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一、美國大學外部治理的變化

20世紀后30年．美國社會逐漸從工業(yè)經(jīng)濟進入新經(jīng)濟時代美國政府為了應對日益增加的全球競爭采取了保守的政治經(jīng)濟政策．將公共資源從社會福利項目轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展這對大學的影響就表現(xiàn)為：投人大學的經(jīng)費緊縮。并且政府通過制定相關(guān)政策促使大學走出象牙塔。使其成為創(chuàng)造國家財富的重要生產(chǎn)者。大學市場合法化相應的，大學共同治理的前提和基礎(chǔ)——大學自治權(quán)受到較大限制．大學的外部治理發(fā)生改變。

(一)聯(lián)邦政策的變化對大學治理的影響

1．聯(lián)邦政府資助方式的改變加劇了大學市場化

(1)學生資助方面

聯(lián)邦政府的學生資助活動始于1944年的c1法，但直到佩爾助學金(PellGrant)項目實施前，其資助主要是以高校為基礎(chǔ)展開1972年參議員佩爾fPel1)提出應建立更大的“基本教育機會助學金”(BasicEducationOpportunityGrant，BEOG)。同年，美國國會通過了《高等教育法修正案》，使“基本教育機會助學金”(該項目后來稱“佩爾助學金”)最終以法律的形式確定下來佩爾助學金項目與過去的學生資助項目存在顯著的區(qū)別在佩爾助學金項目中．聯(lián)邦政府不再把資金撥至高校且由學校來確定資助對象．而是把資助金轉(zhuǎn)換成教育券(voucher)交到被資助的學生手中，由學生自己來選擇高校有學者指出．佩爾助學金相對于高等教育的全部成本顯得微不足道．對促進高等教育的公平并沒有起多大作用。是．佩爾助學金政策的重要意義是．它體現(xiàn)了聯(lián)邦政府關(guān)于高等教育理念的深刻轉(zhuǎn)變：從把高等教育看做是一個有益于全社會的公共商品轉(zhuǎn)變?yōu)榘阉醋鍪且粋€使個體受益的商品。[31也就是說．佩爾助學金加劇了美國高等教育中的市場作用．使美國高等教育中的市場合法化。為此．各大學展開激烈的招生競爭．以致于有人評論說：“在某些方面．美國學院和大學已經(jīng)變得如同航空公司和賓館一樣．想方設法地利用每個座位和床位創(chuàng)造收入的最大化．從而產(chǎn)生效益。有所不同的是，高等院校還關(guān)心誰在使用這些設施?！?/p>

(2)研究資助方面

2O世紀80年代是美國大學研發(fā)經(jīng)費大幅度增長的時期．特別是來自聯(lián)邦政府的投入。1980年，聯(lián)邦政府投入的研發(fā)經(jīng)費為58．13億美元，而到1990年達到85．50億美元，增長了47％。聯(lián)邦研究資金的投入并非均勻分布在各大學和各研究領(lǐng)域。聯(lián)邦資金主要投向研究型大學．100所大學獲得了80％的聯(lián)邦經(jīng)費．而且這些經(jīng)費主要用于資助醫(yī)學、生物學、物理學領(lǐng)域的研究。嘲聯(lián)邦資助政策對大學的治理有著重要的影響。主要表現(xiàn)為：一是聯(lián)邦政策造就了研究型大學的優(yōu)勢地位．影響到了研究型大學的科研發(fā)展的先后順序．從而使得大學教授逐漸喪失了由好奇心驅(qū)動進行研究的自由二是大學由此產(chǎn)生了一種對共同治理構(gòu)成威脅的校園文化——要求教師成為獨立的“研究企業(yè)家”(researchen—trepreneur)．有能力吸引足夠多的聯(lián)邦資金來維持其研究活動這潛在地促使大學教師更加忠誠于自己的學科以及提供資金的機構(gòu)．而不是大學這個共同體．從而削弱了共同治理的理念根基。

