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1我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷史回顧

自新中國成立后，我國農(nóng)業(yè)保險大致經(jīng)歷了初期的快速發(fā)展、中期的短暫停滯以及改革開放以來的持續(xù)發(fā)展3個階段。農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的每一階段都與政府的干預休戚相關，其興起、發(fā)展直至萎縮停辦，都是政府間接或直接干預的結果。

1．1新中國農(nóng)業(yè)保險業(yè)初期的迅猛發(fā)展(1949～1958年)

建國初期，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展面臨百廢待興的局面。因此，當時農(nóng)村經(jīng)濟制度制定的主要目的是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的復蘇，為整個國民經(jīng)濟的恢復和重工業(yè)傾斜發(fā)展戰(zhàn)略的實施開辟道路。1949年，中國人民保險公司(以下簡稱中國人保)成立，并迅速在全國建立了分支機構。為恢復在戰(zhàn)爭中受到破壞的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，鞏固的成果，剛剛成立的中國人保于1950年將農(nóng)業(yè)保險提上議事日程，最初試辦的農(nóng)業(yè)保險主要借鑒了前蘇聯(lián)的模式和經(jīng)驗，并與當時的行政中心工作——、抗美援朝結合在一起，以政治任務的形式推進。

1．2農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中期的停滯(1959—1981年)

在國民經(jīng)濟迅速恢復和第一個五年計劃全面完成的情況下，決策層思想上的冒進主義和工業(yè)化沖動開始抬頭。隨著社會主義改造基本完成，國家實現(xiàn)了對產(chǎn)權形式的壟斷。當時包括政府在內(nèi)的社會各界都認為，保險是資金在全民所有制企業(yè)之間的無謂轉(zhuǎn)移，保險取代財政的職能，只會增加國家的管理成本。與此同時，農(nóng)村合作化進程完成，農(nóng)村私人產(chǎn)權轉(zhuǎn)變?yōu)閲铱刂频膲艛喈a(chǎn)權已承擔起防范風險、分擔損失和保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職能，這樣，無論是在農(nóng)村還是在城市，保險都失去了存在和發(fā)展的基礎。因此，政府于1958年12月決定，立即停辦國內(nèi)保險業(yè)務。自此，國內(nèi)保險業(yè)務全面退出，農(nóng)村保險業(yè)務被迫停辦，這次停辦直至1981年。

1．3市場化改革時期農(nóng)業(yè)保險的蓬勃發(fā)展(1982—1992年)

十一屆三中全會以后，我國開始建立和普遍實行農(nóng)業(yè)家庭承包責任制，最終廢除了體制，同時農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟制度也逐步完善。1982年，國務院為農(nóng)業(yè)保險在新時期的發(fā)展做出了一系列重大決定。1982年2月，國務院批轉(zhuǎn)的中國人民銀行《關于國內(nèi)保險業(yè)務恢復情況和今后發(fā)展意見的報告》中指出，“為了適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，保險工作如何為8億農(nóng)民服務，是必須予以重視的一個課題。要在調(diào)查研究的基礎上，按照落實農(nóng)村經(jīng)濟政策的需要，從各地的實際情況出發(fā)，積極創(chuàng)造條件，抓緊做好準備，逐步試辦農(nóng)村財產(chǎn)保險、畜牧保險等業(yè)務”。至此，我國的農(nóng)業(yè)保險在經(jīng)歷了1958年停辦后的24年空白之后，在改革開放的大幕下揭開了新的篇章，我國農(nóng)村保障體系又逐漸由國家救濟轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)保險。同年，中國人保全面恢復試辦農(nóng)業(yè)保險，在全國范圍內(nèi)進行了大規(guī)模的農(nóng)業(yè)保險試驗。從試辦到1993年，是由低速增長到高速增長的發(fā)展過程，農(nóng)業(yè)保險得到了快速平穩(wěn)的發(fā)展。j該階段的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展確實體現(xiàn)了政府職責，但并不全面，具有隱性化特征。政府并沒有成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險公司，只是給予了開展農(nóng)業(yè)保險項目的中國人保一定的政策鼓勵和財政支持，缺乏系統(tǒng)的管理，這對建立完善有效的農(nóng)業(yè)保險制度目標尚遠。此外，盡管政府出臺了很多政策指導農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，但并未出臺相應的法律法規(guī)，不能對農(nóng)業(yè)保險的開展實施有效監(jiān)管，不利于農(nóng)業(yè)保險的長期穩(wěn)定發(fā)展。因此，政策的變動會對農(nóng)業(yè)保險的開展產(chǎn)生很大影響，這也是下一階段農(nóng)業(yè)保險進入萎縮徘徊階段的重要誘因。

