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1.海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀和原因

1.1城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展失衡的基本狀況

人均收入指標是衡量城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)程度的最重要指標之一。從表1.1.1可以看到，海南的城鄉(xiāng)收入差距是比較嚴重的。參照國際勞工組織發(fā)表的1995年36個國家的相關(guān)資料，絕大多數(shù)國家城鄉(xiāng)人均收入之比為1.5左右，超過2的國家只有3個。海南從1987年以來基本上都超過了1.5。而且收入差距明顯呈現(xiàn)擴大趨勢。

資料來源：2003年海南統(tǒng)計年鑒，2003年中國統(tǒng)計年鑒

但是從全國來看，海南的城鄉(xiāng)收入差距小于我國的平均水平。主要原因是海南的工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展落后，與此同時，海南卻擁有獨特的熱帶農(nóng)業(yè)資源。也就是說，海南城鎮(zhèn)居民的收入沒有超過全國平均水平，但是農(nóng)村居民家庭經(jīng)營收入超過了全國平均水平。考慮到海南農(nóng)民外出打工收入低于全國平均水平，總的來說海南農(nóng)民收入基本上相當于全國平均水平。1需要進一步說明的是，表1.1.1中是用城鎮(zhèn)人均可支配收入與農(nóng)村人均純收入相比。雖然二者都是居民稅后的凈收入，但是城鎮(zhèn)居民的收入可以完全由自己支配進行消費，而農(nóng)民卻還要用一部分來購買化肥、種子、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料。由于中國許多農(nóng)村還是自給自足的經(jīng)濟形式，在統(tǒng)計中將許多實物都換算成貨幣統(tǒng)計在農(nóng)民的純收入中，所以農(nóng)民真正的可支配收入要更低。國家統(tǒng)計局曾做了一項評估，2001年中國城市居民收入為6860元，農(nóng)民收入為2366元，表面差距是2.90:1。但實際上，農(nóng)民收入中實物性收入占了40％，扣除這部分收入，用于購買商品、服務(wù)的貨幣只有1800多元，平均每月150元左右。這150元中，還有20％用于第二年擴大再生產(chǎn)的開支，如買種子、農(nóng)藥、化肥、柴油等。2001年，中國一個農(nóng)民每月真正能用作商品性消費的貨幣收入只有120元，而城市居民的貨幣收入平均每月接近600元，城鄉(xiāng)人均收入之比為5：1左右；而城市居民收入中還有一部分并沒有納入統(tǒng)計范圍，如各種各樣的隱性福利、住房、教育、衛(wèi)生，甚至用電都比農(nóng)民有更多的優(yōu)惠。若將城市居民的一些隱性福利、優(yōu)惠折算成收入，中國城鄉(xiāng)居民收入之比達到6：1。

這種情況在海南也是一樣的，目前城鄉(xiāng)實際差距遠不止是2.80:1。城鄉(xiāng)居民人均儲蓄存款余額這個指標可以反映出城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)變動的差距，從而更加全面地分析海南城鄉(xiāng)收入差距的現(xiàn)狀。如表1.1.2，最近幾年海南城鄉(xiāng)人均儲蓄存款余額之比已經(jīng)超過20：1。從這個指標來看，農(nóng)民原始財富的擁有量本來就遠遠低于城市，再加上積累財富的能力低下，可以預(yù)見今后相當一段時期城鄉(xiāng)差距仍然會繼續(xù)擴大。

1.2城鄉(xiāng)社會發(fā)展失衡的基本狀況

僅僅從收入差距還不能完全反映城鄉(xiāng)居民生活的實際差距。和全國其它地方一樣，海南的農(nóng)村還沒有建立社會保障體系，不能和城鎮(zhèn)居民一樣享受教育、醫(yī)療、社會救濟等方面的福利待遇。在教育方面，海南學齡兒童入學率2000年達到99.71%，2001年達到99.66%，2002年達到99.44%，1根據(jù)2003年中國（海南）改革發(fā)展研究院對儋州市四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村兒童的入學率只有96%。這意味著海南未入學的兒童主要分布在農(nóng)村。在調(diào)查中，93.3%的農(nóng)戶表示從未享受過政府提供的任何社會保障，只有4.7%的農(nóng)民表示曾獲得政府救濟，1.5%的農(nóng)戶獲得自然災(zāi)害救濟。而且款項特別少，少則3-5元，多則幾十元。在20世紀60年代，中國農(nóng)村曾經(jīng)廣泛地實行合作醫(yī)療制度，85%的農(nóng)民參加了合作醫(yī)療。中國（海南）改革發(fā)展研究院對儋州64戶居民的調(diào)查2中發(fā)現(xiàn)，沒有一戶農(nóng)民參加任何形式的合作醫(yī)療。農(nóng)民因病致貧，因病返貧的現(xiàn)象比較嚴重。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，飲水難，行路難等問題在部分地區(qū)仍很突出。儋州市未通道路的有160個自然村，涉及10萬人口，飲水未解決的有50個自然村。城鄉(xiāng)社會保障上的差距在實際上放大了城鄉(xiāng)居民的生活差距，造成農(nóng)村人力資本投資低下。從長期看，必將削弱農(nóng)村未來發(fā)展的潛力，使城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大的趨勢無法得到有效地控制。

以上分析表明，海南城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡，不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展的失衡，也體現(xiàn)在社會發(fā)展的失衡，這種失衡是全面的失衡。

1.3海南城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的制度根源

一個地區(qū)長期的發(fā)展狀況一般取決于制度安排。從自然條件上看，海南擁有中國最獨特的熱帶農(nóng)業(yè)資源，而且人均耕地面積大于大陸。從行業(yè)優(yōu)勢來看，與全國相比，海南的工業(yè)優(yōu)勢比不上農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢。因為農(nóng)業(yè)的資源是最獨特的，而工業(yè)除了油氣資源之外很難說哪一種是獨特的。因此，就自然稟賦的初始條件來，海南是最有理由實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的。但是事實并非如此，可見人為的條件最重要，也就是制度最重要。自然條件差不多的臺灣，農(nóng)民已經(jīng)成為社會上最富裕的階層之一。因此，就海南城鄉(xiāng)發(fā)展失衡來說，制度安排是起決定性的因素。

從歷史情況看，雖然海南是經(jīng)濟特區(qū)，但是在城鄉(xiāng)問題上基本上一直是隨著中央政策走，最近的農(nóng)業(yè)稅制減免等也是如此。與大陸相比，海南在城鄉(xiāng)發(fā)展方面并無特殊的制度安排?？梢哉f，海南的城鄉(xiāng)發(fā)展失衡和大陸基本相同，都根源于計劃經(jīng)濟的工業(yè)化和城市化戰(zhàn)略，以及與此相適應(yīng)并固化下來的城鄉(xiāng)二元制度安排。這種安排使整個社會的資源向城市傾斜的大格局一直延續(xù)至今。

（1）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟制度。第一是城鄉(xiāng)二元的產(chǎn)權(quán)制度。計劃經(jīng)濟時代，城市工業(yè)是國家所有制，農(nóng)村是集體所有制。按照個人服從集體，集體服從國家的原則，國家所有制高于集體所有制，這樣的產(chǎn)權(quán)制度安排使資源可以順理成章地從農(nóng)村流向城市。第二是城鄉(xiāng)二元的稅收制度。農(nóng)業(yè)稅收不按照起征點，百歲老人都要交稅，而且稅率遠高于城市。第三是城鄉(xiāng)二元的金融制度，銀行主要為城市發(fā)展服務(wù)，農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的力量最薄弱。二元的金融制度主要將農(nóng)村儲蓄轉(zhuǎn)化為城市投資，從而難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。第四是二元的財政制度。財政主要為城市和工業(yè)服務(wù)。為農(nóng)民服務(wù)的基層財政困難，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施得不到財政資金支持。城市的基礎(chǔ)設(shè)施由國家財政負擔，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施往往由農(nóng)民自己負擔。在二元經(jīng)濟制度中，產(chǎn)權(quán)制度是核心的制度安排，限制了農(nóng)民的經(jīng)濟行為，其余三項是從屬性的安排，強化了城市的發(fā)展。

