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本文作者：李陽梅作者單位：四川城市職業(yè)學(xué)院

檔案執(zhí)法現(xiàn)狀

（1）我國檔案行政執(zhí)法的法律規(guī)范現(xiàn)狀。《中華人民共和國檔案法》規(guī)定了享有檔案行政執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)及其職能。國家檔案行政管理部門是檔案行政執(zhí)法的主管部門，其在檔案管理當(dāng)中的職能為四個部分，一是對全國的檔案事業(yè)實行統(tǒng)籌規(guī)劃；二是組織協(xié)調(diào)檔案管理行為；三是統(tǒng)一檔案管理的制度；四是監(jiān)督和指導(dǎo)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的檔案管理。同時規(guī)定了機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，負(fù)責(zé)保管本單位的檔案，并對所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)。從《檔案法》當(dāng)中的規(guī)定可以看出，該法規(guī)定的檔案行政管理分為兩個層面，第一個層面是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員對本機(jī)關(guān)單位內(nèi)部的檔案工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)；第二個層面是國家的檔案行政管理部門的檔案行政管理行為。其中第一個層面屬于機(jī)關(guān)、團(tuán)體的內(nèi)部管理，屬于內(nèi)部行政，不屬于行政法上的具體行政行為；第二層面的管理是國家行政機(jī)關(guān)依法實施行政管理，對檔案行政管理對象產(chǎn)生直接、強(qiáng)制性的法律效力的具體行政行為。因此，我們可以理解我國的檔案執(zhí)法部門為國家的檔案管理部門，我國檔案執(zhí)法的職能為統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度和監(jiān)督指導(dǎo)四個方面，具體執(zhí)行方式包括檔案行政檢查、檔案行政處罰、檔案行政管理和檔案行政獎勵幾種主要類型。檔案執(zhí)法是檔案管理機(jī)關(guān)的職務(wù)行為，作為一種行政行為它對檔案管理部門和檔案管理的機(jī)關(guān)單位的監(jiān)督管理行為直接影響到這些機(jī)關(guān)、個人的權(quán)利和義務(wù)，而作為一種行政權(quán)力，檔案執(zhí)法必須受到嚴(yán)格的法律監(jiān)督。按照行政法的基本理論，權(quán)責(zé)一致，有職權(quán)的一方必須具有職責(zé)，檔案行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作為享有檔案行政執(zhí)法權(quán)的主體，也必須建立行政執(zhí)法責(zé)任制度。而在當(dāng)前的法律規(guī)范狀況下，檔案行政執(zhí)法的責(zé)任制度仍然沒有建立起來，檔案行政執(zhí)法行為仍然存在大量的不作為和行政越權(quán)現(xiàn)象。

