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摘要：銀行監(jiān)管是金融監(jiān)督管理的重要一環(huán)，是保障金融體系順利運行的基本條件。中國當(dāng)前銀行監(jiān)管存在諸多問題，我們應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，從法制建設(shè)、信息披露制度、合作及行業(yè)自律等方面來建立健全中國銀行業(yè)的監(jiān)管機制。

關(guān)鍵詞：銀行監(jiān)管；中國機制設(shè)計；金融運行

引言

銀行監(jiān)管是指銀行業(yè)監(jiān)督管理部門依法利用行政權(quán)力對銀行實施規(guī)劃和約束，促使其依法穩(wěn)健運行的一系列行為的總稱。銀行監(jiān)管是金融監(jiān)督管理的重要組成部分，在金融監(jiān)督管理中占據(jù)著重要的地位。實施銀行監(jiān)管的機關(guān)是一國的金融主管機關(guān)，其監(jiān)督管理權(quán)力的取得須經(jīng)過國家依法授權(quán)。2003年4月29日成立的中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會擔(dān)負(fù)著中國銀行監(jiān)管的重任。當(dāng)前，在全球肆虐的次貸危機的產(chǎn)生與蔓延就與美國當(dāng)局銀行監(jiān)管不力有很大的關(guān)系。因此，進(jìn)一步健全完善銀行監(jiān)管體制是捍衛(wèi)中國金融主權(quán)安全的當(dāng)務(wù)之急。

一、金融運行中的銀行監(jiān)管

（一）銀行監(jiān)管的內(nèi)容及原則

銀行監(jiān)管的內(nèi)容主要包括：對銀行準(zhǔn)入退出的監(jiān)管、對銀行各類經(jīng)營活動的監(jiān)管、對銀行資產(chǎn)運營狀況的監(jiān)管、對銀行風(fēng)險控制情況的監(jiān)管等。銀行監(jiān)管的原則可以歸結(jié)為以下幾點：第一，公正監(jiān)管原則。相關(guān)法律的規(guī)定不能夠歧視各銀行的主體地位，各銀行應(yīng)當(dāng)平等，交易機會均等，監(jiān)管者對監(jiān)管對象要一視同仁，不能區(qū)別待遇。第二，審慎監(jiān)管原則。銀行業(yè)的監(jiān)管要促進(jìn)各銀行經(jīng)營活動的穩(wěn)健性和經(jīng)營行為的合法性，保證銀行系統(tǒng)的運行安全，防范市場風(fēng)險。在督促各銀行加強內(nèi)控、謹(jǐn)慎經(jīng)營的同時，審慎監(jiān)管，使整個金融體系形成穩(wěn)健安全運行的機制。全球化時代的到來，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中國必將深入履行加入WTO承諾，繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，提高國內(nèi)市場的開放程度，包括銀行業(yè)市場的開放。所以，經(jīng)濟(jì)全球化時代的銀行監(jiān)管工作一定要注意國際協(xié)調(diào)，國內(nèi)監(jiān)管要與國際監(jiān)管相協(xié)調(diào)，以符合市場日益國際化的需要。

（二）銀行監(jiān)管與巴塞爾協(xié)議

巴塞爾協(xié)議是當(dāng)前全球銀行監(jiān)管的共識，它由巴塞爾銀行監(jiān)理委員會制定并頒布。巴塞爾銀行監(jiān)理委員會不具有法定銀行監(jiān)管的權(quán)力，所作的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)原則在法律上也沒有強制效力，僅具有參考價值。但該委員會成員是全球主要發(fā)達(dá)國家，影響大，一般仍預(yù)期各國將會采取立法規(guī)定或其他措施，并結(jié)合各國實際情況，逐步實施其所訂監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)原則。巴塞爾委員會制定了一些協(xié)議、監(jiān)理標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)原則，如《關(guān)于統(tǒng)一國際銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)議》、《有效銀行監(jiān)管核心原則》等。這些協(xié)議、監(jiān)理標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)原則統(tǒng)稱為巴塞爾協(xié)議。這些協(xié)議的實質(zhì)是為了完善與補充單個國家對銀行監(jiān)管體制的不足，減輕銀行倒閉的風(fēng)險與代價，是對國際銀行聯(lián)合監(jiān)管的最主要形式。巴塞爾協(xié)議的推廣和應(yīng)用對維護(hù)國際金融市場的安全和穩(wěn)定起到了重要作用。