（2）城鄉(xiāng)二元的社會制度。核心的社會制度安排是二元的戶籍制度，把戶口人為地劃分為城市和農(nóng)村兩種標準不同的性質(zhì)。從社會學意義上來說，使農(nóng)村和農(nóng)民成了一種工具，為了城市和工業(yè)才有存在的價值。城鄉(xiāng)二元戶籍制度在計劃經(jīng)濟時代的本意是為了防止農(nóng)民大量進入城市，造成城市生活資料緊張。但是長期執(zhí)行下來，戶籍制度已經(jīng)成為農(nóng)民各種歧視性待遇的主要依據(jù)。由此衍生出來社會地位的差異，主要反映在城鄉(xiāng)二元的教育制度、城鄉(xiāng)二元的醫(yī)療制度、城鄉(xiāng)二元的社會保障制度等方面。一般來說，社會政策之所以存在，就是因為社會有弱勢群體。但是我國的社會保障政策卻先給了更有地位的城市居民。

（3）二元政治制度。這是城市和農(nóng)村經(jīng)濟和社會制度不平等的一個重要支撐點。主要表現(xiàn)在根據(jù)現(xiàn)行的選舉法，城市居民的選舉權(quán)相當于農(nóng)民的四倍，人大代表中極少是農(nóng)民身份的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的公務(wù)員和官員基本上不從農(nóng)民里面產(chǎn)生。而且管理農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)少、事權(quán)多。另外，城市居民可以組成工會等組織維護自己的合法權(quán)益，農(nóng)村卻不能擁有這樣的政治組織來維護自己的合法權(quán)益。

正是借助這種對資源高度集中壟斷的二元制度結(jié)構(gòu)安排，中央政府才能夠在不到30年的工業(yè)化進程中，以平均每年高達30%的積累率，在我國這個人口膨脹、資源短缺的小農(nóng)經(jīng)濟國家通過技術(shù)模仿完成國家工業(yè)化的特殊歷史進程。在城市形成產(chǎn)業(yè)門類齊全、專業(yè)分工精細的社會化大生產(chǎn)。這種正面效應(yīng)不能忽視。但是從當前看，這種二元制度結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為限制我國城鄉(xiāng)持續(xù)發(fā)展的最大障礙了。

改革開放以后，與大陸各個省份一樣，海南也很重視“三農(nóng)”問題的解決。采取了相當多的政策措施來促使農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，但是并無很大的成效。關(guān)鍵的原因就是政策執(zhí)行的效果取決于基本的制度安排，在城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)的框架內(nèi)很難從根本上解決問題。2.以制度創(chuàng)新推動海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

有效地克服城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大的情況，關(guān)系到海南未來發(fā)展的全局。而要實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅僅是進行某些政策性的調(diào)整，必須從制度層面進行堅持不懈地創(chuàng)新。因此，下一步海南應(yīng)當以改革為主線，徹底改變城鄉(xiāng)分治的二元制度結(jié)構(gòu)。

2.1實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展對海南未來發(fā)展的意義

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展體現(xiàn)了科學發(fā)展觀的要求，符合以人為本的精神，就是海南的發(fā)展不僅僅是城市居民的發(fā)展，也是農(nóng)村居民的發(fā)展。而且也體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的規(guī)律，農(nóng)村的發(fā)展可以為海南經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造十分有利的條件。

（1）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展能夠擴大海南發(fā)展的產(chǎn)業(yè)空間。任何一個地區(qū)的持續(xù)發(fā)展都要受到人口和空間的限制。海南的發(fā)展如果只是三亞和?？?、洋浦，那么產(chǎn)業(yè)拓展的空間就會十分狹小，經(jīng)濟很難形成規(guī)模。拿上海的發(fā)展來說，產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移要靠長江三角洲的廣大腹地為支撐。但是如果這些腹地與中心城市之間的發(fā)展差距過大，產(chǎn)業(yè)鏈條的拓展就要受到很大的障礙。海南要發(fā)展成為在國際上有影響的地區(qū)，無論從土地資源和人力資源的開發(fā)上，都依賴于農(nóng)村的長足發(fā)展。

（2）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展才能充分利用海南的比較優(yōu)勢。海南熱帶農(nóng)業(yè)有著大陸不可替代的優(yōu)勢，因此熱帶農(nóng)業(yè)在海南的發(fā)展規(guī)劃中占據(jù)十分重要的位置。而且農(nóng)業(yè)本身對于生態(tài)環(huán)境保護有著相當重要的意義。這些都是決定海南未來前途的戰(zhàn)略定位。在目前的情況下，如果繼續(xù)忽視農(nóng)村發(fā)展。在中國加入東盟自由貿(mào)易區(qū)之后，海南農(nóng)村很可能在競爭中逐漸被淘汰，會喪失發(fā)展的機遇。如果海南僅僅有幾個發(fā)達的城市，而農(nóng)村處于社會文明之外，海南對外地游客的吸引力也會大打折扣。而且，在農(nóng)村落后的情況下，海南最好的情況也只能是發(fā)展兩頭在外的產(chǎn)業(yè)，也就是主要用外地的人才和資源為外地人制造產(chǎn)品。這一點對于交通不發(fā)達的海南來說，優(yōu)勢比不上大陸的多數(shù)地區(qū)。相反，海南的城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系理順之后，海南就能夠創(chuàng)造多方面的優(yōu)勢來參與國內(nèi)和國際分工。

（3）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的一個前提條件。尤其是當前，三農(nóng)問題十分突出，從中央到地方都十分關(guān)注。也推行了農(nóng)業(yè)稅減免、糧食直接補貼、最嚴厲的耕地保護制度等一系列的措施。都是從穩(wěn)定農(nóng)村大局出發(fā)，為建立和諧社會創(chuàng)造條件。從海南來看，市場化過程中的農(nóng)業(yè)風險問題、城市化過程中農(nóng)民土地征用問題，都存在著比較多的矛盾。在這種情況下，農(nóng)民有多方面的訴求需要得到滿足，有多方面的矛盾需要化解。因此，推行城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略，既有迫切性，又有現(xiàn)實性。

2.2海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的出路在于制度創(chuàng)新

城鄉(xiāng)失衡問題在本質(zhì)上是一個資源分配的問題。在城鄉(xiāng)居民之間分配資源一般有兩種形式，一種通過一定的制度安排實現(xiàn)，一種是通過一定的政策來實現(xiàn)?？偟膩碚f，制度安排是比政策調(diào)整是更為重要的因素。

一個社會的制度是指法律、法規(guī)等正式規(guī)范和習俗、慣例等非正式規(guī)范的總和。制度限定了人的行為規(guī)范，決定了社會組織結(jié)構(gòu)和資源流動的方向。制度對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響具有穩(wěn)定性和持久性，為政府、組織和個人提供了一個基本的活動空間。而政策則是政府為了平衡經(jīng)濟社會發(fā)展，相機抉擇地解決一時一地突出的矛盾。政策具有易變性和暫時性。一個社會各個階層之間的關(guān)系的基本態(tài)勢是由制度決定，而不是由政策決定。當然，適當?shù)恼哒{(diào)整能夠暫時緩和一些矛盾，但是不能真正改變不同階層的相對地位。