1．4市場經(jīng)濟體制確立時期農(nóng)業(yè)保險制度的探索與困擾(1993年至今)

農(nóng)業(yè)保險在該階段經(jīng)歷了改革開放以來前期的迅速發(fā)展后，進入萎縮徘徊階段。同時，隨著政府對“三農(nóng)”問題的重視，2004—2011年，連續(xù)七年中央一號文件均為涉農(nóng)文件，在相關職能部門的推動下，我國農(nóng)業(yè)保險試點全方位推進，農(nóng)業(yè)保險也取得了較大發(fā)展。因此，該階段又可劃分為2個不同的階段：農(nóng)業(yè)保險萎縮徘徊階段和農(nóng)業(yè)保險恢復發(fā)展階段。

1．4．1農(nóng)業(yè)保險萎縮徘徊階段(1993～2003年)。1992年春，鄧小平視察南方重要講話的發(fā)表和中共十四大的召開，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟制度沿市場經(jīng)濟方向變遷的速度加快。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷推進，人們所期望的農(nóng)業(yè)保險高速發(fā)展的局面并未產(chǎn)生。當時，農(nóng)業(yè)保險已涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)各個領域，險種已從1982年恢復試辦時僅有的生豬、大牲畜等幾個險種，發(fā)展到棉花、水稻、烤煙、雞、兔、羊、對蝦養(yǎng)殖和扇貝養(yǎng)殖等近百個險種，而且還開發(fā)了商品性農(nóng)業(yè)、開發(fā)性農(nóng)業(yè)、科技興農(nóng)等項目保險的新險種，如塑料大棚保險、海塘壩保險、地瓜脫毒保險等險種；部分險種，如麥場火災保險、棉花保險、煙葉保險等已在全國大面積開展。但從規(guī)模上來看，1993—2003年，是農(nóng)業(yè)保險由高速增長到低速增長的滑坡過程，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展陷入困境。1992年底，全國農(nóng)業(yè)保險保費收入達8．17億元，占當年財產(chǎn)保險保費收入的2．57％，但到1997年底，農(nóng)業(yè)保險保費收入僅占財產(chǎn)保費收入的1．18％；1998年農(nóng)業(yè)保險滑坡更加嚴重；到2000年，農(nóng)業(yè)保險收入僅占財產(chǎn)保險收入的0．66％?？偟脕砜?，農(nóng)業(yè)保險收入占財產(chǎn)保險收入的比重一直呈下降趨勢，這與整個保險業(yè)的快速發(fā)展勢頭格格不入。在該時期，政府本著農(nóng)業(yè)保險商業(yè)化經(jīng)營的原則，對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體幾乎沒有任何政策支持和財政補貼，也就是說，政府在該時期的農(nóng)業(yè)保險中沒有承擔其相應的職責，而是放任農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，讓其自主探索。而農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品：的準公共品屬性決定了商業(yè)保險公司不可能提供有效供給，在沒有政府財政補貼的情況，農(nóng)民不愿、也無力支付較高的保險費，因此，農(nóng)險的經(jīng)營主體不得不壓縮原有的農(nóng)險業(yè)務，農(nóng)業(yè)保險市場進入日益萎縮的惡性循環(huán)狀態(tài)。筆者認為，政府職責的缺位是導致1993～2003年農(nóng)業(yè)保險萎縮徘徊的唯一原因。