2．《貝多法案》(Bayh—DoleAct)改變了大學一市場一政府三者的關(guān)系

盡管克拉克在1983年所描繪的國家權(quán)力、學術(shù)權(quán)威和市場這三種勢力組成的三角形圖形中．就把美國的高等教育放在最靠近市場的位置．但事實上．20世紀8O年代以《貝多法案》為核心的、促使科技成果商業(yè)化的多項法案．進一步加強了大學一市場一政府三者的關(guān)系．把大學推向市場一方．改變了大學的外部治理1980年美國國會通過的《貝多法案》規(guī)定：非盈利性機構(gòu)，包括大學和小企業(yè)可以選擇保留由聯(lián)邦資助的研究項目成果的所有權(quán)：鼓勵大學與商業(yè)部門聯(lián)合以促進由聯(lián)邦資助的成果的應用：大學應對選擇擁有的成果申請專利．并且在申請時應優(yōu)先考慮小企業(yè)。可以看出，《貝多法案》極大地強調(diào)了大學參與利潤的分配，加強了大學與企業(yè)的聯(lián)系在《貝多法案》之前，只有通過漫長而麻煩的申請過程．聯(lián)邦政府給以特別的許可．大學才能獲得聯(lián)邦資助的研究的專利。這就造成了發(fā)明者在大學里、政府控制發(fā)明許可權(quán)、企業(yè)無法成功利用科研成果的局面．換句話說，大學、政府和企業(yè)之問的合作存在鴻溝。但是，隨著《貝多法案》等多項法案的頒布，美國大學技術(shù)轉(zhuǎn)移體制逐漸走向成熟，目前幾乎所有研究型大學都成立了技術(shù)轉(zhuǎn)讓辦公室等管理機構(gòu)。擁有技術(shù)轉(zhuǎn)讓辦公室的大學數(shù)量從1980年的25個增長到1990年的200個。更重要的是，《貝多法案》重新定位了大學、企業(yè)與政府之間的關(guān)系，搭建了三方不同利益相關(guān)者合作的平臺，但同時也打破了以前保護大學自主權(quán)的相對嚴格的組織界限，即企業(yè)通過把資金投向大學里能產(chǎn)生巨大回報的學科領(lǐng)域．以及通過簽署研究合同獲得對研究結(jié)果的發(fā)言權(quán)、限制研究成果的公布等方式影響到大學的自治，從而改變了大學的治理。

(二)州政府對大學治理的影響

1．州高教管理系統(tǒng)對大學施加影響

盡管從國際比較的角度來看．美國的高等教育是世界上最多樣化的分權(quán)管理和市場導向的系統(tǒng)．但是大約從20世紀70年代起．美國的州政府就在高等教育管理中扮演著越來越重要的角色。1972年美國有47個州建立了州立高等教育董事協(xié)會來統(tǒng)領(lǐng)或協(xié)調(diào)全州的高教管理事務。20世紀80年代，州立高等教育董事協(xié)會的角色進一步發(fā)生變化．開始涉及高等教育內(nèi)部的教學質(zhì)量問題。而在這之前。州立高等教育管理系統(tǒng)的傳統(tǒng)角色主要是在計劃、預算評估、項目評估及管理等方面發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，從未企圖影響高校的內(nèi)部機制。特別是學術(shù)自治權(quán)。但是．到了80年代．州政府及立法機構(gòu)利用各種政策工具影響高等教育系統(tǒng)的發(fā)展方向．主要表現(xiàn)為兩個方面：一是要求院校開展學生學習結(jié)果評估，并向政府和公眾提供相關(guān)信息但有研究者認為，對學生的學習結(jié)果的評估屬于院校的內(nèi)部責任．復雜的學習結(jié)果很難進行辨別．也很難與政府官員和公眾進行溝通和交流【9]二是州政府實行新的撥款政策，如競爭性撥款、激勵性撥款和績效撥款。到了90年代．以績效為導向的高教經(jīng)費分配政策發(fā)展迅速．各州把高教資金的分配與高校業(yè)績相掛鉤。到2000年有18個州采取績效撥款．28個州采取績效預算政策由于衡量院校成果存在困難和較大爭議以及選舉政治的不確定因素等．績效撥款政策遭到院校抵制。[1ol盡管2000年以后．更多的州采用績效報告政策代替績效預算和撥款①．但這足以表明州政府已經(jīng)介入大學的自治?；诖耍腥颂岢?。院校自治和州政府的介入對大學都很重要．真正需要的不是得到更多自治，而是使大學和政府之間的關(guān)系更具有建設性tnl