“上有政策，下有對策”就是解決“三農(nóng)”問題中政策效果不好的典型表現(xiàn)。政策的實施要靠人，人的行為隨時都要受到制度框架的約束，在現(xiàn)行制度框架下實現(xiàn)自身利益最大化。因此政策執(zhí)行的效果最終還是受制度約束。中央政府總是希望農(nóng)民負擔能夠減輕，但是事實上基層很難做到。即便是中央財政支持農(nóng)業(yè)，但是資金在到達農(nóng)民手中之前的各個環(huán)節(jié)都很容易被截流。2004年開始采用對農(nóng)民直接補貼，在很大程度上是考慮到中間環(huán)節(jié)的行政制度失效的問題。從總理幫助農(nóng)民工討回工資的現(xiàn)象也可以反映出這個現(xiàn)狀，就是制度體系的失靈。從這個意義上來說，解決海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，不能僅僅靠幾個領(lǐng)導(dǎo)人一時地對農(nóng)村加大投入，而是要把政策調(diào)整和制度創(chuàng)新結(jié)合起來。政策調(diào)整是治標，制度創(chuàng)新是治本。目前看來，治標的事情已經(jīng)做過了許多，最重要的是治本。

多年來，我國城鄉(xiāng)分治的二元制度結(jié)構(gòu)使農(nóng)民客觀上成為最大的弱勢群體，使農(nóng)業(yè)成為最大的弱勢產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)村成為發(fā)展最薄弱、問題最嚴重的地區(qū)。以制度創(chuàng)新來改變這種現(xiàn)狀，就是要從經(jīng)濟、社會、政治各個領(lǐng)域賦予農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民以應(yīng)有的地位，使新的措施逐步正規(guī)化、法制化。

2.3以改革為主線統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展

在海南要率先解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，當務(wù)之急是要以改革為主線，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。

（1）當前，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度創(chuàng)新處于歷史上最好的時期。從廣大農(nóng)民來說，要求比以往更為迫切。在經(jīng)濟增長速度和城市化步伐加快的過程中，農(nóng)民作為利益主體，越來越要求能夠有一個正規(guī)的渠道來保護他們的合法權(quán)益。全國各地不斷涌現(xiàn)的各類農(nóng)民組織就很能說明問題。從中央的層面來看，目前對解決“三農(nóng)”問題的改革力度比以往任何時期都大。果斷地采取了減免農(nóng)業(yè)稅的措施，分五年取消。一些省市已經(jīng)開始宣布只用2-3年提前完成任務(wù)。采取將農(nóng)業(yè)補貼直接發(fā)放到農(nóng)民手中等措施，加大了財政對農(nóng)業(yè)的支持力度。這些制度創(chuàng)新使農(nóng)民初步得到了實惠。因此，目前加快推出城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度創(chuàng)新措施，不僅能夠得到農(nóng)民的支持，也能夠得到中央的支持。海南作為經(jīng)濟特區(qū)，應(yīng)當說有更大的制度選擇空間，能夠在更大的范圍內(nèi)進行創(chuàng)新的嘗試。

（2）必須重振改革精神，以改革為主線統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)發(fā)展。從大背景看，2004年中央1號文的推出，解決了不少農(nóng)民的難題。許多地方農(nóng)民的收入增長超過了8%。但是從2005年看，這種收入增長速度是很難持續(xù)的。因為今年的農(nóng)民收入增長在很大程度上是因為糧食價格的增長。隨著農(nóng)民對種田預(yù)期的好轉(zhuǎn)，種田的農(nóng)民會增加，糧食供應(yīng)會進一步增加，而且加入WTO之后，在糧食進口方面也有很大的壓力。在這種情況下糧食價格進一步提升很難，而且還有可能會下降。因此，在這種情況下，如果改革一旦停止，解決“三農(nóng)”問題的各種措施可能會前功盡棄。尤其是相當多的前期改革措施，比如農(nóng)業(yè)稅費的減免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府面臨很大壓力。從歷史上看，我國歷代王朝都有過農(nóng)業(yè)休生養(yǎng)息的階段，一般都是稅負的減免。但是在“官本位”沒有實質(zhì)性改觀的情況下，最終還會走向稅負加重的回潮現(xiàn)象。海南要走出這個怪圈，必須把改革和制度創(chuàng)新作為發(fā)展的第一要務(wù)。

（3）通過改革逐步擴大制度創(chuàng)新的空間。在我國的現(xiàn)行政治體制框架內(nèi)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的動力來自中央和省級政府的動力，以及農(nóng)民自身改善生活的動力。在這種情況下，制度創(chuàng)新一般有兩種途徑：第一種是中央和省級政府對制度的重新設(shè)計，自上而下推出；第二種是農(nóng)民自身在實踐中創(chuàng)造出更為合理和更高效率的制度形式，最后得到上級政府的認可，被納入正式制度安排中去。中央推出農(nóng)業(yè)稅全部免除的制度安排屬于第一種，我國聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行是第二種。值得反思的是，在聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行之后，在縣鄉(xiāng)兩級政府的改革卻沒有及時跟上，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后來的膨脹，一直到問題嚴重到相當?shù)某潭?。此后由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對農(nóng)村的控制加強，農(nóng)民自身的制度創(chuàng)新受到很大的抑制。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身又很難站在農(nóng)民的立場上考慮問題，因此其進行制度創(chuàng)新的積極性很小。這在客觀上壓縮了制度創(chuàng)新的空間。在這個大背景下，中央政府才出臺了農(nóng)業(yè)稅減免的舉措，并將補貼直接發(fā)放到農(nóng)民手中，在很大程度上是不相信基層政府能夠?qū)⒀a貼送到農(nóng)民手中。與此同時，農(nóng)民的越級上訪不斷增多，也印證了這個觀點。事實上改革成了中央、省級以及農(nóng)民兩頭擠壓的合力，著力點是中間環(huán)節(jié)的政府機構(gòu)。這是我國“三農(nóng)”問題制度創(chuàng)新的基本格局和基本趨勢。要擴大制度創(chuàng)新的空間，就必須改革中間環(huán)節(jié)，使這些政府機構(gòu)也能夠成為改革的動力來源。3.海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度創(chuàng)新的基本原則

解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的問題實質(zhì)上是一個利益調(diào)整的過程，就是要通過改革和制度創(chuàng)新使農(nóng)村居民和城市居民一樣能夠分享到經(jīng)濟發(fā)展的成果。應(yīng)當看到，造成海南城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的制度體系是長期形成的，也很難在一朝一夕中加以改變。另外，制度創(chuàng)新也是有成本的，關(guān)鍵問題是要找到一個改革成本最小、收益最大的路徑。

3.1制度創(chuàng)新要有利于海南整體經(jīng)濟的發(fā)展

海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問題的解決，在很大程度上取決于本省經(jīng)濟總量的增長。如果海南整體經(jīng)濟增長上去之后，解決城鄉(xiāng)失衡的矛盾就會有很大的回旋余地。

