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【內(nèi)容提要】根據(jù)國家主權(quán)原則，在總結(jié)中國領(lǐng)海管理的理論與實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合國際實踐和公認的國際法原則，1958年中國政府頒布了《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》，標(biāo)志著新中國領(lǐng)海制度的初步建立，這對捍衛(wèi)中國領(lǐng)海主權(quán)、維護海洋利益、發(fā)展海上交往、鞏固海防等都具有重大的意義。

【摘要題】共和國史研究

【關(guān)鍵詞】領(lǐng)海/領(lǐng)海寬度/領(lǐng)?；€/內(nèi)海/無害通過權(quán)

【正文】

領(lǐng)海是指沿海國的主權(quán)及于其陸地領(lǐng)土及其內(nèi)水以外鄰接的一帶海域，它是國家領(lǐng)土在海中的延續(xù)，與國家領(lǐng)土的其他部分一樣，沿岸國對領(lǐng)海內(nèi)的一切人和物享有完全的、排他的專屬管轄權(quán)。中國瀕臨太平洋西岸，有權(quán)管轄和利用的鄰近我國大陸和島嶼的海域十分廣闊。為了有效行使領(lǐng)海主權(quán)和管轄權(quán)，保證國防安全，維護海洋利益，根據(jù)國際實踐和公認的國際法原則，1958年9月4日，第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第100次會議批準(zhǔn)通過了《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》(以下簡稱《領(lǐng)海聲明》)。

一、《領(lǐng)海聲明》發(fā)表的歷史與時代背景

1840年之后，在西方列強堅船利炮的攻擊下，中國海洋門戶洞開，沿岸航運權(quán)、港口管理權(quán)、內(nèi)河航行權(quán)等海洋權(quán)益喪失殆盡：“帝國主義列強根據(jù)不平等條約，控制了中國一切重要的通商口岸，……它們控制了中國的海關(guān)和對外貿(mào)易，控制了中國的交通事業(yè)(海上的、陸上的、內(nèi)河的和空中的)?！盵1]面對西方列強的海上入侵，舊中國雖然對領(lǐng)海問題有所注意，但是并沒有真正建立起獨立的領(lǐng)海制度。如1899年清朝與墨西哥締結(jié)的《友好通商條約》規(guī)定：“彼此均以海岸去地3力克(即9海里)為水界，以退潮時為準(zhǔn)”。這里的“水界”在一定程度上具有領(lǐng)海的意義，但它的目的是：“界內(nèi)由本國海關(guān)章程切實施行，并設(shè)法巡緝以杜走私、漏稅”，[2]這同現(xiàn)代意義上的領(lǐng)海有所不同。民國時期則照搬英、美等國的領(lǐng)海寬度和劃法，規(guī)定中國領(lǐng)海范圍為3海里，緝私里程(即毗連區(qū))為12海里，領(lǐng)海范圍自低潮線(即正?；€)算起。這樣狹窄的領(lǐng)海寬度實際上對中國不利，因為像中國這樣貧窮落后的國家絕不會去侵犯一個強國的領(lǐng)海，而強國卻可以肆無忌憚到中國近海為所欲為。而且由于舊中國統(tǒng)治者腐敗無能，連內(nèi)河航行權(quán)都拱手讓給了西方列強，以至于外國商船和軍艦不僅可以自由地出入我國領(lǐng)海橫行霸道，而且還可以在中國內(nèi)河長驅(qū)直入。舊中國有海無防、領(lǐng)海及毗連區(qū)形同虛設(shè)的狀況給我們留下了慘痛的歷史教訓(xùn)。