2．州政府財政削減加劇大學對市場的依賴

20世紀五六十年代以來，伴隨高等院校的顯著擴展，州政府撥款成為美國公立高等院校財政收入的最主要的來源之一。但是，從上世紀70年代開始．州政府就開始削減對高等教育的撥款比例從總體來看，州政府經(jīng)費在高等教育機構(gòu)收入來源所占的比例從1975—1976年的31％下降到1994—1995年的23％：而同期大學本科人數(shù)增加了l6％：研究生人數(shù)增加了36％。f，僅從公立院校來看，州財政撥款占公立高校收入的比例由1980—1981年的45．6％下降到2000—2001年的35．6％。[-呲外，大學為了達到立法要求而投入資金以改善相關(guān)環(huán)境等舉措．也或多或少地變相增加了成本負擔。比如在1990年至1996年．計算機機房和教室就增加86％：而為了達到殘疾人法案的要求．平均每所公立大學投人了140萬美元來改建設備和環(huán)境這就使得即使在上世紀9O年代末經(jīng)濟呈繁榮景象時期，高等教育財政狀況惡化到政府可提供的經(jīng)費與高等教育實際所需經(jīng)費之間的短缺在1997年達到400億美元長期經(jīng)費短缺使得大學多種渠道募集資金，包括提高招生錄取率、上漲學雜費、募集捐贈基金、申請政府資助、出售咨詢服務等。根據(jù)資源—依賴理論．大學在爭取外部資源的過程中．資源供應組織由于提供了資源．也就獲得了對大學的控制權(quán)——決定是否給予大學所需資源的權(quán)力．以及要求大學按照其希望的方式使用資源的權(quán)力?？梢哉f，由于大學對外部資源的愈加依賴．大學在某種程度上失去了自治而受制于外部其他組織另一方面．資金短缺的壓力迫使大學仿效商業(yè)結(jié)構(gòu)的運作模式．強調(diào)效率和效益，公司治理模式悄然地入侵大學。有學者指出．在研究型大學．“共同治理已經(jīng)成為遙遠的現(xiàn)實．而公司治理卻成為常態(tài)”。

二、大學內(nèi)部治理的緩慢改變

研究者關(guān)于2001年、2003年和2009年的全美調(diào)查結(jié)果均顯示：雖然共同治理存在共治理念的具體內(nèi)涵不清晰、教師評議會運作低效、部分院校管理者和教師之間缺乏充分信任等問題．但是大學的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生大的改變．教師參與院校治理的正式權(quán)力也沒有發(fā)生重大衰退．共同治理仍然是很多大學治理的首要原則ll7_但是．隨著經(jīng)濟的全球化．為了應對經(jīng)濟壓力和公共問責．大學開始模仿公司治理模式。重點追求經(jīng)濟和效益．大學的共同治理逐漸受到侵蝕下文主要闡述大學內(nèi)部三個方面的變化帶給大學內(nèi)部治理的改變