（1）經(jīng)濟總量增長是解決城鄉(xiāng)失衡問題的重要支撐。一些專家從各自的角度認為，政府要為農(nóng)民解決教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等問題。但是在海南往往是呼聲大，但是落實難。在很大程度上是“巧婦難為無米之炊”。2003年全省16個縣（縣級市，不含?？?、三亞、洋浦和農(nóng)墾）僅僅有一個儋州GDP超過50億元，平均財政收入只有0.99億元。而全國百強縣的平均財政收入是5.6億元。1海南欠發(fā)達的縣域財政收支的缺口逐年還在擴大，相當多地靠省級財政轉(zhuǎn)移支付解決財政資金的周轉(zhuǎn)問題，包括發(fā)放工資等。目前大多數(shù)專家學者達成了一種共識：就是解決“三農(nóng)”問題，要跳出“三農(nóng)”看“三農(nóng)”。事實上，就是從城市化中尋找“三農(nóng)”問題解決的出路。也就是說，還不能片面地脫離城市化這個大趨勢，不能完全脫離城市需要來安排農(nóng)業(yè)發(fā)展。而是要從城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大市場這個聯(lián)系中尋求制度創(chuàng)新的出路。必須擺脫過去的老思路，不能以城市發(fā)展的停滯來換取農(nóng)村的發(fā)展。

（2）海南解決城鄉(xiāng)失衡問題必須統(tǒng)籌規(guī)劃。海南在地理位置上，基本上可以說是一個孤島，內(nèi)部的經(jīng)濟聯(lián)系十分重要，統(tǒng)籌安排非常重要。比如，如果三亞和?？谶@兩個“窗口”城市沒有搞好，其它各個縣市都要受到很大的影響。必須把城鄉(xiāng)對外開放和發(fā)展看成是一個相互聯(lián)系的整體。如果城市發(fā)展很快，就會帶動整個農(nóng)村腹地的發(fā)展。必須進行市聯(lián)縣、成片開發(fā)。海南在發(fā)展過程中有一點與大陸不同，就是沒有采取“市管縣”的體制，這在客觀上避免了市級政府從縣域經(jīng)濟中抽取資金發(fā)展城市，應(yīng)當繼續(xù)堅持。但是隨著中心城市向四周拓展，同周邊縣級行政區(qū)的協(xié)調(diào)也是客觀需要，可以借鑒內(nèi)地經(jīng)濟區(qū)的做法，在資源分配上采取自由協(xié)商的機制，不一定必須把這些縣納入到中心城市的行政管轄中去。

（3）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度創(chuàng)新要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當前要抓住既不利農(nóng)村發(fā)展，又不利于城市發(fā)展的環(huán)節(jié)進行改革。應(yīng)當看到，城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)的形成已經(jīng)有40多年的歷史，打破這種制度安排不可能一步到位。從現(xiàn)實出發(fā)，必須采取漸進式的改革方式。比如戶籍制度，鄭州等一些地方在條件尚不成熟的情況下采取了比較激進的改革措施，造成城市人口大幅度增加，但是城市財政卻很難保證基本設(shè)施的供應(yīng)，從而在原有問題沒有解決的情況下形成了新的難以克服的矛盾。一個制度體系的安排千頭萬緒，創(chuàng)新的路徑很重要，但是不能脫離實際。改革的重點在那里？就在于一些既不能反映城市發(fā)展需要，又不能反映農(nóng)村發(fā)展需要的制度上。對這些制度進行變革，反映了多數(shù)人的要求，能夠得到多數(shù)人的支持，制度變遷的成本比較低。另外，改革也容易走上良性的軌道。

3.2制度創(chuàng)新要著眼于城鄉(xiāng)資源的公平配置

從海南改革和發(fā)展的大趨勢看，市場化和城市化是兩個主題。市場化涉及資源配置方式的轉(zhuǎn)變，就是發(fā)揮市場在資源配置的基礎(chǔ)性作用。第二個主題是城市化，在城市化過程中城鄉(xiāng)資源分配影響城鄉(xiāng)關(guān)系的基本走勢。海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展這個大課題要放在城市化和市場化的大背景下考慮，必須漸進地建立有利于資源在城鄉(xiāng)公平配置的機制。

（1）調(diào)節(jié)公共資源在城鄉(xiāng)的配置。公共資源的配置基本上是通過政府實現(xiàn)的。在城市化和市場化過程中，公共資源的配置必須改變過去那種重城市、輕農(nóng)村的現(xiàn)狀。要逐年調(diào)整省級財政支持縣域經(jīng)濟和農(nóng)村發(fā)展的力度。?？谑泻腿齺喪械拈_發(fā)和建設(shè)要向周邊擴展，基礎(chǔ)設(shè)施的投資要向周邊傾斜。這既有利于中心城市環(huán)境保護，又有利于周邊地區(qū)的發(fā)展。事實上，海南作為一個旅游島是一個整體的品牌，要把農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)結(jié)合起來規(guī)劃，向農(nóng)村腹地開發(fā)是很有必要的。公共資源的配置要滿足農(nóng)民基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求。

（2）在城市化和市場化過程中保障農(nóng)民個人權(quán)益。過去二元制度結(jié)構(gòu)條件下農(nóng)民對城市做出的貢獻，在新的歷史條件下很難得到補償。因為在城市，多元化的利益主體已經(jīng)形成，憲法已經(jīng)明確保護私有產(chǎn)權(quán)。政府已經(jīng)不可能再用行政手段將城市財產(chǎn)無償劃撥給農(nóng)民。所以，目前最現(xiàn)實的問題是保護農(nóng)民的資源不因市場化和城市化被進一步掠奪。第一、農(nóng)民個人貨幣收入和貨幣財產(chǎn)不多，文化素質(zhì)也不高，最可能改變他們命運的資源是土地。必須確保農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵犯。第二、由于農(nóng)民的分散化經(jīng)營，海南農(nóng)業(yè)在市場化過程中成為弱勢產(chǎn)業(yè)。一家一戶的農(nóng)民很難成為有效的市場主體，無論是從信息的獲得、風險的規(guī)避等各個方面都處于劣勢。無論是與其上游產(chǎn)業(yè)如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料企業(yè)的交易中，還是與其下游產(chǎn)業(yè)如農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的交易中，農(nóng)民都是分散的，沒有談判地位。因此在整個產(chǎn)業(yè)鏈條的利潤分配中，農(nóng)業(yè)利潤很容易被兩端的企業(yè)剝奪。一般來說，發(fā)達國家都建立有農(nóng)業(yè)支持保護體系。海南必須認真考慮借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗。第三、與市場化改革相適應(yīng)，農(nóng)業(yè)要成為真正的利益主體，有效地保護自己的合法權(quán)益，需要提高組織化程度，通過組織來代表他們的利益和訴求。

（3）從公平和效率并重的原則出發(fā)，辨證地看待公共資源和私人資源的合理配置。

首先，公共資源是全民的資源，公共資源的分配不能把任何一個人群排除在外。比如國家財政，應(yīng)當遵循大多數(shù)人的意愿，以公平為最高目標。

其次，在市場經(jīng)濟條件下，私人資源的分配應(yīng)當是以效率為最高原則，純粹是企業(yè)化的行為，政府不應(yīng)當直接干預(yù)。比如，人們說農(nóng)村不發(fā)展是企業(yè)不向農(nóng)村投資，銀行向城市收縮。這種看法反映了客觀實際，但是不能強迫商業(yè)銀行和企業(yè)向農(nóng)村投資和貸款。如果政府從公平的角度考慮，市場化的手段應(yīng)當是政府為投資農(nóng)村的企業(yè)進行優(yōu)惠，對貸款給農(nóng)村的商業(yè)銀行貼息，或者建立政策性銀行扶持農(nóng)村發(fā)展。