1．4．2農(nóng)業(yè)保險恢復發(fā)展階段(2o04年至今)。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)不同于其他產(chǎn)業(yè)的一個顯著特點就是：面臨著自然風險和市場風險的雙重威脅，無論哪一種風險，都有可能對農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生嚴重的負面影響。在經(jīng)濟全球化和市場自由化的沖擊下，這些風險的作用更加顯化和復雜化。從我國當前的農(nóng)村經(jīng)濟形勢看，農(nóng)業(yè)仍比較落后，各種各樣的風險都影響著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的落后狀況并不能很快改變。因此，農(nóng)業(yè)保險萎縮徘徊的狀態(tài)將嚴重制約農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進而波及整個國民經(jīng)濟的健康運行。值得慶幸的是，目前政府高度重視農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，正積極推進農(nóng)業(yè)保險試點。近年來，中國保監(jiān)會始終把促進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展、為“三農(nóng)”提供保險服務作為一項重點工作，積極研究建立符合我國國情的農(nóng)業(yè)保險制度。新一輪農(nóng)業(yè)保險試點的全方位推進，帶來了我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的良機，政府在其中所起的作用有目共睹。隨著新一輪農(nóng)業(yè)保險試點的深度和廣度的進～步提升，我國農(nóng)業(yè)保險呈現(xiàn)區(qū)域化發(fā)展特征，少數(shù)地區(qū)或因地區(qū)農(nóng)業(yè)的特點和優(yōu)勢，或因地方政府的重視，或因探索到一種合適的制度模式，農(nóng)業(yè)保險得到較快發(fā)展。這些具區(qū)域特色的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式的探索，對當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)風險管理水平的提升起到了重要作用，為我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗。總體而言，從2004年以來，在政府主體的推動下，我國農(nóng)業(yè)保險開始進入迅速恢復階段，且勢頭漸長，已初具規(guī)模。我國農(nóng)業(yè)保險已開始進人政府誘導發(fā)展階段，各級政府在政策指導、財政補貼、法律監(jiān)管等方面開始承擔應盡職責。當然，其間必然會有許多難以克服的難題，但隨著政府職責的歸位，我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展進入了新階段。

2我國農(nóng)業(yè)保險市場的現(xiàn)狀

頻發(fā)的惡劣天氣在造成農(nóng)作物減產(chǎn)絕收、農(nóng)民收入減少的同時，也將農(nóng)業(yè)保險的重要性提升到新的高度。經(jīng)過多年探索，在中央及各級政府的日漸重視，以及企業(yè)的共同努力下，我國農(nóng)業(yè)保險取得了長足發(fā)展，但仍然存在諸多問題。

2．1農(nóng)業(yè)保險費收入低。增長速度不穩(wěn)

從發(fā)展過程來看，2006年我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)保險費收入達到歷史最好的8．5億元，但僅占總保費的0．15％，如果按全國2．2億農(nóng)戶分攤，平均每個農(nóng)戶僅投入農(nóng)業(yè)保險費3．86元。1990年以來，農(nóng)業(yè)保險的增長速度不穩(wěn)，其變化與政府對農(nóng)業(yè)保險的政策變化相一致。

2．2投保金額少，受災面積大

2006年，我國農(nóng)業(yè)保險金額達到了歷史最高的20．69~_／hm，而農(nóng)業(yè)受災面積卻高達4109萬hIn2，如此低的保險金額對補償或減輕農(nóng)業(yè)所遭受的風險損失作用甚微。1990～2006年，大部分年份的保險金額在l0hm2左右，最少的年份只有5~／hm2；而我國獨特的氣候和地質(zhì)條件，使每年的受災面積占農(nóng)田面積的比例非常高。

2．3農(nóng)業(yè)保險的賠付率高

農(nóng)作物的生命性、周期性、連續(xù)性等特征，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身表現(xiàn)出極高的“弱質(zhì)性”，因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)除了要面對自然風險之外，還同時面臨諸如市場風險、技術風險、地區(qū)風險和人為風險等，這樣的高風險使得農(nóng)業(yè)保險的賠付率與給付極高。1990—2006年，年平均賠付與給付率高達84．71％，其中超過100％的有4年，1991年達到最高，為119．10％。由此可見，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司無錢可賺，如果再加上一定比例的管理費用，甚至虧損。

2．4農(nóng)業(yè)保險占保險業(yè)的比例低

我國農(nóng)業(yè)保險的主要承保單位為中國人民財產(chǎn)保險公司，后簡稱人保，鑒于人保的完全商業(yè)化運作、農(nóng)業(yè)保險的賠付率較高，我國的農(nóng)業(yè)保險市場開始萎縮。1991～2006年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)業(yè)保險收人占整個保費收人中的比重低，在一定程度上制約了我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。目前我國農(nóng)業(yè)保險的整體規(guī)模較小，發(fā)展水平較低，對農(nóng)業(yè)的保障程度較差。要想改變這種狀況，就要加大政府支持力度，完善供需平衡機制，促進農(nóng)業(yè)保險制度的建立和發(fā)展。