2004年，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的新資本協(xié)議建立了銀行有效資本監(jiān)管的三大支柱，即最低資本要求、監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督檢查、信息披露。新資本協(xié)議代表了風(fēng)險管理的發(fā)展方向，提高了資本監(jiān)管的風(fēng)險敏感度和靈活性，有助于銀行改進(jìn)風(fēng)險管理和推動業(yè)務(wù)創(chuàng)新。新資本協(xié)議的實施將推動銀行監(jiān)管技術(shù)進(jìn)步，強化市場約束的有效性，增強國際銀行體系的安全性。

1.最低資本要求。新框架仍將其視為保證銀行穩(wěn)健經(jīng)營的核心因素。在《新資本協(xié)議》中將銀行承受的風(fēng)險系統(tǒng)地分為信用風(fēng)險、市場風(fēng)險和其他風(fēng)險三類。其中，其他風(fēng)險包括操作風(fēng)險、流動性風(fēng)險、法律風(fēng)險和名譽風(fēng)險。新協(xié)議修改了1988年協(xié)議中對信用風(fēng)險的處理方法，同時明確將操作風(fēng)險納入資本監(jiān)管的范疇，提出了計算信用風(fēng)險和操作風(fēng)險的三種方法供銀行和監(jiān)管當(dāng)局選擇適合其銀行業(yè)務(wù)發(fā)展水平及金融市場狀況的一種或者幾種。

2.監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督檢查。在新協(xié)議中，為了促使銀行的資本狀況與總體風(fēng)險相匹配，監(jiān)管當(dāng)局可以采用現(xiàn)場和非現(xiàn)場的稽核等方法審核銀行的資本充足狀況。新協(xié)議充分強調(diào)了監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)督檢查的重要性，要求銀行和監(jiān)管當(dāng)局都要提高風(fēng)險評估的能力。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該考慮銀行的風(fēng)險化解情況、風(fēng)險管理狀況、所在市場性質(zhì)以及收益的可靠性和有效性等因素，全面判斷銀行的資本充足率是否達(dá)到要求。在資本水平較低時，監(jiān)管當(dāng)局要及時對銀行實施必要的干預(yù)。

3.信息披露。新協(xié)議充分肯定了市場能夠具有迫使銀行有效而合理地分配資金和控制風(fēng)險的作用。為了使市場能夠充分發(fā)揮這種作用，新協(xié)議要求建立銀行信息披露制度。新協(xié)議規(guī)定，銀行在一年內(nèi)至少披露一次財務(wù)狀況、重大業(yè)務(wù)活動及風(fēng)險度以及風(fēng)險管理狀況。這些指標(biāo)主要包括資本結(jié)構(gòu)、風(fēng)險敞口、資本充足率、對資本的內(nèi)部評價機制以及風(fēng)險管理戰(zhàn)略等。同時，新協(xié)議還強調(diào)，信息披露制度的實施取決于監(jiān)管當(dāng)局的法律授權(quán)，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與各國會計標(biāo)準(zhǔn)銜接起來?！缎沦Y本協(xié)議》采用的方法具有一定的靈活性，以適應(yīng)銀行和監(jiān)管實踐的不斷發(fā)展;同時新協(xié)議也充分意識到了確保金融體系在面對沖擊時仍能保持活力，更廣范圍的監(jiān)管團(tuán)體、銀行和標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)在此過程中所能夠和必須做出的努力。

銀行監(jiān)督管理的目標(biāo)是防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險，維護(hù)公眾對銀行業(yè)的信心，保護(hù)銀行業(yè)公平競爭，提高銀行業(yè)競爭能力，保護(hù)存款人、投資者和社會公眾的利益，維護(hù)銀行業(yè)的合法穩(wěn)健高效運行，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展。

二、中國銀行業(yè)監(jiān)管體制的演進(jìn)與現(xiàn)狀分析

（一）中國銀行業(yè)監(jiān)管體制的演進(jìn)