再次，還應(yīng)當看到，公共資源和私人資源的配置同時影響農(nóng)村狀況。私人不愿意在農(nóng)村投資和貸款，追根溯源，在很大程度上也是由于國家公共資源用于農(nóng)村長期不足，造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)村投資環(huán)境不好。而私人資源愈不愿意投入農(nóng)村，又越發(fā)顯現(xiàn)出農(nóng)村投資效率不高。在目前我國GDP政績觀的引導(dǎo)下，各級官員很容易發(fā)現(xiàn)，如果把大量的資金引入農(nóng)村，在短期內(nèi)，尤其是在他們的任期內(nèi)，很難使當?shù)谿DP在大幅度增長。因此這種導(dǎo)向使整個社會資源都向城市流動，不僅包括資金、還包括技術(shù)、人才、管理等要素。

最后，資源配置的合理性不僅體現(xiàn)在短期內(nèi)，還體現(xiàn)在長期內(nèi)。雖然社會資源投資到城市暫時能夠獲得高效率，但是從長期看，農(nóng)村經(jīng)濟不發(fā)展，農(nóng)村市場狹小，最終會影響城市發(fā)展。城鄉(xiāng)是一個整體，在市場經(jīng)濟條件下，城市下崗職工增多，在很大程度上是因為農(nóng)民買不起那么多的工業(yè)產(chǎn)品。從一個海南的長遠發(fā)展看，公共資源應(yīng)當逐步實現(xiàn)向農(nóng)村傾斜。

3.3制度創(chuàng)新要充分發(fā)揮特區(qū)優(yōu)勢和政府作用

海南作為經(jīng)濟特區(qū)，又是一個島嶼經(jīng)濟，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求比大陸更為迫切。海南在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面未必要采取和大陸省份同步的政策和體制。從國際經(jīng)驗看，一個國家和地區(qū)能否實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，政府的作用十分關(guān)鍵。根據(jù)中國（海南）改革發(fā)展研究院2003年對挪威的考察，挪威北部農(nóng)村在第二次世界大戰(zhàn)后和城市的差距有大幅度擴大的趨勢。隨即挪威政府每十年左右就制訂一個扶持農(nóng)村發(fā)展的計劃。從1973年開始，挪威政府向不同產(chǎn)業(yè)部門的投資傾斜政策開始付諸實施，該年度向農(nóng)業(yè)部門的投資達到29億克朗，而向其它產(chǎn)業(yè)的投資總和則只有19億克朗。這種投資傾斜的趨勢后來得到了進一步的發(fā)展。在1977-1985年的7年內(nèi)，每年向農(nóng)業(yè)的投資額均保持在79-93億克朗之間，而向其它所有產(chǎn)業(yè)的投資總和只維持在22-40億克朗的幅度內(nèi)。1但是這并不意味著挪威其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展就放慢了，挪威多年來都被評為世界上最有競爭力的經(jīng)濟體之一。這對海南經(jīng)濟特區(qū)有十分重要的借鑒意義。就是在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，政府要扮演積極的角色。

（1）政府樹立科學的發(fā)展觀。發(fā)展不僅僅是城市的發(fā)展，以人為本，就要關(guān)注所有人的發(fā)展，尤其不能忽視多數(shù)人的發(fā)展。多數(shù)人的生活水平不高，一個國家或地區(qū)很難獲得經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力。海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中相當多的問題都與政府有關(guān)。比如農(nóng)業(yè)稅的每年征收的總額是5000萬元，但是還要養(yǎng)活1200人的稅收人員。在城市化過程中，過分偏重城市投資，忽視農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入。政府在土地征用過程中也出現(xiàn)了相當多的矛盾和糾紛，損害了政府公信力。這些都需要通過政府自身的改革來矯正。

（2）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展需要進行系統(tǒng)的配套改革來實現(xiàn)。比如進行土地產(chǎn)權(quán)改革、稅費改革、財政改革、金融改革、教育改革等。實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)向一元制度結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，每一項問題都和政府改革密切相連。因此，可以說，解決城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，需要啟動以政府改革為重點的結(jié)構(gòu)性改革。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展以及相關(guān)的配套改革措施要有五年、十年甚至更為長期的規(guī)劃，而且還涉及不同部門的利益協(xié)調(diào)，這都需要政府站在全局的高度進行謀劃和領(lǐng)導(dǎo)。

（3）海南作為經(jīng)濟特區(qū)，在不違背憲法的前提下，可以考慮特殊的制度安排。雖然海南在城鄉(xiāng)失衡的制度原因上和大陸大同小異，但是在解決這個問題上，不一定采取和大陸一樣的辦法。海南作為特區(qū)與內(nèi)地大部分地區(qū)相比有很大的優(yōu)勢，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面進行制度創(chuàng)新的空間要大一些。許多改革措施，海南可以向中央政府申請先行一步。海南目前比較關(guān)鍵的問題是，要對自身發(fā)展有一個明晰的思路，才能夠把特區(qū)的地位用足，用好。4.海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度創(chuàng)新的主要內(nèi)容

4.1海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度創(chuàng)新的總體思路

從海南發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度創(chuàng)新必須解決三個主要問題。第一個是海南整體經(jīng)濟實力壯大的問題；第二個是要解決農(nóng)村投入的歷史欠帳問題；第三個是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的地位問題。

三個問題密切關(guān)聯(lián)，但第一個問題是大局，是核心。一方面，海南整體實力的壯大有利于解決后兩個問題；另一方面，海南農(nóng)業(yè)人口占73.3%，海南總體實力壯大本身必須依托廣大的農(nóng)村，因此解決后兩個問題也是解決第一個問題。第二個問題是解決農(nóng)村的目前出現(xiàn)的最突出的矛盾，防止這些問題惡化，從而為改革和發(fā)展保持一個穩(wěn)定的社會環(huán)境。第三個問題是從“治本”的角度，著眼中長期，漸次地改變城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)。

針對上述創(chuàng)新原則的分析，海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)制度創(chuàng)新包括四個方面：第一、建設(shè)公共服務(wù)型政府，切實改善海南投資環(huán)境，使海南城鄉(xiāng)經(jīng)濟的總量提高上去；第二、改革土地產(chǎn)權(quán)制度，確保城市化加速過程中將政府能夠?qū)⒄饔猛恋卦鲋档氖找嬗迷谵r(nóng)民身上，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)，逐步為農(nóng)民建立社會保障體系；第三、建立農(nóng)民規(guī)范的農(nóng)民組織制度，使農(nóng)民的利益和訴求能夠有一個順暢的表達機制。第四、逐步推進城鄉(xiāng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性改革，包括推進農(nóng)業(yè)稅制改革，建立公共財政制度、教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、金融制度改革，全面地改革二元制度結(jié)構(gòu)，切實賦予農(nóng)民國民待遇。

4.2建設(shè)公共服務(wù)型政府

海南是中國的一塊寶地。如果經(jīng)濟社會環(huán)境有一個大的改善，整個土地就會大幅度升值，不但600萬農(nóng)民的貧困問題非常容易解決，而且各個產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，一個城市就可以解決所有人農(nóng)民的就業(yè)。拿廣東的東莞來說，原來的一個小鎮(zhèn)，目前人口就達到了600多萬，500多萬外地民工在那里打工。事實上，?？诨蛉齺喨绻_到這個水平，海南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題很容易走到全國的前列。

但是由于政府轉(zhuǎn)型滯后，海南的投資環(huán)境很難改善。自1995年后，海南引進外資從1995年的14．55億美元逐步降到2001年的5．72億美元，6年間降幅超過200％；外貿(mào)進出口總額自1996年后也是一路下滑，最大降幅近30％，直到2001年才開始止跌回升。1