1949年新中國成立后高度重視領(lǐng)海主權(quán)，廢除了近代不平等條約，在開發(fā)、利用、管理領(lǐng)海等方面進入了一個新的歷史階段，頒布了一系列涉及領(lǐng)海問題的規(guī)章制度：(1)有關(guān)港口管理和港務(wù)監(jiān)督問題，1954年了《海港管理暫行條例》；(2)有關(guān)船舶管理問題，1957年頒布了《對外國籍船舶進出港口管理辦法》；(3)有關(guān)海峽管理問題，1956年為保障渤海灣航行安全頒布了《關(guān)于商船通過老鐵山水道的規(guī)定》；(4)有關(guān)海洋水產(chǎn)資源保護和漁政管理問題，1955年了《關(guān)于渤海、黃海及東海機輪拖網(wǎng)漁業(yè)禁漁區(qū)的命令》；(5)有關(guān)海關(guān)管理問題，1951年頒布了《中華人民共和國暫行海關(guān)法》；(6)有關(guān)沿海島嶼主權(quán)問題，1951年在《關(guān)于美英對日和約草案及舊金山會議的聲明》中強調(diào)：“西沙群島和南威島正如整個南沙群島及中沙群島、東沙群島一樣，向為中國領(lǐng)土”，因此，新中國在南威島和西沙群島擁有不可侵犯的主權(quán)。中國人民也決不容許美國政府長期侵占中國的領(lǐng)土臺灣，“并在任何時候都不放棄解放臺灣和澎湖列島的神圣責(zé)任?！?956年，我國外交部發(fā)言人在《關(guān)于南沙群島主權(quán)問題的聲明》中指出：“中國對于南沙群島的合法主權(quán)，絕不容許任何國家以任何借口和采取任何形式加以侵犯”。[3]除了這些涉及領(lǐng)海問題的規(guī)章制度和聲明外，當(dāng)時一些專家學(xué)者也開始認真研究領(lǐng)海問題，如海商法專家魏文漢強調(diào)我們的領(lǐng)海寬度“應(yīng)該在綜合考慮我國沿海的具體情況、國防與安全、人民福利等情況之后做出決定”，他認為中國應(yīng)使用直線基線法來劃定領(lǐng)海寬度，其寬度不應(yīng)少于12海里。1957年12月，聯(lián)合國第一次海洋會議在日內(nèi)瓦開幕前夕，《人民日報》刊登了一篇題為《領(lǐng)海主權(quán)與公海自由》的文章，批駁了美、英等國所主張的3海里領(lǐng)海寬度為國際法一般規(guī)范的謬論，強調(diào)“絕大多數(shù)國家的實踐表明，領(lǐng)海的寬度應(yīng)由沿海國根據(jù)其歷史習(xí)慣、經(jīng)濟利益和國家安全自己自由決定”。[4]建國初期有關(guān)領(lǐng)海的管理措施和專家學(xué)者關(guān)于領(lǐng)海問題的研究成果為1958年我國《領(lǐng)海聲明》的發(fā)表提供了一定的理論基礎(chǔ)。

從現(xiàn)實直接原因來看，朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后美國決定以武力阻止中國大陸解放臺灣，命令海軍第七艦隊開進臺灣海峽。朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后美國不但繼續(xù)賴在臺灣不走，而且還不斷地派軍艦明目張膽地侵入廈門等沿海地區(qū)，并派海軍戰(zhàn)斗機侵入福建、廣東等省的領(lǐng)海上空，擴大對我國的侵略范圍。美國這種露骨的軍事挑釁是對我國領(lǐng)海主權(quán)的嚴(yán)重侵犯，對此，我國政府曾一再提出嚴(yán)重警告和譴責(zé)。可見，1958年中國發(fā)表《領(lǐng)海聲明》主要是針對當(dāng)時美國以武力非法霸占臺灣、造成臺灣海峽緊張局勢的，以進一步向全世界闡明新中國政府在領(lǐng)海問題上的態(tài)度和立場。另外，當(dāng)時日本等國家的一些現(xiàn)代化漁船還經(jīng)常到中國的漁場進行非法捕撈，中國政府雖提出抗議，人家卻閉起眼睛裝聾作啞。由于沒有法律依據(jù)，很難達到有力懲處的目的。

從國際上來看，一方面，當(dāng)時一些國際會議制訂了有關(guān)領(lǐng)海問題的法律文件，如1930年海牙國際法編纂會議擬訂了關(guān)于《領(lǐng)海的法律地位》的報告，1950～1956年國際法委員會草擬了海洋法公約草案，特別是1958年2～4月在日內(nèi)瓦舉行的聯(lián)合國第一次海洋會議通過的《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》以國際條約的形式確認了各國建立領(lǐng)海的權(quán)利，這為中國《領(lǐng)海聲明》的發(fā)表提供了一定的國際法依據(jù)。另一方面，當(dāng)時第三世界開展了擴大領(lǐng)海主權(quán)的斗爭，1947年首先由智利和秘魯掀起了爭取和維護200海里海洋權(quán)的斗爭，接著哥斯達黎加、薩爾瓦多等國也相繼提出了類似的要求，出現(xiàn)了向海洋擴大沿海國主權(quán)和管轄權(quán)的歷史潮流。1954年厄瓜多爾、墨西哥等國還采取了一系列保衛(wèi)本國領(lǐng)海和漁業(yè)資源的強有力的實際措施，對于擅自闖入本國領(lǐng)海和管轄范圍內(nèi)的海洋大國漁船堅決抗議、拘捕和罰款，這些都為中國《領(lǐng)海聲明》的發(fā)表提供了寶貴的經(jīng)驗。

