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本文作者：俞鋒吳茜梓作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院

高校自主權(quán)法律屬性的理論解讀

解讀高校自主權(quán)的法律屬性，實(shí)際上就是回答高校自主權(quán)到底是怎樣一種權(quán)力（利）。對(duì)此，法學(xué)界并未形成一致的見(jiàn)解，教育學(xué)界也沒(méi)有給出過(guò)明確的解答。首先，理論界對(duì)于高校自主權(quán)是權(quán)力還是權(quán)利，并未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)：一種說(shuō)法認(rèn)為高校自主權(quán)是一種公權(quán)力。所謂公權(quán)力，是指公共組織為生產(chǎn)、分配和提供“公共物品”而對(duì)共同體成員進(jìn)行組織、指揮、管理，對(duì)共同體事務(wù)進(jìn)行決策、立法和執(zhí)行、實(shí)施決策、立法的權(quán)力。公權(quán)力并非憑空存在的，它來(lái)自于法律主體的授權(quán)和委托。因此，在此學(xué)說(shuō)內(nèi)部，又分為兩個(gè)派別，即“法律法規(guī)授權(quán)組織說(shuō)”和“公務(wù)法人公務(wù)分權(quán)說(shuō)”?！胺煞ㄒ?guī)授權(quán)組織說(shuō)”認(rèn)為高校自主權(quán)來(lái)自于法律法規(guī)的明確授權(quán)，如《教育法》第二十八條賦予高校在學(xué)籍管理、獎(jiǎng)勵(lì)、處分權(quán)等方面的自治權(quán)，《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》就高校頒發(fā)學(xué)位的權(quán)力進(jìn)行了明確規(guī)定[4]?！肮珓?wù)法人公務(wù)分權(quán)說(shuō)”則否認(rèn)了高校自主權(quán)來(lái)自法律法規(guī)的授權(quán)，而是認(rèn)為其來(lái)自于政府的權(quán)力下放，高校自主權(quán)因政府將其權(quán)力再分配給高校而產(chǎn)生，實(shí)際上是一種公權(quán)力委托關(guān)系，而這種委托以法律法規(guī)作為依據(jù)。因此高校自主權(quán)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是政府的權(quán)力下放。這兩種學(xué)說(shuō)在理論界引起了不同的反響，“法律法規(guī)授權(quán)組織說(shuō)”不僅在理論界得到了大多數(shù)支持，而且也頗受實(shí)務(wù)界的認(rèn)可，而“公務(wù)法人公務(wù)分權(quán)說(shuō)”則只在法國(guó)理論界的得到了大多數(shù)票，成為法國(guó)理論界的通說(shuō)。另一種說(shuō)法認(rèn)為高校自主權(quán)是一種私權(quán)利。這一觀點(diǎn)認(rèn)為高校并不具備行政主體資格，因此，高校自主權(quán)并非來(lái)自國(guó)家方面的權(quán)力，而是高校作為一個(gè)民事主體而應(yīng)享有的權(quán)利，它在本質(zhì)上是一種私權(quán)利[5]。該學(xué)說(shuō)主要分為“社團(tuán)組織自治權(quán)說(shuō)”、“契約說(shuō)”、“事業(yè)單位法人說(shuō)”三種。“社團(tuán)組織自治權(quán)說(shuō)”認(rèn)為高校屬于社會(huì)團(tuán)體，因此其自主權(quán)實(shí)際上是社團(tuán)自我管理的權(quán)利；“契約說(shuō)”則認(rèn)為高校與學(xué)生之間存在著一種契約關(guān)系，自主權(quán)正是來(lái)自于雙方的合意；“事業(yè)單位法人說(shuō)”認(rèn)為高校性質(zhì)屬于事業(yè)單位，其自主權(quán)法人本身的權(quán)利。還有一種說(shuō)法跳出了原有的絕對(duì)化主張，博采眾長(zhǎng)，以較為廣闊的視野看待高校自主權(quán)，認(rèn)為它與其說(shuō)是一種權(quán)力或者權(quán)利，不如說(shuō)是兩者之間的混合，即為一種“混合權(quán)力（利）”。同時(shí)，在該學(xué)說(shuō)內(nèi)部也存在著分歧，一種主張按照理論上公權(quán)力和私權(quán)利兩者之間的差異來(lái)準(zhǔn)確高校自主權(quán)的法律性質(zhì)問(wèn)題，認(rèn)為應(yīng)從法律規(guī)定中來(lái)認(rèn)定其法律性質(zhì)，在法律規(guī)定模糊時(shí)，根據(jù)主體的法律地位和所涉及法益的性質(zhì)來(lái)區(qū)分；另一種則主張從區(qū)分高校的財(cái)產(chǎn)主體和行政主體身份來(lái)確定高校自主權(quán)的性質(zhì)[6]。筆者認(rèn)為對(duì)于高校自主權(quán)的研究視角不能太單一，還需結(jié)合社會(huì)發(fā)展運(yùn)行狀況和高校管理實(shí)際，對(duì)其定性不能脫離高校作為教育組織的本質(zhì)屬性，應(yīng)符合創(chuàng)新社會(huì)管理的需要。因此，筆者比較贊同最后一種說(shuō)法，認(rèn)為高校自主權(quán)實(shí)際上是一種混合權(quán)力（利），對(duì)其定性需要結(jié)合實(shí)際情況，具體問(wèn)題具體分析。只有這樣，我們才能夠?qū)ζ渥龅綔?zhǔn)確把握和全面評(píng)價(jià)，進(jìn)而指導(dǎo)并完善高校自主權(quán)的相關(guān)法律規(guī)范，促進(jìn)高校管理的科學(xué)化和自主性。