世界銀行的《2005年世界發(fā)展報告》2提出，政策性風險是發(fā)展中國家企業(yè)最關(guān)心的主要問題，政府僅僅提高政策的可預(yù)見性，就能使社會新增投資的幾率提高30％以上。海南投資環(huán)境的問題，就是一個投資風險的政策問題。政府過多地干預(yù)微觀經(jīng)濟，企業(yè)家難以有一個好的預(yù)期。海南本地人投資非常有限，但外地人在海南投資之后不斷遇到挫折，許多人血本無歸。目前政府還繼續(xù)加大招商引資的力度，想法是積極的。但是從根本上來說，最重要的是要改變政府現(xiàn)行體制，提高經(jīng)濟發(fā)展的軟環(huán)境。海南以往發(fā)展的教訓(xùn)已經(jīng)表明：靠一時的熱情，無論吸引來多少投資，軟環(huán)境不好，這些投資最終還會轉(zhuǎn)移到別的地方去。

去年以來，中國（海南）改革發(fā)展研究院提出“建設(shè)公共服務(wù)型政府”，目前在學術(shù)界和許多高層官員中已經(jīng)形成了共識。海南經(jīng)濟特區(qū)可以在這個方面先行一步。

（1）改變“官本位”為“企業(yè)本位”和“公民本位”，建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政績觀。海南財政主要是“吃飯財政”，政府能夠自己進行投資的余地不大，可以說海南經(jīng)濟發(fā)展在很大程度上要靠民間投資和民營企業(yè)發(fā)展。政府也只有通過有效的公共服務(wù)才能夠保持快速發(fā)展。在我國新一輪經(jīng)濟增長周期中，海南要抓住機遇，實現(xiàn)跨越式的發(fā)展，關(guān)鍵在于建設(shè)一個公共服務(wù)型的政府。必須明確，政府職能的本質(zhì)是服務(wù)，政府管理也是服務(wù)。政府不應(yīng)當直接干預(yù)微觀經(jīng)濟，而是要為微觀經(jīng)濟主體創(chuàng)造一個良好的市場環(huán)境。海南要根據(jù)政府應(yīng)當履行的公共服務(wù)職能建立新的考核機制。

（2）實現(xiàn)公共服務(wù)制度創(chuàng)新。以目前我國推出的投資體制改革為契機深入轉(zhuǎn)換政府職能。新的投資體制對民間資本投資放寬了門檻，變審批制為核準制和備案制。但是并未明確規(guī)定核準制和備案制的細節(jié)，在執(zhí)行中很可能以名義上的核準制和備案制變相審批。海南可以在這個方面徹底進行改革。比如和美國一樣，企業(yè)申請備案如果超過一個星期政府還沒有答復(fù)，企業(yè)可以視同政府已經(jīng)同意。總的來說，海南要制訂更嚴格的制度，將政府約束在為企業(yè)和居民提供公共服務(wù)的軌道上來。

（3）繼續(xù)完善統(tǒng)一、開放、競爭、有序市場體系。今年海南物價全國漲幅全國第二，就具體的日常開支來比較，北京的物價也遠遠低于?？?。根據(jù)海南新聞系統(tǒng)的調(diào)查1，在?？诘霓r(nóng)貿(mào)市場，瘦肉賣到了每斤9元，排骨每斤13元，而北京的賣價則分別為每斤5元和7元。居民用電海口每度0.8至1元，如果小區(qū)物業(yè)代收，每度電甚至超過1元；北京居民用電每度0.4元，還不允許小區(qū)物業(yè)代收加價。2003年，北京市民人均可支配收入分別是1.3至1.5萬元人民幣，海南人均GDP還不到1萬元人民幣，人均可支配收入更少。這種情況將使海南的生活環(huán)境和投資環(huán)境持續(xù)惡化。許多人認為，海口的房地產(chǎn)升值有限，如此高的生活成本怎么能夠吸引外地人購房呢？更令人擔憂的是，居高不下的物價使勞動力成本難以降低，打工者也很難會選擇到海南發(fā)展。許多專家指出，海南還要成為全國的菜籃子，本地人吃菜價格就這么貴，怎么可能呢？

事實上，海南的物價問題與有關(guān)政府部門過多地干預(yù)流通領(lǐng)域有關(guān)。政府部門助長了流通環(huán)節(jié)少數(shù)企業(yè)壟斷經(jīng)營，使其它經(jīng)營者很難進入。這些企業(yè)一方面壓低農(nóng)產(chǎn)品價格，另一方面抬高批發(fā)價格。農(nóng)民和消費者都受到盤剝。如果外地商品能夠順暢地進入海南市場，物價也不會如此高。即使在外地商品輸入的過程中，有關(guān)部門也存在著助長壟斷經(jīng)營的傾向。

人們普遍認為，海南缺乏“人氣”，這是海南經(jīng)濟發(fā)展的致命缺陷。工作機會不多，收入不高，還要支付如此高的生活成本，哪里會有什么人氣呢？縱有一些旅游者，也只是匆匆過客。知道海南許多商家“宰客”，也很難在本地購買多少物品。

反過來看，如果海南能夠建設(shè)一個公共服務(wù)型的政府，使政府職能切實轉(zhuǎn)變，放開市場、嚴厲打擊壟斷行為。和內(nèi)地一樣為消費者提供物美價廉的產(chǎn)品和服務(wù)，加上海南優(yōu)美的自然環(huán)境，移居海南的人就會大幅度攀升。在這種情況下，海南的產(chǎn)業(yè)才能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟，才能夠有長足的發(fā)展。

從這種意義上來說，海南目前要從以下幾個方面入手來完善市場體系：

第一、建立嚴格的制度，約束政府部門直接干預(yù)市場的行為，取消過多的審批權(quán)限，為各種所有制企業(yè)進入流通領(lǐng)域積極創(chuàng)造條件。

第二、采取嚴格的反壟斷措施，給不同所有制的企業(yè)創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境，切實維護消費者利益。

第三、要打破地方保護主義的傾向，從海南長遠發(fā)展的大局出發(fā)，實現(xiàn)海南市場與全國市場的對接。

第四、加快市場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建設(shè)從初級農(nóng)貿(mào)市場、批發(fā)市場到期貨市場，以及包括市場信息體系在內(nèi)的市場網(wǎng)絡(luò)體系，為廣大農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)及時地提供全面、準確的供求信息。

第五、加強市場監(jiān)管，防止坑害消費者的假冒偽劣產(chǎn)品進入市場。

第六、大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品市場中介組織，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供求的有效對接。

（4）建設(shè)公共服務(wù)型政府是一項系統(tǒng)工程，從省級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都要逐步推進。這涉及部門協(xié)調(diào)和利益調(diào)整，目前依靠海南省發(fā)展改革廳很難推行下去?？梢酝ㄟ^設(shè)立由省委書記或者省長牽頭的改革領(lǐng)導(dǎo)小組來謀劃和推動。

4.3建立有利于保護農(nóng)民權(quán)益的土地產(chǎn)權(quán)制度

實質(zhì)性地推動土地產(chǎn)權(quán)制度改革，是解決“三農(nóng)”問題的根本出路。在“以工補農(nóng)”的時代，農(nóng)民為國家建設(shè)做出了巨大的貢獻。但現(xiàn)在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，國有資產(chǎn)沒有農(nóng)民的份?，F(xiàn)在要解決“三農(nóng)”問題，首先要問的是，農(nóng)民有什么，國家能夠給農(nóng)民什么？農(nóng)民是赤手空拳、一沒有文化、二沒有地位、三沒有資金創(chuàng)業(yè)。而現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度使征地的收益流向了各級政府和開發(fā)商的腰包。海南土地糾紛已經(jīng)惡化了農(nóng)民和地方政府之間的關(guān)系。尤其是要防止農(nóng)民既失去土地也得不到社會保障的情況發(fā)生。因此，海南必須對土地產(chǎn)權(quán)做出新的安排，確保農(nóng)民的土地權(quán)益。