二、《領(lǐng)海聲明》的主要內(nèi)容

1958年的《領(lǐng)海聲明》主要對新中國的領(lǐng)海制度作了如下幾項基本規(guī)定：

第一，關(guān)于領(lǐng)海寬度問題。領(lǐng)海寬度是指從測算領(lǐng)海的基線起至其最外沿線之間的距離。對此，《領(lǐng)海聲明》規(guī)定：“中華人民共和國的領(lǐng)海寬度為12海里(涅)。這項規(guī)定適用于中華人民共和國的一切領(lǐng)土，包括中國大陸及其沿海島嶼，和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國的島嶼。”這項規(guī)定體現(xiàn)了國家主權(quán)，完全符合中國人民的利益，也是符合當(dāng)時公認的國際法準(zhǔn)則的。但是，當(dāng)時某些帝國主義國家把我國12海里的領(lǐng)海寬度說成是“不能接受的”，如美國拒不承認我國的《領(lǐng)海聲明》，認為國際法只承認3海里領(lǐng)海，中國沒有權(quán)利規(guī)定12海里的領(lǐng)海寬度。英國也表示不承認3海里以上的領(lǐng)海，并照會我國政府對《領(lǐng)海聲明》表示異議。美、英這種說法和做法是毫無道理的，是對中國主權(quán)的粗暴干涉。

任何國家都有權(quán)確定自己的領(lǐng)海寬度：(1)作為國家的一種主權(quán)行為，沿海國家所確定的領(lǐng)海寬度一旦宣布便立即生效，無需別國的承認，別國也無權(quán)提出釋義，這一主張實際上是基于這樣一種觀點：即國際法的主體主要是主權(quán)國家，任何人都不能對其主張加以限制。(2)一國的領(lǐng)海究竟應(yīng)當(dāng)多寬，當(dāng)時各國之間并沒有一致的協(xié)議，長期以來國際法也沒有關(guān)于領(lǐng)海寬度的統(tǒng)一規(guī)定，各國從來都是自主確定本國的領(lǐng)海寬度。(3)世界上各地區(qū)沿海的自然條件各不相同，國家的海域接界情況是多種多樣的，各國經(jīng)濟發(fā)展和國家安全的需要也互有差別，因此，要求所有國家都有相同的領(lǐng)海寬度就等于說所有國家的地理條件是相同的，這是極為荒謬的。(4)沿海國有權(quán)在考慮歷史、地理、經(jīng)濟、社會、國防等因素以及相鄰國家的合法利益和國際航行的便利的基礎(chǔ)上合理確定自己的領(lǐng)海寬度。

3海里并不像美、英所標(biāo)榜的是領(lǐng)海寬度的唯一界限，也不是國際法普遍接受的規(guī)則。(1)歷史上關(guān)于領(lǐng)海的寬度有各種各樣的說法，如航程說、視力說、海上要塞圍墻說、大炮射程說等等，其中3海里領(lǐng)海寬度起源于大炮射程說。1703年，荷蘭法學(xué)家賓刻舒克提出沿海國控制近海的寬度以大炮射程為限，當(dāng)時大炮射程約為3海里，因此，1782年意大利法學(xué)家加林亞尼建議以3海里作為領(lǐng)海的寬度。后來，英、美等國家根據(jù)這一思想相繼實行了3海里的領(lǐng)海寬度。但是，現(xiàn)代武器日新月異，越來越向精確、遠程、智能化方向發(fā)展，另外，在海運方面技術(shù)的發(fā)展和其他方面的技術(shù)進步對3海里規(guī)則不能不產(chǎn)生重大影響，因此，3海里說早已過時。(2)由于各國的海岸情況不一樣以及各種利益不一致，所以，與當(dāng)時3海里同時并存的領(lǐng)海寬度還有以下幾種：丹麥等國實行4海里的領(lǐng)海寬度；希臘等國實行6海里的領(lǐng)海寬度；墨西哥等國實行9海里的領(lǐng)海寬度；蘇聯(lián)等國實行12海里的領(lǐng)海寬度；厄瓜多爾等國實行15海里的領(lǐng)海寬度；薩爾瓦多等國實行200海里的領(lǐng)海寬度。由此可見，各國的領(lǐng)海寬度極不統(tǒng)一，3海里領(lǐng)海寬度只是海洋大國的一種主張，不能以此來否定或反對超過3海里以上領(lǐng)海寬度的合法性。(3)第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，取得民族獨立的新興國家一般主張較寬闊的領(lǐng)海，以達到維護本國的安全、保護其海洋資源、發(fā)展本國經(jīng)濟的目的。在這種情況下，主張3海里領(lǐng)海的國家逐漸減少，而主張12海里的國家在增加。到1958年中國發(fā)表《領(lǐng)海聲明》時，世界上宣布12海里的國家有蘇聯(lián)、印度尼西亞等15個國家，因此，我國政府也自然有充分的權(quán)利和根據(jù)規(guī)定自己的領(lǐng)海寬度為12海里。