3我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務特征的理論分析

3．1農(nóng)業(yè)保險特殊性的經(jīng)濟學分析

新制度經(jīng)濟學認為，由于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是融合了經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定和社會繁榮的系統(tǒng)性問題，完全不同于單純的市場商品交易業(yè)務，其“市場失靈”和“外部效益”現(xiàn)象值得關注。在純粹沒有外力作用的農(nóng)業(yè)保險市場，農(nóng)民個人在投?；顒又匈徺I農(nóng)業(yè)保險的邊際私人收益勢必小于邊際社會收益，邊際私人成本大于邊際社會成本。私人收益小于社會收益、私人成本大于社會成本的差異就是農(nóng)業(yè)保險的正外部性。在這種外部特征極為明顯的格局下，全社會就演繹成了投保人的“搭便車”者。但是，保險人、投保人都基于其自身制度限制，而無法對由其產(chǎn)生的正向外部效應進行收費，從而導致了農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的消費量低于社會的理想消費量，需求出現(xiàn)不足，農(nóng)業(yè)保險的供給量也小于社會理想的供給量，供給出現(xiàn)不足。因此，從社會整體效益看，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品并不是嚴格和完整意義上的“私人產(chǎn)品”，而是介于私人物品和公共物品之間，更多趨向于公共物品的一種準公共物品。在農(nóng)業(yè)保險市場的產(chǎn)品屬性具有極強的正外部性，農(nóng)民的風險轉(zhuǎn)移和分攤責任應該是社會性、多元化的固有特征下，沒有政府的“有形之手”，必然會出現(xiàn)“供給有限，需求不足”的“雙冷”局面，導致市場失靈。

3．2農(nóng)業(yè)保險特殊性的保險學分析

傳統(tǒng)保險理論認為，保險經(jīng)營以大數(shù)法則為基礎，保險基金是“取之于面，用之于點”，保險業(yè)務能穩(wěn)定地實現(xiàn)“風險分散和組織經(jīng)濟補償”職能的首要條件，就是要求承保的風險必須是“獨立的隨機事件”。然而，農(nóng)業(yè)保險具有強烈的系統(tǒng)性，并不完全符合傳統(tǒng)的“理想可保風險”準則。由于風險單位地域的廣闊性和災害的系統(tǒng)性特點，保險公司難以通過集中大量風險單位來分攤損失，已成為保險賠償能力的最大障礙。從保險運營技術看，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險存在特殊的技術障礙：第一，保險責任的確定與保險費率的厘定比較困難；第二，定損理賠難度較大，農(nóng)業(yè)保險的標的都是有生命的動植物，對損失程度、未來產(chǎn)量和產(chǎn)品質(zhì)量以及市場價值的估測都很困難。

4我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務徘徊不前的原因

4．1保險市場供需雙重不足

對于供給方的保險公司而言，目前農(nóng)業(yè)保險陷入展業(yè)難、收費難、理賠難的“三難”困境，商業(yè)化體系下衍生了“大干大賠、小干小賠、不干不賠”的被動境況。高額的農(nóng)業(yè)保險賠付率和有限的農(nóng)民付費能力，迫使按照商業(yè)模式運作的保險公司，理性地選擇了削減甚至放棄此類業(yè)務，在追求利潤最大化過程中，自然地減少對農(nóng)業(yè)保險的承保能力，轉(zhuǎn)而熱衷于其他險種，直到農(nóng)業(yè)保險與其他險種的邊際承保利潤相等時為止。十多年來，在我國利潤豐厚的多險種市場上，保險公司把業(yè)務向贏利險種轉(zhuǎn)移，自然促使農(nóng)業(yè)保險的供給主體出現(xiàn)不足，供給力量漸趨萎縮。對于需求方的農(nóng)民而言，其在許多方面屬于相對弱勢群體，而農(nóng)業(yè)又深受自然條件限制，在整體抵抗自然災害和意外事故能力較差的情況下，通過保險救助渠道，有利于建立農(nóng)村災害保障體系。但在單戶分散生產(chǎn)條件下，生產(chǎn)成本較高，農(nóng)民在可支配收入并不寬余的限制下，對較高費率的農(nóng)業(yè)保險望而卻步，內(nèi)在的旺盛需求也不能形成現(xiàn)實的消費能力。在農(nóng)民眼里，與購買生產(chǎn)資料、供養(yǎng)子女上學等更加重要和迫切的開支相比，參加農(nóng)業(yè)保險還屬于一種高消費的奢侈行為，投保支出在其支出排序中一直處于較次位置。盡管農(nóng)民也想獲得保險救助，但農(nóng)業(yè)保險的市場需求僅僅處于一種潛在狀態(tài)，而非現(xiàn)實需求。