（2）檔案執(zhí)法的實踐現(xiàn)狀和問題。檔案執(zhí)法檢查是最為主要的檔案行政執(zhí)法形式。檔案行政執(zhí)法檢查是指檔案主管部門對檔案行政管理部門執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查、上一級檔案行政管理部門對下一級檔案行政管理部門的執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查[2]26。也是當(dāng)前檔案行政執(zhí)法的核心部分，它直接決定了其他檔案行政行為的實施效果。檔案行政管理部門對機(jī)關(guān)、單位的檔案管理進(jìn)行監(jiān)督檢查，這一部分是檔案行政執(zhí)法的最重要部分也是數(shù)量最多的部分。而在檔案執(zhí)法實踐當(dāng)中，這一部分對檔案管理秩序的維護(hù)并沒有起到應(yīng)有的作用。當(dāng)前檔案執(zhí)法的法律依據(jù)是《檔案法》及其相關(guān)的實施細(xì)則、實施辦法，在這一系列的法律法規(guī)中規(guī)定的執(zhí)法形式主要是檢查，即檔案行政管理部門對機(jī)關(guān)、單位的檔案管理的歸檔、保存和利用的各個環(huán)節(jié)的工作情況進(jìn)行檢查。但是《檔案法》以及其他檔案執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)并沒有規(guī)定檔案行政檢查的標(biāo)準(zhǔn)、程序和相關(guān)責(zé)任，這樣就使得檔案行政執(zhí)法過于隨意，檔案行政管理部門完全是按照自己的標(biāo)準(zhǔn)來判斷其轄區(qū)的機(jī)關(guān)單位的檔案管理水平，那么他們對檔案管理能夠起到的積極作用就顯得有些薄弱。在近期，包括醫(yī)院病例檔案信息、學(xué)校學(xué)生檔案信息、證券公司客戶檔案信息以及銀行客戶檔案信息遭遇流失現(xiàn)象屢屢發(fā)生，對國家和社會的禮儀造成巨大的損害，也給檔案管理秩序造成混亂的局面，然而在這些事件當(dāng)中的處置一般都是對檔案管理的直接責(zé)任人或者檔案違法行為人進(jìn)行直接的處罰，并沒有對檔案行政執(zhí)法部門的行為進(jìn)行反思。事實上，這些問題暴露出了檔案行政執(zhí)法檢查當(dāng)中監(jiān)督制度的缺失給檔案執(zhí)法帶來的嚴(yán)重負(fù)面影響。我們知道檔案執(zhí)法檢查行為是一種具體行政行為，同時也是法律賦予檔案行政管理部門的法定職權(quán)，如果檔案行政管理部門沒有認(rèn)真、充分履行該職責(zé)，也構(gòu)成行政不作為，是一種行政違法行為。而在當(dāng)今，由于當(dāng)前沒有任何一種有效的外部監(jiān)督機(jī)制對檔案行政檢查行為進(jìn)行監(jiān)督，檔案行政管理部門的這種行政違法行為很難被發(fā)現(xiàn)和查處，嚴(yán)重?fù)p害了國家的檔案管理秩序。檔案行政處罰也是當(dāng)前檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域的又一個重要問題。在行政法上行政處罰是指具有行政處罰權(quán)的行政主體為維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，依法對行政相對人違反行政法律法規(guī)而尚未構(gòu)成犯罪的行政行為所實施的法律制裁?！缎姓幜P法》規(guī)定了公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照行政處罰法規(guī)定的程序?qū)嵤3]。而根據(jù)《檔案法》以及其他檔案管理的相關(guān)法規(guī)，檔案行政執(zhí)法中的行政處罰方式主要為警告和行政處分。警告是一種處罰力度較弱的行政處罰方式，而行政處分更是一種內(nèi)部行政行為，在本質(zhì)上不屬于行政處罰，這里在《檔案法》當(dāng)中進(jìn)行了規(guī)定，檔案行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不應(yīng)該僅僅作為一種內(nèi)部行政行為來對待，否則這種行政處罰就沒有任何效力。但在實踐中，行政處分的實施仍然缺少相應(yīng)監(jiān)督，很多行政處分在檔案行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作為決定以后就不再過問，而單位內(nèi)部更不予追究，這樣就使檔案行政執(zhí)法流于形式。因此，在這里也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檔案行政處罰的外部監(jiān)督渠道，對檔案行政處罰行為進(jìn)行監(jiān)督。

檔案行政執(zhí)法監(jiān)督制度重構(gòu)建議

當(dāng)前的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督制度包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督是檔案行政執(zhí)法機(jī)關(guān)上下級之間的相互監(jiān)督，監(jiān)督方式主要是批準(zhǔn)與匯報的形式[4]37，外部監(jiān)督主要是司法監(jiān)督和立法監(jiān)督，既出現(xiàn)違法行為以后法院依法審判的監(jiān)督和各級人大對行政機(jī)關(guān)及其部門以聽取報告的形式進(jìn)行監(jiān)督。事實上，目前的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督模式都屬于無效監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是自己對自己的監(jiān)督，效果自然不如意。法院的司法監(jiān)督是針對嚴(yán)重的違法的犯罪行為進(jìn)行的監(jiān)督，對于輕度違法行為缺少相應(yīng)的規(guī)定。而立法監(jiān)督則很難對檔案行政執(zhí)法當(dāng)中的具體執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，同時，這些都是事后監(jiān)督，預(yù)防效果不盡如人意。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對當(dāng)前的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督制度進(jìn)行重構(gòu)，設(shè)置一個專門進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督的部門，或者賦予各級政府予以直接的監(jiān)督權(quán)，這樣才能夠提高行政執(zhí)法的效率和質(zhì)量，更好地維護(hù)國家的檔案管理秩序。國家的檔案行政執(zhí)法在當(dāng)前存在著大量的不作為和執(zhí)法流于形式的問題，筆者通過分析認(rèn)為問題的根源在于當(dāng)前的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督制度沒有能夠?qū)n案行政執(zhí)法進(jìn)行有效監(jiān)督，建議通過設(shè)置外部行政監(jiān)督制度來彌補(bǔ)這一缺陷。