20世紀(jì)50年代末，中國建立高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，與此相適應(yīng)，將信用集中于國家銀行，取消多種信用工具。中國人民銀行合并接納了國家金融機構(gòu)，從而形成高度集權(quán)、嚴(yán)格管制的經(jīng)營與管理混為一體的金融體制。1978年中國進(jìn)入改革開放的新時期，從1979年開始，金融體制進(jìn)行了全面改革。1984年1月1日起，中國人民銀行專門執(zhí)行中央銀行的職能，并賦予運用貨幣政策、金融調(diào)控和金融監(jiān)管的職能。在監(jiān)管方面，中國人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管新設(shè)或恢復(fù)重組國家銀行及非銀行金融機構(gòu)，監(jiān)管相繼形成的各類金融市場。1995年5月10日全國人大通過《中華人民共和國銀行法》，對一些主要的監(jiān)管制度作出規(guī)定，這標(biāo)志著中國銀行監(jiān)督管理法制體系已初步形成。亞洲金融危機發(fā)生后，加強金融監(jiān)管、防范和化解金融危機成為人們普遍關(guān)心的問題。2003年，國務(wù)院設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會統(tǒng)一監(jiān)管銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司等銀行業(yè)金融機構(gòu)，并履行原由中國人民銀行的部分監(jiān)管職責(zé)?，F(xiàn)在，中國的“一行三會”分業(yè)監(jiān)管、分工合作的金融監(jiān)管體制正式成立并穩(wěn)定運行。

（二）中國銀行監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的主要問題

1.銀行監(jiān)管法律層次低，前瞻性不強。銀行監(jiān)督管理的行政規(guī)章法律效力和權(quán)威性不高。監(jiān)管人員的從業(yè)素質(zhì)發(fā)達(dá)國家存在較大差距，銀監(jiān)從業(yè)人員專業(yè)知識結(jié)構(gòu)不夠合理，具有金融監(jiān)管所要求的復(fù)合型人才十分缺乏，影響了我們的監(jiān)管質(zhì)量。

2.監(jiān)管內(nèi)容過于狹隘。中國目前的監(jiān)管內(nèi)容主要是機構(gòu)的審批和經(jīng)營的合規(guī)性，對銀行日常經(jīng)營的風(fēng)險性監(jiān)管極不規(guī)范和完善，對市場退出前的監(jiān)管則屬空白。國有銀行往往會以政策性業(yè)務(wù)為借口掩飾內(nèi)部經(jīng)營問題，不注意內(nèi)部機制的建設(shè)。銀行的資金業(yè)務(wù)對象和產(chǎn)品的統(tǒng)一授信也有待加強。另外，網(wǎng)絡(luò)銀行中的電子貨幣和網(wǎng)絡(luò)金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管問題有待完善和解決。

三、銀行監(jiān)管的國際經(jīng)驗借鑒

（一）美國的銀行監(jiān)管

美國的銀行監(jiān)管機構(gòu)包括：美國財政部貨幣監(jiān)管總署、聯(lián)邦儲備委員會、聯(lián)邦存款保險公司。其中，美國財政部貨幣監(jiān)管總署的主要職責(zé)是審查國民銀行的注冊及其分支行的設(shè)置、銀行之間的合并，制定銀行監(jiān)管相應(yīng)的管理條例和法規(guī)，并貫徹執(zhí)行。聯(lián)邦儲備委員會的主要職能是制定金融政策和金融規(guī)章制度，監(jiān)督管理聯(lián)邦儲備銀行和會員銀行的業(yè)務(wù)，監(jiān)督貨幣的投放與回籠，并充當(dāng)聯(lián)邦政府的人，定期公布有關(guān)聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的情況和統(tǒng)計數(shù)字。聯(lián)邦儲備體系擁有的監(jiān)管手段包括：停止銀行的部分業(yè)務(wù)，撤銷銀行的高級管理人員，對違法違規(guī)經(jīng)營的銀行及其有關(guān)管理人員實施處罰，甚至取消會員銀行資格等。聯(lián)邦存款保險公司主要負(fù)責(zé)對加入保險的非聯(lián)邦儲備會員銀行實施監(jiān)管。同時，在必要的情況下，也積極介入對其他參加保險的銀行的監(jiān)管過程。其宗旨是為了保障存款，防止個別銀行的信用危機擴(kuò)散到其他銀行。除了上述主要監(jiān)管機構(gòu)之外，美國銀行的活動還受其他一些機構(gòu)的監(jiān)督。如司法部聯(lián)邦證券交易委員會、全國信用社管理總局等。美國的銀行監(jiān)管體制較為復(fù)雜，實行的是國民銀行和州立銀行雙重監(jiān)管體制，法律不僅賦予聯(lián)邦政府有監(jiān)管銀行的職能，也授權(quán)各州政府有監(jiān)管銀行的職責(zé)。

