
在這樣的政治環(huán)境下，大學(xué)無法獲得辦學(xué)主體地位，也就不可能孕育出現(xiàn)代大學(xué)的精神特質(zhì)——學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治，一切都是從上到下垂直型的中央集權(quán)式的管理與領(lǐng)導(dǎo)體制，存在著行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力的完全僭越。作為大學(xué)，沒有自身的獨(dú)立法人地位，成為政府的“隸屬機(jī)構(gòu)”。第二個(gè)時(shí)段(1978一至今)為中國高等教育法制建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期的高等教育法制建設(shè)緊緊圍繞“擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)”與“落實(shí)大學(xué)法人地位”而展開頒布的高等教育法律、教育行政法規(guī)、地方性高等教育法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章等約有100余件，健全的高等教育法制體系正在逐步形成，高等教育有法可依、有法必依等依法治教的氛圍正在逐步形成。有影響的教育法律法規(guī)和規(guī)章有1985年5月27日中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》、1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》、1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》、1999年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》、2002年的《民辦教育促進(jìn)法》。特別是第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議于1998年8月29日通過的《中華人民共和國高等教育法》，標(biāo)志著中國現(xiàn)代高等教育法制建設(shè)進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段，使高等教育領(lǐng)域的工作有了法律依據(jù)，有利于大學(xué)內(nèi)外部關(guān)系的調(diào)整與控制，使得大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)與學(xué)術(shù)水平更上一層樓。
自改革開放以來，在高等教育法律法規(guī)的指導(dǎo)下，以高等教育體制為突破口的高等教育改革與創(chuàng)新，其實(shí)質(zhì)就是一系列的制度安排，為高等教育的發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，同時(shí)也為擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)與落實(shí)大學(xué)法人地位提供政策、法律與制度的支撐。在“以制度建設(shè)為中心”的社會(huì)中，制度突破給高等教育開辟了一片新天地，打破了政府單一辦學(xué)的模式，也為建構(gòu)現(xiàn)代大學(xué)制度提供了法律、政策與制度的保障?？v觀中國現(xiàn)代高等教育法制建設(shè)的百年歷程，既有成功的經(jīng)驗(yàn)也有失敗的教訓(xùn)，既有對西方大學(xué)治理經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)以至移植，也有學(xué)習(xí)中的創(chuàng)新與重構(gòu)。既有現(xiàn)代大學(xué)治理中的“自治、自由”精神特質(zhì)的體現(xiàn)，也有現(xiàn)代大學(xué)治理的國家化、行政化的滲透。既有國立、私立以及教會(huì)大學(xué)并駕齊驅(qū)的時(shí)代，也有公立大學(xué)一統(tǒng)天下的時(shí)代。既有評議會(huì)、教授會(huì)等“教授治?！钡拿裰鳑Q策機(jī)制，也有“黨化教育”、“革命委員會(huì)制”的管理與領(lǐng)導(dǎo)體制，等等。隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化體制的改革，我們需要建設(shè)什么樣的現(xiàn)代大學(xué)制度已成為社會(huì)發(fā)展的必然要求與特定制度環(huán)境下的必然回應(yīng)。我們認(rèn)為，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，不僅是新時(shí)期、新世紀(jì)高等教育改革的方向，也是高等教育發(fā)展的必然要求。然而，現(xiàn)代大學(xué)制度的建立是一項(xiàng)復(fù)雜的、艱巨的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。我們需要加強(qiáng)高等教育法制建設(shè)，從“法人治理結(jié)構(gòu)”的角度出發(fā)，努力建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的法人制度。
四、中國高等教育法制建設(shè)百年歷程的基本特點(diǎn)