美、英等國堅持狹窄的3海里領(lǐng)海寬度實質(zhì)上是舊殖民主義政策的反映。當(dāng)時世界上堅持3海里領(lǐng)海寬度的國家多數(shù)是擁有龐大的海軍力量、廣泛進行海上活動的海洋強國，這些海洋強國的地盤別人沒有能力去也不敢去，而別人的地盤它們的艦隊卻可以隨便去。另外，它們有既得的海上利益，需要維持盡可能狹窄的領(lǐng)海以確保最大的公海區(qū)域作為其海上艦船游弋的場所。因此，美、英反對它國擴展領(lǐng)海寬度絕不是從所謂國際航行的利益出發(fā)，而是企圖最大限度地接近別國海岸，掠奪這些國家水中的自然資源，進行軍事挑釁以及其他敵對行動。當(dāng)時美國連續(xù)不斷地派遣軍艦和軍用飛機侵入中國領(lǐng)海和領(lǐng)海上空，進行戰(zhàn)爭挑釁和擴大侵略范圍，正是它們把3海里領(lǐng)海寬度奉為金科玉律的最好注解。

第二，關(guān)于領(lǐng)?；€問題。為了明確領(lǐng)海范圍，一般要確定一條測算領(lǐng)海寬度的起始線，即領(lǐng)?；€(也就是領(lǐng)海寬度的內(nèi)部界限)。基線向陸一側(cè)是國家的內(nèi)海，基線向海一側(cè)則為領(lǐng)海水域。領(lǐng)?；€有正?；€和直線基線，這兩種劃法反映了海岸地理情況的差異：在海陸分界明顯、海岸線比較平直的海岸一般采用正?；€法，即以低潮線作為基線。在海岸非常彎曲、沿岸又多島嶼的情況下一般采用在沿海大陸上和島嶼上各選定一些基點，在每兩個基點間劃出直線，連接這些直線構(gòu)成基線，也就是直線基線法。1958年我國的《領(lǐng)海聲明》宣布不再以舊中國的低潮線(即正?；€)為起始線，而采用直線基線法：“中國大陸及其沿海島嶼的領(lǐng)海以連接大陸岸上和沿海岸外緣島嶼上各基點之間的各直線為基線，從基線向外延伸12海里(涅)的水域是中國的領(lǐng)海?！边@種直線基線法符合中國海岸線蜿蜒曲折、沿海多島嶼的實際情況，是非常合理的。

由于每個國家的地理條件不同，不可能制定統(tǒng)一的計算方法適用于一切國家，所以同決定領(lǐng)海寬度一樣每個國家也可以決定自己領(lǐng)海寬度的計算方法。我國采用直線基線法不但是合理地行使自己不可剝奪的主權(quán)，而且也是符合國際實踐和國際法的。早在1812年，挪威考慮到它的沿岸特別曲折，在“皇室公告”中就確認了這種劃法，并在1935年國王敕令中采用這種劃法來確定挪威捕魚區(qū)范圍。由于直線基線圍入的水域是英國過去的捕魚區(qū)，因此，英國竭力反對這種劃法。后來兩國將爭議提交國際法院，1951年國際法院裁定挪威劃定捕魚區(qū)的方法不違反國際法，這就確認了直線基線法的合法性。此后，冰島、印度尼西亞等國也相繼采用了這種劃法。由于這種劃法比較方便，而且能夠比正常基線擴大國家主權(quán)管轄下的內(nèi)海和領(lǐng)海面積而為越來越多的國家所采用。1958年聯(lián)合國第一次海洋會議通過的《領(lǐng)海和毗連區(qū)公約》以國際條約的形式肯定了這種劃法：遇有海岸線凹入甚深或島嶼緊接海岸，在劃定領(lǐng)海寬度起算的基線時可采取直線基線連接適當(dāng)?shù)母鼽c的方法。當(dāng)然中國也可以根據(jù)自己的需要和沿海地理面貌使用直線基線法劃定自己的領(lǐng)海寬度。

第三，關(guān)于中國內(nèi)海問題。內(nèi)海也叫內(nèi)水，是指一國領(lǐng)?；€以內(nèi)的水域，如同陸地領(lǐng)土一樣，內(nèi)海是沿海國領(lǐng)土的組成部分，其法律地位與陸地領(lǐng)土相同。1958年我國的《領(lǐng)海聲明》規(guī)定：“在基線以內(nèi)的水域，包括渤海灣、瓊州海峽在內(nèi)，都是中國的內(nèi)海。在基線以內(nèi)的島嶼，包括東引島、高登島、馬祖列島、白犬列島、烏島、大小金門島、大擔(dān)島、二擔(dān)島、東碇島在內(nèi)，都是中國的內(nèi)海島嶼?！盵5]這里有兩個問題需要說明一下：

