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一、從管理學演進到公共管理學:汲取及超越

(一)對于效率的追求

二者共同的價值取向資本主義國家在19世紀完成了自身的資本原始積累，在19世紀末進入了托拉斯等壟斷型資本主義階段。雖然資本主義在其發(fā)展中創(chuàng)造出了巨大的生產力，但是伴隨著生產力的發(fā)展，嚴重的社會矛盾隨之產生。而管理學的發(fā)展主要就是解決這一方面的社會矛盾，關鍵是對社會生產提供更多的效率支持和解決思路。在這樣的過程中，以管理學家泰勒為主要代表的科學管理對于這一時期的工業(yè)發(fā)展產生了深刻的影響。泰勒圍繞生產力效率提升的問題進行研究，從生產者的各個工作環(huán)節(jié)入手，從工作的時間、工作的環(huán)境等采取標準化的研究方式，進而提出了科學的工作定額方式，并且限定科學的標準工具。泰勒認為工人應該在標準化的作業(yè)環(huán)境當中開展，并且采取激勵性的薪酬制度，鼓勵員工在生產單位內發(fā)揮自身的生產潛力，提升勞動生產率。科學管理提出了一種標準化的觀點，并且對此后管理學的發(fā)展產生了深刻影響。與標準化管理等觀點同時發(fā)展起來的還有關于公共管理的觀點。公共管理領域的研究者對于政府職能的專業(yè)化及其擴大的問題進行深入探究，并圍繞政府的行政運行問題展開了管理學方面的考量。伴隨著社會生產的發(fā)展，政府的行政職能也逐漸復雜起來。過去的行政機構往往是少數(shù)人控制，但是隨著管理越來越復雜，大批人員進行主管已成為常態(tài)。因此，過去的行政管理理念已經無法滿足逐漸膨脹擴大的行政機關的實際。傳統(tǒng)的公共管理理念是樸素的、碎片化的，無法對不斷擴大的行政公共事務領域提出有益指導，因此，公共管理的系統(tǒng)化和科學化有重要的現(xiàn)實價值?？茖W管理提出了效率的分析方法，它是人類與組織結構之間的典型結合范式。公共管理也關注到這一方面，即是對于政治行為當中的不確定因素進行抽離，進一步追求行政機關的行政管理高效性。威爾森在其行政學著作中提出了對于獨立的公共行政學形成的思考，認為獨立的行政科學能夠促進行政和政治思維的分離，將行政管理作為一項技術性活動。這也是后期一些行政管理學的研究者提出“技術官僚”概念的原因。因為行政管理是具備通用性的，某一領域的承接工作需要一些人員提供公共服務，但是政治卻具備特殊性，政治本身是一些政治家提出個別政治主張的思想和行為活動，所以在威爾森的觀點中，行政管理的目標與執(zhí)政黨的目標是一致的，但是政治不需要直接干預具體的行政行為，特別是在社會服務等方面，這能夠大大提升公共事務服務的水平。行政事務和政治事務的二元區(qū)分在威爾森之后得到了進一步的演繹。在很多政權模式中，國家的意志與政府的執(zhí)行能力二者存在明顯的功能區(qū)別，這種功能區(qū)別可以理解為上層建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗蘭克的觀點，行政本身就包含司法、商業(yè)引導行為等具體的工作，行政本身是為社會各個層面的人士提供公正的服務，這種服務也需要納入效率之中，這也就是行政效率的體現(xiàn)。被賦予效率概念的行政服務行為就進入到技術的衡量當中，也就是政治通過民主進行決策，而行政通過標準加以執(zhí)行，二者在目標上是一致，但各自具備功能定位。這表明，公共管理學已經發(fā)展出效率的觀點。這一點和各種所有制企業(yè)的效率管理、標準化管理的價值取向是一致的。

(二)公共管理學與管理學的學科演進

公共管理學顯然是從管理學的母體中產生的，但在公共管理學的發(fā)展中，二者有密切的聯(lián)系，又存在客觀的學科抽離狀況。公共管理學是針對公共事務管理進行研究的一門科學，因此，與管理學逐漸產生了區(qū)別。新公共行政學的研究者則是針對公共行政本身，缺乏一定的哲學框架，在具體的實現(xiàn)過程中也缺乏指導思想，認為新公共管理學應該從效率的層面轉移到對社會公平的重新關注，并且把社會的公平性作為考察公共事務部門的一項重要的根據(jù)。雖然這樣的一種發(fā)展能夠促進公共管理學逐漸形成哲學的框架，但實際上公共管理學仍然沒有實現(xiàn)理想的成長。特別是在20世紀60年代這一新公共行政學觀點提出后，更多傳統(tǒng)的公共管理學者仍然認為效率對于行政部門是至關重要的，而且認為公共行政管理的價值就在于高效地運轉，特別是美國的公共行政部門尤為重視效率，因此，在社會公平概念剛剛提出時，公共管理學并沒有和傳統(tǒng)的管理學產生真正的分野。公共管理學的社會公平價值觀，最終在官員的民選過程當中逐漸受到公共管理學研究者的關注。因為文官系統(tǒng)的職位任免，并不能夠用單純的行政命令來實現(xiàn)，雖然行政命令能夠讓文官系統(tǒng)任免更加高效，但實際上非公平選拔的文官其最后的行政效率是十分低下的，負責社會服務的技術型文官應該通過合理的形式進行選拔，這一點也正是社會公平的題中應有之義。即便如此，社會公平價值觀并沒有納入到公共管理學的哲學思想中，因為公共管理學在學科形成的過程中，仍然側重對政治倫理以及標準化問題的思考，因此，社會公平觀點并沒有形成一種具體的方法論，對公共管理學科的影響仍然是有限的。由此可以看出，公共管理學雖然已經發(fā)展出自我的學科意志，但這種學科意志并沒有完全蘇醒，尤其是在從管理學母體中抽離獨立的形式上，公共管理學還缺乏真正的獨立的核心，仍然對管理學的基礎存在一定的依賴。學者在批判公共管理學缺乏獨立性的同時，也認為企業(yè)的管理模式能夠對行政管理提供一些積極的幫助，特別是績效考核、層級控制等，能夠對權力均等化的現(xiàn)象進行反對，從而保障行政機關的高效率。