4．2農(nóng)業(yè)保險制度嚴重落后于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的實際需要

農(nóng)業(yè)保險缺乏完善的立法支持。從1995年10月1日起執(zhí)行的《中華人民共和國保險法》，主要是規(guī)范商業(yè)性保險公司的經(jīng)營行為，對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)定較籠統(tǒng)，其中的149條規(guī)定，“國家支持為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險有法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。而農(nóng)業(yè)保險作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護制度，它對相關法律的依賴程度強。農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)生和發(fā)展作為一種誘致性的制度變遷，其立法的意義遠超出一般的商業(yè)規(guī)范性法律制度。農(nóng)業(yè)保險是國家保護和發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要手段之一，但農(nóng)業(yè)保險既不同于一般商業(yè)保險，也不同于救災救濟，而是帶有公益性的經(jīng)濟活動，需要政府經(jīng)濟政策的支持。但是，政策性農(nóng)業(yè)保險的啟動經(jīng)費巨大，啟動難度也較大。這樣，勢必把本該在政府扶持下前行的農(nóng)業(yè)保險推向商業(yè)化操作軌道，政府資金的驅(qū)動力作用沒有得到合理體現(xiàn)。因此，立法支持的缺失、政府政策的扶持性缺位加重了市場保險者的經(jīng)濟負擔。發(fā)達國家在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險過程中，始終用法律來保障農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而在我國目前尚沒有針對農(nóng)業(yè)保險的專門農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī)，甚至連農(nóng)業(yè)保險的組織制度、業(yè)務經(jīng)營和會計核算等都是參照商業(yè)保險的相關規(guī)范。

4．3農(nóng)業(yè)保險的外部化特征削弱了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的投保熱情

我國的糧食供應主要依靠國內(nèi)生產(chǎn)而不是依賴于進口解決，因此，如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者愿意購買并且保險公司也愿意供給農(nóng)業(yè)保險，必然會引起農(nóng)產(chǎn)品的市場供給量增加，所有消費者都將從中受益，而在農(nóng)產(chǎn)品市場的需求缺乏彈性時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得的實際收入則可能會下降，這時，農(nóng)業(yè)保險的全部收益都轉(zhuǎn)移給農(nóng)產(chǎn)品消費者。如果農(nóng)民不愿意購買或者保險公司不愿意供給農(nóng)業(yè)保險，則可能會導致農(nóng)產(chǎn)品的供給量減少，而在農(nóng)產(chǎn)品需求缺乏彈性時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得的實際收入并不會相應下降，甚至可能上升。這種外部特征在一定程度上注解了為什么農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對投保缺乏足夠的積極性。

4．4農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“低、小、散”特征影響了保險參與者的運營效率

“低”指農(nóng)民收入相對于保險費率而言，處于低層次；“小”是指農(nóng)村生產(chǎn)活動相對于保險運營而言，屬于小作坊；“散”是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動相對于規(guī)模經(jīng)營而言，呈現(xiàn)散狀化。由于收入的局限，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在購買保險商品時，將會考慮保險標的出險率和出險損失兩因素，只有當保險標的在其財產(chǎn)結構或收入來源中占據(jù)比重較大，且出險率也較高時，才會為它投保。而目前我國農(nóng)民收入格局明顯變異，由于農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)下跌，來自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入占據(jù)農(nóng)民家庭收入的比重明顯減少，大批農(nóng)民棄農(nóng)打工，農(nóng)業(yè)甚至有演變?yōu)檗r(nóng)民“副業(yè)”的趨勢，農(nóng)民普遍認為自費農(nóng)業(yè)保險無特別必要。同時，從保險公司來看，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為野外進行，受系統(tǒng)性、災害性天氣及疫情影響較大，在家庭化勞作情況下，部分投保者可能在信息不對稱下，存在僥幸心理和逆向選擇，通過隱蔽信息和隱蔽行為來索取保險賠償，由此也加大了保險公司的經(jīng)營成本與風險系數(shù)，保險費率不可能大幅下降。