關(guān)于渤海灣問題：(1)國際法認為對于沿岸屬于一國領(lǐng)土的海灣可在一定條件下作為沿岸國的內(nèi)海，如1958年聯(lián)合國第一次海洋會議通過的《領(lǐng)海和毗連區(qū)公約》規(guī)定：如果海灣的灣口寬度不超過24海里，則灣口封閉線所包圍的水域為內(nèi)海；如果灣口寬度超過24海里，則灣內(nèi)24海里的直線基線所包圍的水域才是內(nèi)海，但此項規(guī)定不適用于“歷史性海灣”。(2)歷史性海灣是指那些海岸屬于一國，沿岸國對該海灣長時期行使主權(quán)，并且其他國家對此表示同意或默認的海灣，無論其灣口寬度是否超過24海里，都被視為沿岸國的內(nèi)海，如蘇聯(lián)1957年宣布大彼得灣為歷史性海灣，其灣口寬達110海里。渤海灣就屬于中國的歷史性海灣，這可以用一個歷史事實證明：1864年，當(dāng)普魯士與丹麥在歐洲作戰(zhàn)的時候，普魯士公使李福斯乘軍艦在渤海灣內(nèi)捕獲了3艘丹麥商船。當(dāng)時清朝認為這件事發(fā)生在“中國專轄之內(nèi)洋”(即中國內(nèi)海)，“并非各國公共海面”，“系顯奪中國之權(quán)”，并引證當(dāng)時已譯成中文的國際法提出抗議，這“非為丹國任其責(zé)，實為中國保其權(quán)”。在以國際法原則為依據(jù)的抗議和清廷將不接待普魯士公使的威脅下，普魯士照會“自任咎在普國”，于是釋放了3艘丹麥商船。[6]這件事充分說明渤海灣自古以來就隸屬于我國主權(quán)之下，受到中國政府的有效控制和管理，早已被公認為中國內(nèi)海。(3)從渤海灣的地理特征來看，它的灣口雖然寬達45海里，但灣口排列著廟島群島等一系列島嶼，形成了8個入口，其中最大的一處也不過22.5海里，在24海里以內(nèi)，即使根據(jù)1958年聯(lián)合國第一次海洋會議通過的《領(lǐng)海和毗連區(qū)公

約》24海里封口線的規(guī)定，渤海灣的全部水域也應(yīng)視為我國的內(nèi)海。另外我國采用直線基線法，以這些島嶼為基點劃直線基線也同樣把渤海灣劃為我國的內(nèi)海，因此不論從法律上、歷史上、地理上來說渤海灣都是中國的內(nèi)海。

關(guān)于瓊州海峽問題：(1)從海峽水域同沿岸國的關(guān)系來看，海峽可分為內(nèi)海海峽、領(lǐng)海海峽和非領(lǐng)海海峽。內(nèi)海海峽是指兩岸同屬一國領(lǐng)陸，并處于該國領(lǐng)海基線內(nèi)側(cè)的海峽。內(nèi)海海峽如同基線以內(nèi)的其他水域一樣是一國的內(nèi)水，該國對其有排他的管轄權(quán)與支配權(quán)，瓊州海峽就屬于這樣的內(nèi)海海峽。(2)瓊州海峽歷史上一直處在中國的主權(quán)管轄之下而成為中國領(lǐng)土不可分割的組成部分，而且這種管轄權(quán)從未受到異議。新中國成立后，瓊州海峽一直被當(dāng)作內(nèi)海海峽管理的，1958年《領(lǐng)海聲明》中提及此海峽只是重申這樣一個事實：作為兩岸完全屬于中國領(lǐng)土的一條狹窄水道(寬約9.8～19海里)，瓊州海峽是中國內(nèi)海的方便水道，中國有權(quán)禁止外國船舶特別是外國軍艦通過。但當(dāng)時一些海洋大國常常援引1949年國際法院對“科孚海峽案”的判決作為軍艦有權(quán)通過瓊州海峽的法律依據(jù)，這是毫無道理的?？奇诤{是位于阿爾巴尼亞和希臘之間用于國際航行的海峽，1946年，英國軍艦在通過科孚海峽阿爾巴尼亞沿岸時，阿方認為英國軍艦事先未獲批準(zhǔn)，因而炮擊了英國軍艦。事后兩國將爭端提交國際法院判決，1949年，國際法院在判決書中認為在和平時期各國有權(quán)派其軍艦不經(jīng)沿海國事先批準(zhǔn)無害通過處于公海兩部分之間用于國際航行的海峽。由此可見，科孚海峽是處于兩個國家之間連接公海的用于國際航行的海峽，而瓊州海峽兩岸同屬于中國，并在領(lǐng)?；€以內(nèi)，屬于內(nèi)海，兩者的法律地位不同，不能相提并論。另外，瓊州海峽的位置不構(gòu)成國際海上交通的要路或唯一通道，在海峽外邊有在航行和水文特征方面同樣方便的航道，因此，該海峽在任何意義上都不構(gòu)成用于國際航行的海峽。(3)為了照顧有關(guān)國家航行的便利，同時又要保證國防的安全，中國準(zhǔn)許外國商船在一定條件和管制下通過海峽。1964年6月，國務(wù)院公布了《外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規(guī)則》，強調(diào)“根據(jù)中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明，瓊州海峽是中國的內(nèi)海，一切外國籍軍用船舶不得通過。一切外國籍非軍用船舶如需通過，必須按照本規(guī)則的規(guī)定申請批準(zhǔn)”，[5](pp.89～90)這一規(guī)定對維護我國內(nèi)海主權(quán)、鞏固海防、發(fā)展國際貿(mào)易都起了積極作用。