美國的銀行監(jiān)管體系要求各監(jiān)管主體之間，定期進(jìn)行信息交流加強了監(jiān)管者之間信息交流，避免監(jiān)管漏洞的發(fā)生。金融控股公司要定期向監(jiān)管者遞交自身內(nèi)部風(fēng)險評估報告，借此，監(jiān)管者可以了解公司面臨的風(fēng)險以及公司的風(fēng)險管理程序是否有效，進(jìn)而可以對整個金融行業(yè)的風(fēng)險狀況作出評價。美國監(jiān)管當(dāng)局除了按照巴塞爾協(xié)議對銀行業(yè)資本充足率的要求監(jiān)管銀行以外，正在試驗一種新的資本充足率的監(jiān)管方式:預(yù)先承諾制。即監(jiān)管當(dāng)局設(shè)定一個測試期間，銀行在測試期初向聯(lián)儲承諾其資本量水平，在整個承諾期間內(nèi)，只要累計損失超過其承諾水平，美國監(jiān)管當(dāng)局將對其給予提高資本充足率的懲罰。這一方案主要適用于內(nèi)部風(fēng)險管理和控制較好的銀行。這樣就減少了監(jiān)管成本，激勵了銀行強化對風(fēng)險的自我控制。這一點對于中國政策選擇和設(shè)計具有很好的借鑒意義。

（二）英國的銀行監(jiān)管

英國的銀行監(jiān)管是以英格蘭銀行為中心的單一集中式的監(jiān)管體制。其有權(quán)對接受存款的機構(gòu)進(jìn)行認(rèn)可，授予或拒絕授予從業(yè)執(zhí)照，要求銀行提供財務(wù)報表、信息資料等。此外，基于對存款人利益的考慮，英格蘭銀行還實施了存款保護(hù)計劃。英格蘭銀行對銀行的監(jiān)管由該行的銀行業(yè)監(jiān)督委員會和銀行業(yè)監(jiān)督局負(fù)責(zé)。

英格蘭銀行對銀行授權(quán)后會不斷地對被授權(quán)機構(gòu)進(jìn)行評估和考查，若銀行未能持續(xù)滿足銀行法規(guī)定的授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，英格蘭銀行隨時可限制或取消銀行的授權(quán)，吊銷其許可證。英格蘭銀行委派檢查支隊對銀行的總體狀況、信貸評估與控制、業(yè)務(wù)管理以及會計等進(jìn)行現(xiàn)場檢查。另外，還通過對銀行報表的分析和監(jiān)測來進(jìn)行非現(xiàn)場監(jiān)管。監(jiān)管的內(nèi)容涵蓋資本充足性、資產(chǎn)流動性、大額資金風(fēng)險和外匯風(fēng)險等數(shù)個方面。當(dāng)銀行不能持續(xù)滿足授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)或不能履行銀行法所賦予的義務(wù)，威脅到存款人利益時，英格蘭銀行有權(quán)尋求法院對該銀行實施清盤或接管。

（三）日本的銀行監(jiān)管

日本實行的是一元多頭監(jiān)管體制，即全國的銀行監(jiān)管權(quán)集中于中央一級，地方?jīng)]有獨立的權(quán)力，但在中央一級由兩家或兩家以上機構(gòu)共同實施對銀行的監(jiān)管。日本采用這種監(jiān)管體制是出于國家權(quán)力集中和各機構(gòu)權(quán)力制衡的需要，與其社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點相適應(yīng)。除政策性金融機構(gòu)由財務(wù)省負(fù)責(zé)監(jiān)管以外，銀行、保險公司、證券公司等商業(yè)性金融機構(gòu)均由金融廳獨立監(jiān)管或與相關(guān)專業(yè)部門共管，金融廳成為日本行政監(jiān)管的最高權(quán)力機構(gòu)。為確保金融廳在金融檢查和監(jiān)督方面的獨立性，日本規(guī)定金融廳長官由首相直接任命。日本銀行和存款保險機構(gòu)只負(fù)責(zé)對與其有交易行為的金融機構(gòu)進(jìn)行財務(wù)檢查。