（1）完善征地制度。我國農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地的程序是先將集體土地變?yōu)閲型恋兀瑖医y(tǒng)一征用，然后再給開發(fā)商或廠商使用。在征地環(huán)節(jié)可以建立規(guī)范的制度，一要給農(nóng)民合理的補償；二是土地經(jīng)營過程中的增值部分應(yīng)當為設(shè)置專項基金管理，主要用在為農(nóng)民建立社會保障體系等事項的支出上。城市國有企業(yè)變賣資產(chǎn)可以用來為城市居民提供社會保障，農(nóng)村集體所有的土地增值用在為農(nóng)民建立社會保障是合情合理的。根據(jù)中國（海南）改革發(fā)展研究院對現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)查，極少的專家認為目前的土地產(chǎn)權(quán)制度是合理的。但是許多專家指出土地私有化方案更不可行，因為沒有考慮到在我國土地是農(nóng)民的一種保障，而且憲法也規(guī)定了土地的集體所有性質(zhì)，修改憲法的成本很高。綜合考慮，最好是國家統(tǒng)籌安排以征地收益安排農(nóng)民社會保障。

（2）賦予農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。主要是讓農(nóng)民可以用土地使用權(quán)做抵押取得貸款融資，解決農(nóng)民創(chuàng)業(yè)資金困難的問題。發(fā)展民營企業(yè)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要支撐。當?shù)剞r(nóng)民占據(jù)天時、地利優(yōu)勢，但是海南農(nóng)民多數(shù)無法獲得創(chuàng)業(yè)資金，許多農(nóng)民有很好的創(chuàng)業(yè)方案都無法實現(xiàn)。而且，如果按照法理上說，如果土地仍然是債權(quán)性質(zhì)的話，單個的農(nóng)民也無法用土地來入股，因為不是自己的資產(chǎn)。這在很大程度上束縛了農(nóng)民的手腳，也與中央提出的“放開、搞活”方針相背離。

4.4建立規(guī)范的農(nóng)民組織制度

要在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中根據(jù)農(nóng)民的訴求支持多種形式的農(nóng)民組織發(fā)展。農(nóng)民組織，尤其是農(nóng)民自愿組織起來的經(jīng)濟合作組織，對保護農(nóng)民權(quán)益，對海南農(nóng)業(yè)發(fā)展有不可替代的作用。這也是當前必須認真對待，并且迅速拿出對策的關(guān)鍵問題。

海南熱帶農(nóng)產(chǎn)品要面臨與東盟國家的競爭，從國際慣例看，通過農(nóng)民組織參與談判與合作是保護本地區(qū)農(nóng)民利益的有效途徑。海南熱帶農(nóng)業(yè)的出路在于繼續(xù)加大開放、引進和開發(fā)力度，充分利用好現(xiàn)有的先進品種、技術(shù)和品牌的優(yōu)勢，不斷引進臺灣、東南亞以及國內(nèi)外的資金和高新技術(shù)，積極推動瓊臺農(nóng)業(yè)合作和交流，借鑒國內(nèi)外的成功運作經(jīng)驗。同時也要加大發(fā)展所需要的各項實用高新技術(shù)的研究開發(fā)力度和人才的培訓(xùn)力度，確保高效優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)先性和連續(xù)性。而海南目前的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系尚未健全，大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量達不到出口標準，面臨著國內(nèi)外提高市場準入“門檻”的巨大壓力。國際經(jīng)驗表明，其中許多事情讓農(nóng)民組織做比政府出面實施更有效率。

但是海南目前農(nóng)民組織發(fā)育還比較滯后，從農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會來看，不僅數(shù)量少，僅有15個，而且絕大多數(shù)都由較高層次的政府部門主管，很難發(fā)揮其主動性和靈活性。

表4.4.1：2003年海南省農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會情況統(tǒng)計表

分類標準分類型數(shù)量（個）比例（%）

按主管單位分省農(nóng)業(yè)廳主管1173.33

省林業(yè)局主管213.33

省海洋與漁業(yè)廳主管16.67

東方市農(nóng)業(yè)局主管16.67

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)海南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)村經(jīng)濟管理處2004年提供的數(shù)據(jù)整理而成

因此，對經(jīng)濟性和社會公益性的農(nóng)民組織，海南要根據(jù)“放開、搞活”的方針，制訂特殊的地方法規(guī)，放寬準入門檻，采取稅收優(yōu)惠政策，使其蓬勃發(fā)展。要避免將農(nóng)民組織辦成官本位和行政化的組織。

同時，還要完善村民自治組織，改善農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。使村委會成為能夠真正代表農(nóng)民意志的機構(gòu)?？梢钥紤]村支書和村委會主任都由農(nóng)民選舉產(chǎn)生?；蛘呦冗x舉出村委會主任，如果是黨員，可以直接確認為村黨支部書記。如果不是黨員，可以考慮培養(yǎng)其入黨，然后做黨支部書記。根據(jù)形勢發(fā)展的需要，可以考慮逐步實現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府采取直接選舉。

另外，對待已經(jīng)出現(xiàn)的農(nóng)民維權(quán)組織，要謹慎對待，妥善化解矛盾，逐步納入到法制化的軌道。

4.5推進打破二元制度的結(jié)構(gòu)性改革

解決城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問題，要在政府改革和土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地推進各項配套改革。

4.5.1加快農(nóng)業(yè)稅制改革

按照中央的部署，完成在五年內(nèi)全面取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。防止基層政府用變相的手段加重農(nóng)民負擔，政府要明確改革日程，給農(nóng)民一個穩(wěn)定而良好的預(yù)期。當前海南農(nóng)業(yè)稅制改革應(yīng)當考慮配套改革，必須解決農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅減免之后基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)問題。一方面要通過省級財政給縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以一定的財政轉(zhuǎn)移支付補貼，確保其能夠維持正常而必要的支出，另一方面要切實精簡機構(gòu)和人員，尤其是精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。把農(nóng)業(yè)稅制改革與建設(shè)基層公共服務(wù)型政府結(jié)合起來，切實轉(zhuǎn)變政府職能。

4.5.2建設(shè)公共財政制度

財政是公共財政，不僅僅是城市居民的財政，現(xiàn)階段財政應(yīng)當逐步向“三農(nóng)”傾斜。城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的問題，在很大程度上是因為財政資源基本上用于了城市。這造成了海南農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抵御自然災(zāi)害能力不強。全省1/3的水利設(shè)施屬小型水利，分布不均，老化損壞嚴重，灌區(qū)工程配套不完善，主要河流缺乏控制性防洪樞紐工程。全省有效灌溉面積僅占耕地總面積的46.7%。這些問題的解決最終要靠建立一個公共財政制度來解決。一、要改變基層政權(quán)事權(quán)多、財權(quán)小的狀況。要逐步將財權(quán)下移，使基層政權(quán)的財權(quán)和事權(quán)相配。二、要在財政支出過程中強化人大的權(quán)力，使各項支出通過人大的審議、批準和監(jiān)督。三、要逐年調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，向農(nóng)村傾斜。財政支出要考慮效率和公平并重。四、要使財政決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)分開，增強財政資金運用的透明度。五、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的基礎(chǔ)上，逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成縣級政府的派出機構(gòu)，由縣級財政維持起財政支出。六、稅費改革之后，村委會可以支配的資金要大量減少，在減輕農(nóng)民負擔的同時，容易使農(nóng)村公益事業(yè)荒廢。因此，可以采取一事一議、由村民大會決定向村民征收必要費用，以維持農(nóng)村基本的公益事業(yè)。