5農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式的國際經(jīng)驗及啟示

5．1政府主導模式

美國、加拿大等國，以國家設立的專門保險機構為主經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險，并提供部分基金以及大量的管理費用。1980年以后，美國鼓勵私營、聯(lián)合股份保險公司承保農(nóng)作物一切原保險和再保險，對他們承擔的這部分業(yè)務也同樣補貼保險費。

5．2政府支持型合作互助模式

日本等國的農(nóng)業(yè)保險，由基層民間不以盈利為目的的保險相互會社承擔，中央政府通過農(nóng)林省進行監(jiān)督和指導，并由官方和非官方機構為農(nóng)業(yè)共濟保險組合聯(lián)合會提供再保險，通過大藏省一般會計給農(nóng)業(yè)保險保費補貼和管理費補貼。

5．3民辦公助模式

西歐國家的農(nóng)業(yè)保險，主要由私營公司、部分保險相互會社或保險合作社經(jīng)營，但他們一般只經(jīng)營雹災、火災和其他特定災害保險。國家也支持私營公司經(jīng)營農(nóng)作物保險，同時為了減輕參加農(nóng)作物保險的農(nóng)民的保費負擔，也給予一定的保費補貼。

5．4重點選擇性扶持模式

亞洲部分國家的農(nóng)業(yè)保險，主要由政府專門農(nóng)業(yè)保險機構或國家綜合保險公司提供，主要承保國內(nèi)主產(chǎn)糧食作物，如水稻、小麥、棉花，目的就是確保糧棉生產(chǎn)的穩(wěn)定，此類保險都是強制的，并與農(nóng)業(yè)貸款相聯(lián)系。由此可以看到，各個國家的農(nóng)業(yè)保險都離不開政府的支持或扶持，只有在政府的強力引導下，帶有準公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險才能打開市場。因此，在農(nóng)業(yè)亟待發(fā)展的我國，農(nóng)業(yè)保險市場的開發(fā)和完善更離不開政府的支持¨。

6政策與建議

6．1加強農(nóng)業(yè)保險立法

為使我國農(nóng)業(yè)保險走上正規(guī)化、法制化的道路，必須制定一部專門的《農(nóng)業(yè)保險法》，確定其基本法律依據(jù)，使農(nóng)業(yè)保險有法可依，依法推進其持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。首先，在農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)中應明確農(nóng)業(yè)保險的地位和作用。一是有利于規(guī)范保險市場。區(qū)別不同性質(zhì)的保險活動并加以分業(yè)管理，是市場經(jīng)濟管理的一條原則。二是有利于農(nóng)業(yè)保險的開展。根據(jù)農(nóng)業(yè)保險非商品性、政策性的性質(zhì)，對其制定專門的法律和法規(guī)，對逐步建立農(nóng)業(yè)保險補償體制，加強對農(nóng)業(yè)的支持，加強農(nóng)村市場經(jīng)濟的基礎建設，進而促進國民經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，都將有重要意義。其次，要通過法律的權威性、規(guī)范性、強制性等特點，對農(nóng)業(yè)保險的組織形式、資金運作、保險費率厘定等農(nóng)業(yè)保險體制都起到規(guī)范完善的作用，保證農(nóng)業(yè)保險體系的順利建立。同時，還要通過法律規(guī)定國家支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的各種優(yōu)惠政策和措施，為政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供法律保障。最后，要以農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)的形式，明確政府在開展農(nóng)業(yè)保險中所應發(fā)揮的職能和作用。避免政府支持農(nóng)業(yè)保險的隨意性，或因財政困難而忽視對農(nóng)業(yè)保險的支持，并以此提高農(nóng)民的保險意識。

6．2重建我國農(nóng)業(yè)保險的主渠道

在我國，保險公司的商業(yè)化與農(nóng)業(yè)保險的政策性矛盾日益突出，目前的國有保險公司已無力承擔我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重任。因此，組建一個為國家政策服務、不以營利為目的的新的政策性機構來經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險勢在必行。參照國際經(jīng)驗，并結合我國的實際，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險公司的基本職能應是：在國家政策和資金的支持下，貫徹國家農(nóng)業(yè)保護政策，經(jīng)營國家農(nóng)業(yè)保險，在全社會范圍內(nèi)籌集農(nóng)業(yè)保險基金，實施農(nóng)業(yè)災害的預防和救助，并承擔起全國性的或區(qū)域性的大災巨損的評估和理賠，為農(nóng)業(yè)信貸機構提供保險保障，接受其他農(nóng)業(yè)保險機構的分保，充當最后保險人的角色。