通過對中國近百年高等教育法制建設(shè)的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，中國高等教育法制形成了自己的特點(diǎn)。首先，在高等教育法制建設(shè)的價(jià)值理念層面，中國高等教育法制更多地強(qiáng)調(diào)國家主義至上，缺乏大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的傳統(tǒng)。2O世紀(jì)初葉，在“西學(xué)東漸”思潮的影響下，一些留學(xué)美、德、日、法等的歸國學(xué)子，都不同程度地為我國2O世紀(jì)中葉之前的高等教育法制做出了身體力行的貢獻(xiàn)。那就是在民主與科學(xué)理念的指導(dǎo)下，通過法制來體現(xiàn)高等教育的辦學(xué)理念。比如蔡元培等人，不僅積極參與高等教育法制建設(shè)，而且在主持北大等校務(wù)的過程中，提倡大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、教授治校等，使中國的大學(xué)在這一時(shí)期得到了長足發(fā)展。但此時(shí)的高等教育并沒有擺脫國家觀念的控制，國家至上的思想依然很濃厚。建國以來，我國高等教育完全由國家控制，是一種垂直型的上對下的領(lǐng)導(dǎo)與服從的教育領(lǐng)導(dǎo)模式，大學(xué)沒有自主權(quán)，是政府的附屬機(jī)構(gòu)，是國家階級斗爭的工具與手段。改革開放以來，高等教育改革一直圍繞“擴(kuò)大與落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)”展開，有意識地賦予高校辦學(xué)自主權(quán)。1998年《高等教育法》的頒布，使高等教育法制建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的里程碑。但綜觀近幾年的改革成效，高等教育法制建設(shè)中必須秉持的大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的理念離我們還很遙遠(yuǎn)，建設(shè)本真的現(xiàn)代大學(xué)制度在我國依然任重而道遠(yuǎn)。其次，在高等教育法制建設(shè)外部利益主體的協(xié)調(diào)層面，從政府與高校的單一關(guān)系開始向政府、市場、高校三者共同協(xié)調(diào)發(fā)展模式演進(jìn)，從強(qiáng)化社會(huì)本位向社會(huì)本位與個(gè)人本位并重的方向發(fā)展。但三者的“力”并不平衡，政府強(qiáng)勢、高校弱勢、市場疲軟的現(xiàn)狀依然沒有改觀，沒有真正實(shí)現(xiàn)法人外部治理結(jié)構(gòu)中各權(quán)力主體間的相互制衡。在高等教育法制建設(shè)外部利益主體協(xié)調(diào)方面，合理的、理想的、健康的、和諧的狀態(tài)應(yīng)該是政府、社會(huì)與高校三者之間的“力”能夠相互制肘與制衡，避免政府與市場的雙重失靈。從我國高等教育法制歷程來看，在20世紀(jì)上半葉，高等教育的發(fā)展呈現(xiàn)的是多元化的狀態(tài)，既有國立的和私立的，也有教會(huì)投資、捐資辦學(xué)，更有有識之士呼吁“教育獨(dú)立”。建國以后，在百廢待興、百業(yè)待舉的積弱積貧的年代里，國家教育權(quán)是絕對的、唯一的，高校與社會(huì)之間沒有任何聯(lián)系，高校與政府是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。
改革開放以來，在政企分開、政事分開的改革浪潮中，高校與政府、社會(huì)的關(guān)系開始呈現(xiàn)變化，向三者共同協(xié)調(diào)的發(fā)展模式演進(jìn)。尤其是隨著2002年《民辦教育促進(jìn)法》的頒布，使社會(huì)力量投資辦學(xué)有了法律的保護(hù)，民辦學(xué)校的運(yùn)行更加的規(guī)范與合理合法，使我國高等教育事業(yè)的發(fā)展趨向健全與完善。但總體說來，高校與政府、社會(huì)三者的力量還有待于進(jìn)一步的變革，當(dāng)下存在著的政府強(qiáng)勢、高校弱勢、市場疲弱的現(xiàn)狀并沒有得到徹底的改變。再次，在高等教育法制建設(shè)內(nèi)部利益主體的共享層面，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的配置是一種不均衡的發(fā)展模式，教師和學(xué)生等利益相關(guān)者的權(quán)力表達(dá)依然很微弱，對大學(xué)成員的權(quán)利保障并沒有真正得以落實(shí)。在高等教育法制建設(shè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)利益相關(guān)者的參與，實(shí)現(xiàn)共享決策、共同治理、共同維護(hù)、共同發(fā)展。在我國高等教育法制歷程中，20世紀(jì)上半葉高校治理最大程度地體現(xiàn)了多元利益主體的參與，不僅有教授治校、學(xué)生自治等治理模式，也有評議會(huì)、教授會(huì)等民主決策機(jī)制。建國以后，高校的治理更多地是黨政不分、以黨代政、以黨代言，教師和學(xué)生等利益相關(guān)者沒有表達(dá)的權(quán)利。
改革開放以后，隨著我國高校法制進(jìn)程的加快，教師和學(xué)生等利益主體的權(quán)利表達(dá)在法律層面有所體現(xiàn)，如教職工代表大會(huì)、工會(huì)、學(xué)生會(huì)、學(xué)生社團(tuán)等，但由于傳統(tǒng)的治理模式并沒有徹底地肅清，致使教師和學(xué)生等利益相關(guān)者的權(quán)力表達(dá)依然很微弱?？偠灾谥袊叩冉逃ㄖ平ㄔO(shè)的歷史回顧，我們可以清楚地看到，大學(xué)的發(fā)展離不開制度的支撐，而法律對制度的規(guī)范提供強(qiáng)有力的后盾與支持，使大學(xué)的發(fā)展能沿著自身的發(fā)展邏輯而運(yùn)行。但是，總體來看，我國高等教育法制建設(shè)主要體現(xiàn)“泛政治化”的特色，具有明顯的行政化色彩。這就要求我們在高校法人治理層面，既要強(qiáng)化外部利益主體的權(quán)力制衡，也要加強(qiáng)內(nèi)部利益主體的權(quán)利保障。要“確立學(xué)術(shù)權(quán)力本位，實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)和民主管理權(quán)相互制衡和相互配合，使高等學(xué)校成為自主辦學(xué)的法人主體”[1¨。其中，權(quán)力制衡是前提，權(quán)利保障是核心，通過權(quán)力制衡來保障高校自主權(quán)，通過高校自治實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由，最終實(shí)現(xiàn)對高校成員權(quán)利的保障，從而建構(gòu)具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度。