4.5.3建立農(nóng)村開發(fā)的金融支持系統(tǒng)

2003年6月23日，我國與泰國政府簽訂協(xié)議，決定自本年10月1日起，對188種蔬菜和水果產(chǎn)品實行零關(guān)稅，這標志著中國－東盟自由貿(mào)易區(qū)的組建工作向前邁出了實質(zhì)性的一大步。在農(nóng)業(yè)方面，中國與東盟建立自由貿(mào)易區(qū)有利于內(nèi)地農(nóng)產(chǎn)品的大量輸出，但對海南來說，將面臨實實在在的挑戰(zhàn)。東南亞國家光熱條件很優(yōu)越，勞動力價格更低，一年365天皆可進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無論是在產(chǎn)量上，還是價格上都極具競爭力。尤其是那里的熱帶水果產(chǎn)業(yè)，品種豐富、物美價廉，很多品種能夠全年供貨。海南與東盟各國農(nóng)業(yè)上的“同質(zhì)化”傾向最為明顯，今后受到的沖擊無疑也將最為直接和激烈。

海南要應(yīng)對這個挑戰(zhàn)，必須發(fā)展精品果業(yè)。而這又需要大量的資本投入，需要更為先進的高科技，需要更為先進的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。這與目前海南農(nóng)戶分散經(jīng)營、實力單薄有很大的矛盾。但與東南亞國家相比，海南并沒有一個熱帶精品農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的金融支持系統(tǒng)。因此，海南必須打破金融重城市而輕農(nóng)村的傾向?？梢砸虻刂埔耍槍釒мr(nóng)業(yè)和旅游業(yè)開發(fā)，建立政策性銀行?；蛘咭愿觾?yōu)惠的政策發(fā)展民營銀行，比全國其它地方先走一步?？梢晕獠拷鹑谫Y本的進入，為未來海南農(nóng)業(yè)參與國際競爭提供良好的金融服務(wù)。與此同時，要根據(jù)實際情況，建立農(nóng)民貸款擔保機制，打通小農(nóng)經(jīng)濟的融資通道。

4.5.4改革農(nóng)村教育制度

與全國相比，海南的教育水平處于非常落后的地位。尤其是農(nóng)村教育，師資力量薄弱，許多地方基本的校舍建設(shè)都難以保障，中小學的輟學率還比較高。海南農(nóng)村人口占總?cè)丝诘娜种?，農(nóng)村人口教育決定著海南未來的人口素質(zhì)，決定著城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展未來的大格局。

第一，必須逐年加大對教育的財政投入。海南目前已經(jīng)宣布從2005-2007年省級財政每年至少增加1個億的財政資金用于農(nóng)村中小學危房改造和教育發(fā)展。但還要進一步確保使中小學教育、尤其是九年制義務(wù)教育財政資金的支出穩(wěn)定化、制度化。

第二，要避免農(nóng)村教師的流失，吸引人才，必須逐步在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師工資和福利待遇。這項制度要加快落實，以穩(wěn)定農(nóng)村教育隊伍。由于農(nóng)村教師的工資、待遇比城市教師低，工作條件也比城市差，有文憑、素質(zhì)高的教師都奔向?？诘容^大城市，致使農(nóng)村中青年優(yōu)秀教師流失嚴重。中青年優(yōu)秀教師的外流直接導(dǎo)致農(nóng)村教師隊伍結(jié)構(gòu)失調(diào)，民辦教師、代課教師比重較大，正規(guī)師范類院校畢業(yè)生不多。這種情況如不加快改變，城鄉(xiāng)教育差距仍將繼續(xù)擴大。

第三，必須實行嚴格的教育收費管理制度。要嚴格制訂教育收費標準，實行教育收費價格聽證制度，讓廣大學生家長參與到教育收費協(xié)商對話中來。做到收費公平、合理、透明，政府監(jiān)管嚴格、群眾監(jiān)督有效的教育收費制度。要實現(xiàn)全省農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難學生享受免雜費、書本費和補助寄宿生生活費待遇等。

第四，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，改革政府壟斷的教育體制。允許民間社會資本進入教育領(lǐng)域，逐步實現(xiàn)教育資金籌集多元化。除了鼓勵企業(yè)、島內(nèi)個人辦基礎(chǔ)教育外，還應(yīng)特別重視利用在東南亞一帶的海南籍僑民的力量辦學。在引入社會資本的同時，要注重教育布局調(diào)整，合理優(yōu)化教育資源的配置。

4.5.5推進農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度建設(shè)

去年的SARS危機表明，以人為本、投資健康比什么都重要。海南的整體環(huán)境要改善，必須建成一個“健康島”。但是在醫(yī)療衛(wèi)生方面，價格在全國是偏高的，城市居民看病難，農(nóng)村居民看病更難。當前我國推進的新型合作醫(yī)療有一個很大的弊端就是沒有很好地考慮到農(nóng)民的意愿，完全是通過專家設(shè)計并自上而下推行，因此出現(xiàn)了許多難以克服的矛盾。海南要更多地從本地農(nóng)民的實際情況出發(fā)，走出一條新路。

一是要抓住農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制反映出的突出矛盾，建立農(nóng)村特困人群醫(yī)療救助制度，使公共醫(yī)療衛(wèi)生體現(xiàn)對最弱勢群體的關(guān)懷。

二是針對農(nóng)民看不起大病，因大病返貧的狀況，重點建立農(nóng)村大病醫(yī)療統(tǒng)籌模式、農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度。

三是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系不能僅僅從治療的角度考慮問題，疾病的預(yù)防更為重要。各級政府和醫(yī)療部門要加大投入力度，更新各級衛(wèi)生機構(gòu)的醫(yī)療設(shè)備。并初步建立以縣級為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、村級為網(wǎng)底的三級預(yù)防保健網(wǎng)，明顯提高農(nóng)村公共衛(wèi)生綜合服務(wù)能力，把傳染病發(fā)病率控制在較低的水平。

四是采取有效措施鼓勵醫(yī)務(wù)人員下鄉(xiāng)，鼓勵“赤腳醫(yī)生”為農(nóng)民提供廉價有效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

4.5.6逐步推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度

從目前海南農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)來看，外出務(wù)工的收入很低。從下表可以計算出，海南農(nóng)民人均工資及勞務(wù)收入是全國平均水平的21.8%,是浙江的14.8%，是經(jīng)濟不發(fā)達的廣西的26.7%。其中的主要原因是海南剩余勞動力在本地打工的空間不大，如果到外省打工要越過瓊州海峽，遠離家鄉(xiāng)，而且成本很高。

資料來源：2001年中國農(nóng)業(yè)年鑒

從長遠看，海南的農(nóng)民從絕對數(shù)量上來說并不多，而且當?shù)剞r(nóng)民在文化傳統(tǒng)上不習慣到外地打工，海南的農(nóng)村剩余勞動力應(yīng)當隨著經(jīng)濟的發(fā)展，在海南本省消化和解決。要有效地解決城市化過程中的勞動力轉(zhuǎn)移，一個相當重要的方面就是打破戶籍制度的限制。隨著海南城市經(jīng)濟實力的增長，為城鄉(xiāng)居民建立統(tǒng)一的戶籍制度，不僅能夠大幅度提高農(nóng)民收入，有效縮小城鄉(xiāng)差距，也為系統(tǒng)地打破城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)奠定堅實的基礎(chǔ)。

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