二、公共管理學的發(fā)展

公共管理學對管理學的揚棄行政機關并不是單純的低成本以及高效率產出的企業(yè)，因此，對于公共管理學而言，傳統(tǒng)管理學的理論必然被揚棄，公共管理學必須處理行政機關特有的技術問題。對于公共管理學當前所出現(xiàn)的管理主義傾向，實際上很多學者已經開始思考如何進行合理的揚棄，重新塑造科學的公共管理學學科體系，并且凸顯公共管理學的公共性質。因此，公共管理學對管理學的重新審視和批判，能夠讓公共管理學逐漸發(fā)展出獨立的學科意志，從而更有針對性地對公共管理行為提出理論支撐。

(一)公共管理對公共利益的回歸

公共管理的服務對象應定位于公共事務，而公共事務的本質就是對公共利益的維護。當前，對于公共利益的定義從本質上仍然是不清晰的，這也就很難在公共管理學的科學范疇中對其進行具體化的操作。公共利益不同于企業(yè)營利，不具備標準化的特征。企業(yè)營利通常可以采用貨幣形式進行表現(xiàn)，例如，傳統(tǒng)的資產以及新興的品牌價值，都可以采用這種形式表達。而公共利益并不能夠進行直接的市場兌換，往往是一種無形的觀念，更會隨著行政區(qū)域的變更而產生變化。所以，公共利益并不是一種具體的服務項目，而是公共管理學的精神與價值追求，其本質的推動力是公共管理部門對于公共事務負責的態(tài)度。僅憑管理學的效率至上觀點，并不能完全解決公共管理問題。因此，公共管理學的價值評估尺度并不是純粹從效率高低進行出發(fā)，關鍵在于政府的服務對象以及服務定位等問題。因此，從新公共管理開始走向效率至上的觀點后，對公共利益價值觀的回歸是公共管理學重新找回使命的重要支點。

(二)公共管理的主客體塑造與定位

對于公共管理而言，實現(xiàn)公共利益的主體不僅是行政機關，而是一個復合型的治理網絡。這種治理網絡的主體塑造以及定位，是公共管理學未來發(fā)展的一個重要轉型。傳統(tǒng)的政府單一治理公共事務、實施公共管理的模式已經逐漸顯現(xiàn)出疲態(tài)，現(xiàn)今出現(xiàn)了公民、第三方的非政府組織以及企業(yè)等更多個體與組織的介入，從而呈現(xiàn)出公共管理的復合主體格局。一個互相之間可以分享權力以及進行功能補充的公共管理格局是公共管理發(fā)展的重要趨勢。產生這樣一種系統(tǒng)結構化的管理結構，也要求傳統(tǒng)的公共管理學不能純粹在管理學的基礎上停留，而應該有自身的學科意志。同時，公共管理的服務對象定位于社會公共事務，也對公共管理學科發(fā)展提出了一些新的學科探索路徑。公共事務不能如同企業(yè)的事務一樣采用標準化進行管理，其在管理上的技術以及方式具備特殊性。公共事務所接觸的廣大人民群眾，其意識、情感以及文化程度不同，對于政策的自我理解能力不同，因此，公共事務管理相對于企業(yè)事務管理而言，不僅僅在內容上有所差異，在管理方法上也存在客觀的分野。公共管理在對公共事務介入的過程中，更需要采用柔性的手段，這也表明了公共管理必須發(fā)展獨特的管理藝術。

三、總結

綜上，雖然公共管理學已有較長的發(fā)展歷史，但對于公共管理學的獨立學科研究范式仍處于起步探索階段?；诠补芾韺W和傳統(tǒng)的公共行政學之間仍然存在繼承的聯(lián)系，公共管理學在可預期的發(fā)展過程中將會逐漸形成自己的方法論和理論體系。從廣義的角度分析，實現(xiàn)科學公共治理的目標，需要公共管理學形成一個新的理論體系，需要其基于歷史任務與現(xiàn)實使命，對公平以及效率進行重新整合，并且鼓勵公共管理實踐圍繞實現(xiàn)公共利益社會價值觀的目標發(fā)展，這也是公共管理學科經世致用的重要社會使命。

作者：吳燕單位：西安財經學院陜西師范大學