第四，關(guān)于領(lǐng)海通行問題。在一國的內(nèi)海外國船舶沒有航行權(quán)，在領(lǐng)海內(nèi)外國船舶享有無害通過權(quán)。1958年我國《領(lǐng)海聲明》規(guī)定：“一切外國飛機和軍用船舶，未經(jīng)中華人民共和國政府的許可，不得進入中國的領(lǐng)海和領(lǐng)海上空。任何外國船舶在中國領(lǐng)海航行，必須遵守中華人民共和國政府的有關(guān)法令?！盵5](pp.1～2)也就是說，中國承認和尊重國際海洋法關(guān)于領(lǐng)海內(nèi)無害通過的規(guī)定，但是要按軍艦和商船的不同性質(zhì)區(qū)別對待。

為了國際航海的利益，外國商船可以按照習(xí)慣國際法享有無害通過中國領(lǐng)海的自由，無害通過是指外國商船在不損害沿海國的和平、安全和良好秩序，并遵守有關(guān)的法律和規(guī)章的條件下，有權(quán)繼續(xù)不停而迅速地通過一國的領(lǐng)海，而毋須事先得到該國的同意。

軍艦的航行并非為一般和平事業(yè)的航海所必需，因此，外國軍艦無害通過領(lǐng)海并不是國際交往的“一般利益”所要求的。但當(dāng)時美國軍艦卻像商船一樣在所謂“無害通過權(quán)”的掩飾下擅自侵入我國領(lǐng)海，并煞費心機地宣揚“無害通過權(quán)”適用于軍艦，其實這樣的論調(diào)是極其錯誤的，是為其推行海上霸權(quán)效勞的：(1)軍艦通過領(lǐng)海對于沿海國的安全具有潛在的危險，與一般商船通過領(lǐng)海根本不能等量齊觀，根本談不上什么“無害”通行，因此，要想有關(guān)國家對于那些可能含有敵意的外國艦隊通過其沿海而不做出反應(yīng)是不公平的，即使有些國家準(zhǔn)許外國的軍艦無害通過領(lǐng)海也是基于國際睦誼和禮讓，與商船通過領(lǐng)海的國際慣例是根本不相同的，不能根據(jù)商船享有無害通過他國領(lǐng)海的權(quán)利為理由來為軍艦通過權(quán)作辯解。(2)根據(jù)國家主權(quán)原則，沿岸國完全有權(quán)決定是否許可外國軍艦駛?cè)氡緡念I(lǐng)海。在實際上，許多國家(如保加利亞等國)都反對給予外國軍艦以無害通過權(quán)，而主張實行事先批準(zhǔn)或通知的制度。(3)從國際法角度來看，一般認為外國軍艦通過領(lǐng)海應(yīng)事先征得沿海國的同意，如1930年海牙國際法編纂會議和1956年國際法委員會都強調(diào)軍艦通過領(lǐng)海必須事先得到沿岸國許可或通知，但1958年聯(lián)合國第一次海洋會議通過的《領(lǐng)海和毗連區(qū)公約》則籠統(tǒng)地規(guī)定一切船舶均享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利。一些國家認為“船舶”一詞包括軍用船舶以支持軍艦享有無害通過權(quán)，而另一些國家則認為“船舶”一詞僅指商船，而軍用船舶通過領(lǐng)海則要事先取得沿岸國的同意。當(dāng)然這種解釋上的分歧主要是在締約國內(nèi)部，對非締約國是無效的，中國沒有參加這次會議。而且參加1958年第一次海洋會議的主要是海洋大國，當(dāng)時第三世界發(fā)展中國家大部分尚未獨立，所以參加這次會議的亞非拉國家不足一半。在這種情況下，大會制訂的這項規(guī)定反映了海洋大國的利益，不可能代表大多數(shù)國家的意見、愿望、要求和利益，也不應(yīng)該對廣大發(fā)展中國家具有約束力。締約國內(nèi)有不少國家(如羅馬尼亞等)對該項規(guī)定都聲明保留，所以不能說它是一種普遍的國際法原則。另外，這次會議也承認外國軍艦必須遵守沿岸國所制定的有關(guān)領(lǐng)海的法令和規(guī)章，當(dāng)然這些規(guī)章也可以包括必須事先得到許可的要求。(4)1958年我國《領(lǐng)海聲明》規(guī)定外國軍艦必須事前取得許可才能進入或通過我國領(lǐng)海，這一規(guī)定既考慮了國家安全的需要，又注意到國際上可能接受的程度，也完全符合國際法和國際實踐，因而是比較合適的。

