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一、對新《行政訴訟法》中司法審查的解讀

新《行政訴訟法》將部分抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，同時確立了行政訴訟中規(guī)范性文件司法審查制度。原《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，可納入人民法院受案范圍的行政行為僅限于“具體行政行為”，而不包括“抽象行政行為”。抽象行政行為是指行政主體針對不特定的行政相對人單方作出的具有普遍約束力的行政行為，即制定行政規(guī)則的行為[1]。行政訴訟原告不得針對所有的抽象行為向法院提起訴訟：（1）既不得在沒有發(fā)生具體案件的情況下，向法院提出對抽象行為的審查請求，也不得在已經(jīng)發(fā)生具體案件的情況下，附帶地向法院提出對抽象行為的審查請求；（2）既不得在起訴過程中向法院提出對抽象行為的審查請求，也不得在訴訟過程中向法院提出對抽象行為的審查請求。[2]新《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章?！边@次修改還在第六十條中規(guī)定：將本法相關(guān)條文中的“具體行政行為”修改為“行政行為”。這就把部分抽象行政行為納入行政訴訟范圍。新《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機關(guān)提出處理建議?！边@意味著人民法院可對國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查。在范圍上，司法審查僅限于行政機關(guān)制定的除規(guī)章以外的規(guī)范性文件。法律、法規(guī)、行政規(guī)章等抽象行政行為均不在審查范圍。在審查后的處理方式上，人民法院無權(quán)撤銷規(guī)范性文件，只能在個案中作出認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)的判決。法院可以將其認(rèn)為不合法的規(guī)范性文件不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，在司法判決中不予采納。另外還應(yīng)向制定機關(guān)提出對規(guī)范性文件的處理建議。

二、規(guī)范性文件司法審查存在的不足之處

新《行政訴訟法》規(guī)范性文件司法審查僅有原則性的規(guī)定，可操作性不強，仍存在以下幾方面不足之處。第一，在司法審查的啟動程序上，只能由公民、法人或者其他組織在行政訴訟中一并提出對行政機關(guān)制定的除規(guī)章以外的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，人民法院不能對沒有涉及行政訴訟的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。人民法院在審判中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在不合法情況的，只能“不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機關(guān)提出處理建議”，而對其他也存在不合法情況的但是與案件無關(guān)的規(guī)范性文件，還不能單獨提出處理意見。第二，法院對規(guī)范性文件審查后可向制定機關(guān)提出處理建議，但是制定機關(guān)收到人民法院的處理建議后是否應(yīng)當(dāng)答復(fù)沒有規(guī)定。如果人民法院的裁判是正確的，制定機關(guān)對人民法院的處理意見置之不理，不作任何改變，這必然導(dǎo)致人民法院處理建議的權(quán)威性，不利于及時糾正不合法行為。如果人民法院的裁判存在錯誤，規(guī)范性文件是符合法律規(guī)定的，那制定機關(guān)也不提出異議，不利于及時糾正錯誤判決。第三，處理建議有必要同時告知有制定機關(guān)以外的相關(guān)監(jiān)督機關(guān)。一些規(guī)范性文件在制定過程中需要經(jīng)過批準(zhǔn)、備案等監(jiān)督程序。人民法院對規(guī)范性文件審查后，認(rèn)為規(guī)范性文件不合法，在向制定機關(guān)提出處理建議的同時，也應(yīng)將處理意見抄送相應(yīng)有批準(zhǔn)權(quán)、撤銷權(quán)的機關(guān)，以及時糾正不合法的抽象行政行為。

三、對完善規(guī)范性文件司法審查的建議

（一）擴大提出司法建議的情況的范圍。除新法第64條規(guī)定的情況外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定人民法院在行政訴訟中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)制定的除規(guī)章以外的規(guī)范性文件存在不合法情況的，可提出司法處理意見。如果司法機關(guān)在司法活動中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的規(guī)范性文件存在不合法情況，也應(yīng)及時提出建議。不論行政相對人是否提出審查的要求，人民法院在審理行政訴訟案件中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在不合法情況的，即有權(quán)提出建議。

（二）司法審查處理建議在告知制定機關(guān)的同時，也應(yīng)告知相關(guān)有撤銷權(quán)、監(jiān)督權(quán)的機關(guān)。按照新《行政訴訟法》第六十四條的規(guī)定，人民法院對規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查后認(rèn)為規(guī)范性文件不合法，只需要向制定機關(guān)提出處理建議。筆者認(rèn)為除向制定機關(guān)提出處理意見外，還應(yīng)當(dāng)將處理意見告知有批準(zhǔn)權(quán)和撤銷權(quán)的機關(guān)。因為一些部門制定規(guī)范性文件存在超越權(quán)限等問題，僅向制定機關(guān)提出司法審查處理建議不利于及時糾正違法的抽象行政行為，應(yīng)當(dāng)同時告知有撤銷權(quán)、監(jiān)督權(quán)的機關(guān)。

（三）明確審查后處理程序。人民法院審查后應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情形作出相應(yīng)的處理意見，并將司法處理建議告知相應(yīng)的機關(guān)。處理建議應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件不合法的原因和對該項規(guī)范文件的處理建議。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對人民法院的司法建議予以重視，并在合理的期限內(nèi)，按照一定的方式、步驟作出答復(fù)。答復(fù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括對司法建議的意見和采取的解決措施。

作者：陳翊單位：諸暨市人民法院