完善我國(guó)高校自主權(quán)的法律路徑探索

隨著我國(guó)高校自主權(quán)的逐步放開(kāi)，高校自主權(quán)相關(guān)法律規(guī)定不完善、高校權(quán)力內(nèi)部分配不合理、高校章程缺位以及監(jiān)督評(píng)估機(jī)制匱乏等弊病日益凸顯，由此引發(fā)的管理混亂和失序，矛盾和糾紛也都層出不窮，成為了社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。究其原因，在于高校自主權(quán)作為一項(xiàng)混合權(quán)力（利），既需要受到法律規(guī)范的保障，以維護(hù)高校正常的管理秩序，也需要受到法律規(guī)范的限制，保證其運(yùn)行的合理性和穩(wěn)定性[7]。因此，需要從規(guī)范層面，不斷完善高校自主權(quán)，使其在高校的自我發(fā)展中發(fā)揮積極作用，具體來(lái)說(shuō)，需要從以下幾方面完善：首先，進(jìn)一步完善我國(guó)高校自主權(quán)的法律制度，構(gòu)建一套統(tǒng)一合理的法律體系。目前，我國(guó)《教育法》、《高等教育法》等教育法律法規(guī)對(duì)于高校自主權(quán)的規(guī)定還相當(dāng)簡(jiǎn)陋，存在著諸多問(wèn)題：一方面規(guī)定太過(guò)寬泛和原則化，缺乏精細(xì)的制度性構(gòu)建，這就使得這些規(guī)范內(nèi)容在實(shí)踐中缺乏可操作性，法律發(fā)揮效力的空間相當(dāng)有限；而且過(guò)于模糊的規(guī)定，使得高校自主權(quán)獲得的授權(quán)較為寬泛，這使得部分權(quán)力過(guò)于膨脹，不利于高校的發(fā)展。另一方面，由于制定時(shí)間較早，部分法律的滯后性明顯，已難以符合高校教育的發(fā)展實(shí)際。因此，為了保障高校自主權(quán)落到實(shí)處，在高等教育發(fā)展中發(fā)揮實(shí)效，這就需要我們根據(jù)高等教育的規(guī)律以及現(xiàn)實(shí)情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)一步完善和充實(shí)高等教育法律制度，構(gòu)建起一套精細(xì)的、統(tǒng)一的、規(guī)范化的法律體系，使其能夠正確反映高等教育的發(fā)展實(shí)際，為高校與政府之間構(gòu)建起一道合理的屏障，保障高校自主權(quán)落實(shí)的同時(shí)，也可以防止高校自主權(quán)的濫用。其次，理順高校內(nèi)部之間的權(quán)力關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的相互制約和衡平。高校是一個(gè)具有多重性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，在高校內(nèi)部，行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力相互影響、相互制約，任何一方都不可偏廢。行政權(quán)力過(guò)大，將導(dǎo)致高校的教育產(chǎn)能下降，阻礙高校的學(xué)術(shù)自由和獨(dú)立；學(xué)術(shù)權(quán)力過(guò)大，將導(dǎo)致高校的管理水平下降，影響高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和穩(wěn)步發(fā)展。因此，當(dāng)權(quán)力自政府下放到高校時(shí)，我們不僅要從外部為其提供完善的規(guī)范保障和制約，也需要從內(nèi)部做好制度建設(shè)，保障高校自主權(quán)內(nèi)部的穩(wěn)定和自洽[8]。這就需要我們從以下幾個(gè)方面著手：一是加強(qiáng)學(xué)校的內(nèi)部章程建設(shè)，為校內(nèi)的權(quán)力流轉(zhuǎn)提供規(guī)范依據(jù)和制度制約；二是建立學(xué)術(shù)委員會(huì)制度，使學(xué)術(shù)獨(dú)立于行政，保障學(xué)術(shù)的獨(dú)立和自由；三是重視教師和學(xué)生權(quán)利，建立民主決策體系，通過(guò)師生的有效參與防止高校權(quán)力的濫用，保障師生的合法權(quán)利。最后，建立相對(duì)獨(dú)立的第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，防止高校自主權(quán)的濫用。高校自主權(quán)在很大程度上仍是一項(xiàng)權(quán)力，權(quán)力本身具有擴(kuò)張性。因此，僅僅從規(guī)范層面和內(nèi)部管理層面來(lái)制約是不夠的，需要我們從外部建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于高校的第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)高校進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，既防止高校在自主管理時(shí)濫用權(quán)力，也防止政府機(jī)構(gòu)對(duì)于高校發(fā)展的過(guò)度干預(yù)。在具體方法上，可以通過(guò)由政府認(rèn)可的中介組織來(lái)對(duì)高校的教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估、建立高校之間的行業(yè)性社會(huì)團(tuán)體來(lái)維護(hù)高校本身的相關(guān)權(quán)益以及建立獨(dú)立的教育研究和咨詢機(jī)構(gòu)，來(lái)研究和解決高校發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為其獻(xiàn)言建策。通過(guò)以上這些措施的實(shí)施，可以為高校與政府之間劃出一道合理的界限，實(shí)現(xiàn)高校與政府有效互動(dòng)，充分保障高校自主權(quán)的合理運(yùn)行，從而促進(jìn)高校不斷創(chuàng)新管理水平，推進(jìn)我國(guó)高等教育事業(yè)不斷前進(jìn)！