第五，關(guān)于中國大陸沿岸群島問題。1958年《領(lǐng)海聲明》強調(diào)以上所有原則“同樣適用于臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、南沙群島以及其他屬于中國的島嶼。臺灣和澎湖地區(qū)現(xiàn)在仍然被美國武力侵占，這是侵犯中華人民共和國領(lǐng)土完整和主權(quán)的非法行為。臺灣和澎湖等地尚待恢復(fù)，中華人民共和國政府有權(quán)采取一切適當(dāng)?shù)姆椒ㄔ谶m當(dāng)?shù)臅r候，收復(fù)這些地區(qū)，這是中國的內(nèi)政，不容外國干涉?！盵1](PP.1～2)群島可分為大陸沿岸群島和大洋群島，大陸沿岸群島通?？拷鶎賴掖箨懙难匕?，與大陸有著密切的經(jīng)濟聯(lián)系。這類群島通常被認為是海岸的延伸，構(gòu)成海岸的組成部分，具有內(nèi)海的地位。但是，就在中國《領(lǐng)海聲明》發(fā)表的當(dāng)天，美國國務(wù)卿杜勒斯也發(fā)表聲明公然威脅要把美國在臺灣海峽地區(qū)的侵略范圍擴大到金門、馬祖等大陸沿海島嶼。為此，9月6日，總理發(fā)表了《關(guān)于臺灣海峽地區(qū)局勢的聲明》，強調(diào)“臺灣和澎湖列島自古就是中國的領(lǐng)土。在第二次世界大戰(zhàn)以后，它們已經(jīng)由日本的一度侵占歸還了中國。中國人民行使主權(quán)解放這些地區(qū)，完全是中國的內(nèi)政，這是中國人民的神圣不可侵犯的權(quán)利”。“中國人民解放自己的領(lǐng)土臺灣和澎湖列島的決心是不可動搖的。中國人民尤其不能容忍在自己的大陸內(nèi)海中存在著像金門、馬祖這些沿海島嶼的直接威脅”，[7]再次表明了中國政府在這一問題上的嚴(yán)正立場。

三、對《領(lǐng)海聲明》的評價

建立領(lǐng)海制度是國家對其沿海海域?qū)嵭杏行Э刂坪凸芾淼淖詈棉k法，1958年的中國《領(lǐng)海聲明》是根據(jù)國家主權(quán)原則，在總結(jié)我國領(lǐng)海管理的理論與實踐的基礎(chǔ)上結(jié)合國際實踐而制定的，它的標(biāo)志著新中國領(lǐng)海制度的初步建立，對捍衛(wèi)我國神圣的領(lǐng)海主權(quán)、維護國家的海洋權(quán)利、發(fā)展海上交往、保護國家安全等都具有十分重大的意義。

捍衛(wèi)我國的領(lǐng)海主權(quán)是維護國家主權(quán)的一個最主要、最基本的原則，尤其是12海里領(lǐng)海線是一項事關(guān)國家民族根本利益的大政策。一方面，《領(lǐng)海聲明》選擇正值我軍炮擊金門的時機予以公布是經(jīng)過深思熟慮的，這就向世界表明當(dāng)時發(fā)生于中國領(lǐng)海線以內(nèi)的戰(zhàn)事完全是中國的內(nèi)政，一切外國無權(quán)干涉。另一方面，當(dāng)美國軍艦和軍用飛機利用臺灣等地連續(xù)不斷地侵略中國沿海進行挑釁性活動、嚴(yán)重威脅我國安全的時候，我國《領(lǐng)海聲明》更是非常正確的、適時的，這就表明任何企圖干涉我國主權(quán)的行為都是中國人民所絕對不能容許的。如1958年9月7日，美艦開始為國民黨到金門的船只護航，外交部發(fā)言人首次根據(jù)《領(lǐng)海聲明》的原則對美艦入侵中國領(lǐng)海提出嚴(yán)重警告。1958年9月29日，外交部照會英國駐華代辦處強調(diào)中國的《領(lǐng)海聲明》適用于一切外國飛機、船只以及個人?！额I(lǐng)海聲明》完全符合我國的經(jīng)濟和國防利益，正確地反映了中國人民的意志，同時也是符合各國慣例和國際法準(zhǔn)則的，因此，得到了世界公正輿論的熱烈支持。1958年9月9日，蘇聯(lián)政府照會我國政府表示完全尊重我國關(guān)于領(lǐng)海的決定，并“嚴(yán)格遵守中華人民共和國政府所規(guī)定的12海里的中華人民共和國領(lǐng)海的界限”。[7](p.2340)9月14日，越南總理范文同也照會總理，鄭重表示越南政府“承認和贊同”我國的《領(lǐng)海聲明》，并“尊重這一決定”。[8](p.180)