6．3建立多元化的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式

我國農(nóng)村各地的自然條件、生產(chǎn)力水平不同，農(nóng)村各業(yè)遭受的災害量多面廣，現(xiàn)階段單一的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式已不能滿足農(nóng)業(yè)保障的要求，因此在發(fā)揮政策性保險主渠道作用的同時，還要開展多樣化的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式，最大限度地挖掘農(nóng)村社會資金，發(fā)展股份合作制保險，構筑起覆蓋農(nóng)村各業(yè)和居民的保險經(jīng)營網(wǎng)絡。從我國農(nóng)村社會資本積累的程度看，組織農(nóng)民在自愿基礎上投入資本或其他生產(chǎn)要素興辦股份合作保險組織基本具備條件。這種由農(nóng)民的勞動聯(lián)合和資本(設備、場地)聯(lián)合共同組成的互助保險企業(yè)是農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的一種形式，與信用合作社、供銷合作社、合作醫(yī)療等組織一樣是公有制經(jīng)濟的組成部分。

6．4強化保險監(jiān)管，促進農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展

在現(xiàn)階段要堅持市場行為監(jiān)管與償付能力監(jiān)管并重。在監(jiān)管保險企業(yè)市場行為中，要特別注重對高級管理人員政治和業(yè)務素質(zhì)的審查，推動高級管理人員專業(yè)化、職業(yè)化進程。在那些農(nóng)村保險業(yè)務量大、市場主體和從業(yè)人員多的縣(市)，應設置國家保險監(jiān)管機關的派出機構，以解決管得著、看不見的問題。要重視發(fā)揮保險行業(yè)協(xié)會在維護農(nóng)村保險市場同業(yè)競爭秩序中的作用，進一步辦好中國保險業(yè)協(xié)會，完善和發(fā)展地方性保險行業(yè)協(xié)會。在農(nóng)村保險業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，還可在地方保險行業(yè)協(xié)會中組建農(nóng)業(yè)保險專業(yè)委員會。

6．5發(fā)展財政支持型的農(nóng)業(yè)保險

世界貿(mào)易組織有關協(xié)議中明確規(guī)定，政府可在財政上參與農(nóng)業(yè)保險以支持本國農(nóng)業(yè)，這些規(guī)定非常有利于我國對農(nóng)業(yè)的保護。根據(jù)我國國情，借鑒國際經(jīng)驗，我國應盡快建立財政支持型農(nóng)業(yè)保險體系。財政支持型實質(zhì)上是國家支持型，包括利用財政、稅收、金融、再保險等經(jīng)濟手段以及其他技術支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。由于我國財政實力有限，不可能無限制補貼農(nóng)業(yè)保險的虧損。應堅持量力而行的原則，主要采取對經(jīng)營主體的經(jīng)營虧損建立農(nóng)業(yè)保險的再保險機制，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的主體必須建立同中國再保險公司的業(yè)務關系，中國再保險公司通過再保險方式代行國家支持農(nóng)業(yè)保險的職能。中國再保險公司在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的過程中，為體現(xiàn)財政支持的作用，可考慮不向農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體收取再保險管理手續(xù)費，如出現(xiàn)因經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險所造成的虧損，應在政策上允許其申請一定額度的銀行無息或低息貸款，用于賠款之需。此外，國家財政應對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體實行稅收方面的支持。除減免農(nóng)業(yè)保險的營業(yè)稅以外，其他方面的稅收也應予以減免。如對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的主體的盈余，可在一定期間內(nèi)適當減稅，以利于經(jīng)營主體增加準備金積累，降低保險費率，提高農(nóng)民保險費的支付能力。

7結語

農(nóng)業(yè)在整個國民經(jīng)濟的發(fā)展中，具有重要的戰(zhàn)略作用，但是由于歷史的原因以及農(nóng)業(yè)中高風險的存在，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，而農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)風險損失的經(jīng)濟補償功能是其他方式所無法完全替代的。通過對我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中存在的問題及原因分析，可以看出，單靠任何一方的參與都難以促進農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，政府的扶持(法律保障、資金支持等)起著至關重要的作用。