1．實施責任中心預算fResponsibilitvCenterBudgeting，簡稱RCB)的影響

在20世紀8O年代末期．印第安納大學與普渡大學印第安納波里斯聯(lián)合分校(IUPUI)是第一個實行責任中心預算的公立大學責任中心預算最初產(chǎn)生于私立研究型大學．隨著財政政策的收緊和社會問責的加?。絹碓蕉嗟闹莨⒋髮W采取了這一管理方式．但各所大學所使用的名稱并不完全相同它在印第安納大學和JJr1,>l,I大學洛杉磯分校叫作“以責任為中心的管理”(ResponsibilityCenterManage—ment)．密西根大學稱其為“以價值為中心的管理”(ValueCenteredManagement)，俄亥俄州立大學叫“基于激勵的預算”(IncentiveBasedBudgeting)，南加州大學叫“以收人為中心的管理”(RevenueCentreManageinent)[181總體來說．以責任為中心的預算．就是把制定預算的權(quán)力下放到各個院、系，給院、系領(lǐng)導充分的財務和管理的自主權(quán)。在責任中心預算分配方法中各個院、系的收入和直接費用都由院、系自己控制，大學的間接費用按院、系所占用學校資源的比例分配給各個院、系。各個院、系根據(jù)預期收益、預期支出編制自己的預算。以責任為中心的預算方法對于傳統(tǒng)大學的治理有著較大的影響首先．作為共同體的大學的概念遭到消解在傳統(tǒng)的“大學”概念中。大學的成員相信，大學是一個共同體但實行RCB制度后．大學就成為不再是擁有著共同目標的組織[191因為RCB制度產(chǎn)生“經(jīng)濟激勵”的院校文化．通過推動為招收學生和獲得資源展開競爭從而分裂了各院系，使得學術(shù)成員朝著一個共同的院校目標進行努力變得非常困難。lzol其次．大學內(nèi)部的權(quán)力配置發(fā)生改變。在傳統(tǒng)的大學中，爭取院校外部收入主要是大學行政人員的責任。如招生辦公室招收學生確保學費收入目標的實現(xiàn)；校長游說政府給與財政支持：副校長和發(fā)展辦公室組織募捐活動、開發(fā)慈善基金會，尋求研究資助(當然，系主任要參與到這些活動中．但是保證預期的收入主要是大學行政官員的工作)。同時，財政資源的分配權(quán)也主要掌控在大學的行政人員手中1211但在RCB模式下．院校自己創(chuàng)收并在一定程度上自行進行資源分配此時．高層行政管理人員就失去了對這些院系、中心和研究所的預算權(quán)。因此。有學者指出，大學高級行政管理人員的權(quán)力應當從資源分配轉(zhuǎn)向確定校園層面的優(yōu)先事項以及滿足整個大學的學術(shù)目標的領(lǐng)導上來最后。實行RCB的院系交出了大學層面的治理權(quán)院系的教職人員要在高等教育的市場中生存和勝出．就要更多地參與本院系的大部分事務而參與一般大學層面的事務．比如擔任全校范圍的委員會委員就會花費其寶貴的時間和精力，因此．其參與的意愿和行動都減少了。

2．兼職教師增多對大學治理的影響

為了緩解大學的財政負擔．美國大學兼職教師的數(shù)量自20世紀70年代以后日益遞增根據(jù)美國國家統(tǒng)計中心網(wǎng)(NCES)數(shù)據(jù)，從1970年到1993年，美國大學全職教師增長了47％．而兼職教師增長了355％．兼職教師與全職教師之比從1：3．5迅速上升到1：1．5到2001年秋。全美大學一共有60萬全職教師和50萬兼職教師，逼近l：1。以馬里蘭州為例，四年制公立大學兼職教師數(shù)從1981年的1995人增加到1998年的3144人．上漲了58％．而同期同類院校的全職教師從4066人增加到5209人．僅增加了28％[z31盡管兼職教師主要集中于四年制學院和兩年制社區(qū)學院．但兼職教師的大量存在還是影響到了大學的治理，主要表現(xiàn)為：首先．兼職教師不會堅持傳統(tǒng)的大學核心價值觀．這種價值觀既包括教學．還包括科研、社會服務、院校服務以及專業(yè)同行所認可的職業(yè)道德。其次，兼職教師課后與學生或同事的聯(lián)系較少，極少參與學院事務．成為專業(yè)聯(lián)合委員會成員的機會也比較少。[241大多數(shù)的研究都表明．兼職教師基本沒有途徑能夠正式地或者非正式地參與系一級或者學院層面的決策制定Leslie的調(diào)查表明．42％的受訪者認為，兼職教師對于系一級層面的決策沒有表決權(quán)：僅有l(wèi)／4的機構(gòu)表示其兼職教師有表決權(quán)．而這主要是集中在社區(qū)學院和文理學院更多的情況是．兼職教師在參與院校管理時只是“觀察員”身份．或者只有發(fā)言權(quán)而沒有表決權(quán)[251最后．許多兼職教師對于沒有表決權(quán)、不能參與院校事務管理表示滿意。兼職教師認為參與院校委員會以及非正式地參與學院決策制定都是讓人心煩的、單調(diào)苦悶的工作。陶由此．可以看出，數(shù)量越來越多并且地位越來越重要的兼職教師在大學治理中處于邊緣地帶．沒能同時也不愿意參與大學治理。