但由于各種因素的限制，1958年的《領(lǐng)海聲明》只是原則性聲明，缺少具體規(guī)定：

第一，領(lǐng)海的范圍有待于進一步明確。《領(lǐng)海聲明》雖然宣布了領(lǐng)海的寬度及其劃法，但用以劃定領(lǐng)?；€的各基點沒有確定和對外公布，我國的領(lǐng)?；€以至領(lǐng)海的外部界限因此也都沒有最后劃定和公布。當(dāng)時中央政府考慮到東南沿海的斗爭很復(fù)雜，如果將領(lǐng)海線具體標(biāo)定反而會束縛自己的手腳。不公布，我們在具體問題的處理上便可進可退，戰(zhàn)術(shù)上和策略上靈活方便得多。這在當(dāng)時是完全必要的，但同時也留下了一定的問題。領(lǐng)海具體范圍的不明確，不便于海上和空中航行者識別，必然要影響到我國領(lǐng)海管轄權(quán)的正常行使，由于我國領(lǐng)海外部界限沒有對外公布，往往成為外國違章船舶拒絕承擔(dān)責(zé)任的借口。直到1996年5月，我國才正式發(fā)表《中華人民共和國政府關(guān)于中華人民共和國領(lǐng)?；€的聲明》，最后明確了領(lǐng)海的具體范圍。

第二，在《領(lǐng)海聲明》中沒有同時宣布領(lǐng)海毗連區(qū)，而這一區(qū)域無論是維護國家海防安全還是保護我國海洋權(quán)益都是十分重要的。毗連區(qū)是連接一國領(lǐng)海一定寬度的特定海域，是國家行使管轄權(quán)的海域。在這個區(qū)域內(nèi)沿海國為了保護漁業(yè)、管理海關(guān)、查禁走私、保障國民健康、管理移民直至為了安全需要，可以制訂法令和規(guī)章制度行使某種特定的管制權(quán)。由此可見，毗連區(qū)主要是起到一種“緩沖區(qū)”或“檢查區(qū)”的作用，把各種違法和不利于安全利益的行為拒之于國門之外，以彌補領(lǐng)海寬度不足造成的難以達到有效管理的目的。因此，各國在制定領(lǐng)海制度的同時一般都相應(yīng)地劃出毗連區(qū)以便能更好地管理領(lǐng)海，如1956年7月，委內(nèi)瑞拉在領(lǐng)海法中除規(guī)定12海里領(lǐng)海外又規(guī)定15海里的毗連區(qū)，以便管制海關(guān)、衛(wèi)生等事項；1958年在聯(lián)合國第一次海洋會議上毗連區(qū)首次載入《領(lǐng)海和毗連區(qū)公約》，而我國直到1992年才對領(lǐng)海毗連區(qū)做出明確規(guī)定。

第三，1958年《領(lǐng)海聲明》發(fā)表后在很長時間內(nèi)沒有通過國內(nèi)立法形式對領(lǐng)海內(nèi)的有關(guān)管理問題做出完整、全面的規(guī)定，使《領(lǐng)海聲明》原則具體化。1958年《領(lǐng)海聲明》未規(guī)定的事宜，如自然資源的所有權(quán)和專屬權(quán)、海洋科學(xué)研究的專屬權(quán)、海洋環(huán)境的保護和保全的管轄權(quán)、司法管轄權(quán)等我國一般按照國際慣例和國際法辦理，但由于沒有相應(yīng)的國內(nèi)立法，操作起來有一定的難度，特別是在涉外事務(wù)中矛盾更加突出。如《領(lǐng)海聲明》發(fā)表后仍有一些外國船舶在我國領(lǐng)海內(nèi)隨意拋錨停泊和違章排污，肆意進入我國領(lǐng)海內(nèi)捕撈，非法打撈沉船、沉物以及違反我國海關(guān)規(guī)定走私、逃避海關(guān)監(jiān)管、偷逃關(guān)稅等違法犯罪活動也時有發(fā)生。這些行為侵犯了中國的領(lǐng)海主權(quán)和海洋權(quán)益，但由于缺乏明確的法律規(guī)定和必要的執(zhí)法手段，有關(guān)機關(guān)對這些違法行為難以及時、有效地予以打擊和制裁，最后是不了了之。如對于侵入中國領(lǐng)海內(nèi)進行非法捕魚的外國漁船，中國一般只是通過執(zhí)法船只將其驅(qū)走。直到1992年2月通過《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，才真正實現(xiàn)了以法治海。

盡管由于各種原因，1958年《領(lǐng)海聲明》存在著一些遺憾，但總的說來它所確立的新中國的領(lǐng)海制度基本上是成功的，它所規(guī)定的基本原則后來都被1992年的《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》所繼承，在保衛(wèi)國家領(lǐng)海安全、維護海洋權(quán)益、發(fā)展海上交通等方面發(fā)揮了積極的作用。

【參考文獻】

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