四、中國銀行監(jiān)管的機制設(shè)計

（一）加強法制建設(shè)，完善信息披露制度

建立有效的法律框架是加強有效銀行監(jiān)管的前提。中國雖已出臺了《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等多部相關(guān)的法律法規(guī)，與發(fā)達(dá)國家相比，仍存在不少差距。在立法工作中，我們應(yīng)該遵照《巴塞爾協(xié)議》和《有效銀行監(jiān)管的核心原則》，既要注意原則性，又要注意具體性和可操作性。除此之外，還應(yīng)關(guān)注巴塞爾委員會等國際監(jiān)管機構(gòu)的最新研究成果，按照WTO規(guī)則要求和國際金融市場的慣例，參考、借鑒金融監(jiān)管制度比較完善的國家的立法，修改或清理現(xiàn)有的有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律法規(guī)，制定出具有權(quán)威性、連續(xù)性和有效性的法律，以期在盡短時間內(nèi)提高中國銀行監(jiān)管法律法規(guī)的層次。

進(jìn)一步建立健全市場信息披露制度。監(jiān)管必須以保證信息的可得性、透明度和可靠性為中心，銀行應(yīng)定期向社會公布其經(jīng)營狀況的信息，以此強化了社會公眾對銀行的監(jiān)督。公布的信息應(yīng)該包括：銀行經(jīng)營的安全性、流動性和盈利性。此時，理性的存款人出于自己款項安全性考慮，會根據(jù)各家銀行的信譽度來選擇存款銀行，從而強化了銀行管理、提高了銀行的經(jīng)營質(zhì)量。

（二）建立銀行監(jiān)管的國際合作機制

要在國際范圍內(nèi)有效地防范和控制金融風(fēng)險，國家之間必須開展有效的雙邊和多邊合作，進(jìn)行廣泛的監(jiān)管信息交流。中國金融業(yè)正在逐漸融入世界市場，加強國際交流與合作是防范金融風(fēng)險的必然要求。目前，中國銀監(jiān)會已與美國、加拿大、英國、德國、法國、波蘭、韓國等多個國家和地區(qū)金融監(jiān)管當(dāng)局簽訂了監(jiān)管合作諒解備忘錄，涵蓋信息交換、市場準(zhǔn)入和現(xiàn)場檢查中的合作、人員交流和培訓(xùn)、監(jiān)管信息保密、監(jiān)管工作會談等多項內(nèi)容。建立并不斷完善雙邊監(jiān)管合作機制，有利于銀監(jiān)會與有關(guān)國家、地區(qū)監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行信息溝通和交叉核實，有利于及時了解雙邊互設(shè)機構(gòu)的經(jīng)營情況，及時發(fā)現(xiàn)不良發(fā)展趨勢或問題，做到及時預(yù)警、及時懲戒，從而督促雙邊互設(shè)機構(gòu)合法、穩(wěn)健、審慎經(jīng)營，促進(jìn)銀行信息的共享，提高了銀行監(jiān)管效率。

（三）健全銀行業(yè)同業(yè)自律機制

一般來說，行業(yè)自律是市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的重要組成部分之一。我們雖然已經(jīng)組建了中國銀行業(yè)協(xié)會，但是該組織的地位和作用并沒有在法律層面上得到足夠的重視和充分的關(guān)注。同業(yè)組織的自律可以充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢，彌補中國法定監(jiān)管主體中工作人員專業(yè)素質(zhì)方面的不足。同業(yè)組織還可審時度勢、富有彈性的修正同業(yè)自律規(guī)則來補救中國銀行監(jiān)管制度供給的缺乏，這對正處于市場經(jīng)濟(jì)確立和完善階段的中國來說，尤為重要。除此之外，同業(yè)組織在一定程度上起到監(jiān)督約束法定監(jiān)管主體的作用，防止權(quán)力濫用。

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