3．集體談判(FacultyC0llectiveBargaining)對大學治理的影響

20世紀7O年代．大學為了緩解財政危機．逐步削減終身聘任制教師的比例，大量解聘教師。為應對這種嚴峻的形勢，集體談判運動隨之興盛。1973年．全美2800所院校中有250所院校成立了教師集體談判團體[271：到1994年，26％的教師加入到集體談判組織．其中96％的教師屬于公立院校，31個州都承認了教師集體談判組織的合法性。[281集體談判對大學治理產(chǎn)生的影響主要體現(xiàn)為三個方面：第一，校外機構(gòu)的權(quán)力加強了。Baldridge．J．Victor等人的調(diào)查結(jié)論表明．四類院校(包括綜合大學、公立大學和學院、私立文理學院和社區(qū)學院)的大學校長都認為．教師集體談判使得大學的管理權(quán)力都不同程度地向外部機構(gòu)移交這主要表現(xiàn)為．在大多數(shù)情況下．公立大學的教師只能進入本校所屬的大學系統(tǒng)的談判組織．這意味著他們的工作狀況將是由大學系統(tǒng)來集中決定．同時．大學系統(tǒng)的行政管理人員通常在合同談判中扮演重要的角色。這使得各校大學校長抱怨．大學系統(tǒng)嚴重削弱了各大學的自治權(quán)。此外，其他機構(gòu)，比如州公共雇員關(guān)系管理委員會、州補助委員會、仲裁和立法機構(gòu)也都獲得一定的權(quán)力。卷入到院校治理中。第二，大學行政人員的權(quán)力增強了首先．管理人員的數(shù)量增加。為了成功地進行集體談判．必須配備相關(guān)的專業(yè)人員，包括人事管理人員、勞動關(guān)系專家、律師、計算機分析員等。其次，管理信息主要集中于行政人員手中教師集體談判刺激新的管理工具的出現(xiàn)．比如信息管理系統(tǒng)的建立因為如果沒有關(guān)于學校經(jīng)濟方面的充分的信息．將無法進行有效的談判。因而信息管理工具是重要的新的管理權(quán)力來源。事實上，這些信息主要集中在少數(shù)行政人員手中。第三，集體談判使教師和行政人員的關(guān)系變得更為正式。這主要體現(xiàn)為：首先。集體談判使得針對大學教師的雇傭規(guī)則更加專業(yè)化；其次．合同在雇主和員工職責之間劃定了明確的界限．為教師就行政管理人員的決策進行質(zhì)疑提供了途徑。

三、結(jié)論

當前的研究表明．共同治理是大多數(shù)美國大學運行的首要原則但是．共同治理的前提是大學自治。事實上，在大學治理的所有任務中．首要的和最重要的任務就是要確保大學的有效自治，長期以來，大學曾被認為是不受外部，特別是國家的約束特羅就曾說：“國家給予了高等院校不同尋常的尊重．國家經(jīng)常是滿足于把錢投進去．并且很少提出問題?！眑31]但是，白20世紀7O年代以來．美國大學的外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，特羅所描述的大學不受約束的狀況已經(jīng)一去不復返了。與此同時．政府不僅削減了對大學的投入，而且通過立法加劇了大學市場化的合法性，并通過各種政策工具影響大學的發(fā)展?？梢哉f，外部環(huán)境的改變已經(jīng)逐漸限制了大學的自治，從而引發(fā)大學內(nèi)部治理的逐漸改變。