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論文關(guān)鍵詞：顧客導(dǎo)向；政府績效；服務(wù)型政府；公民評價(jià)；天津

論文摘要：基于顧客需求的理論框架，通過對在天津市民中的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行的定量研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的行政行為，如積極回應(yīng)公民需求、政府工作人員的工作作風(fēng)、政務(wù)公開狀況等政府自身能夠控制的因素會影響到公民對政府的評價(jià)。地方政府不太容易控制的因素，如義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)狀況也會對政府評價(jià)產(chǎn)生重要的影響。改進(jìn)這些方面的工作績效，會提高政府的形象，增強(qiáng)公民對政府的滿意度。

一、問題的提出

顧客導(dǎo)向的理念主張將企業(yè)管理中顧客至上的精神和方法運(yùn)用于政府管理，這樣的政府把民眾尊為顧客，盡量提供高質(zhì)量的服務(wù)，以顧客需要為施政方向，規(guī)劃各項(xiàng)施政方針，以此獲取民眾的支持。要做到顧客至上，政府就應(yīng)及時(shí)回應(yīng)民眾的利益要求，并積極采取有效措施公平、高效地加以滿足。改革開放以來，圍繞著建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，中國的行政管理體制改革不斷推進(jìn)，政府職能和管理方式發(fā)生了重大變化。政府主要通過中長期發(fā)展規(guī)劃和年度宏觀調(diào)控目標(biāo)，運(yùn)用財(cái)稅、金融等調(diào)控手段引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，基本上擺脫了高度集中的計(jì)劃管理體制下政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的僵化體制，初步建立起了以經(jīng)濟(jì)、法律手段為主的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系。因而市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，政府治理的制度安排也將以滿足顧客需求為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府。而了解民眾需要什么樣的公共服務(wù)就成為建設(shè)服務(wù)型政府首先必須解決的問題。確定服務(wù)型政府究竟最應(yīng)該做些什么，一個(gè)比較實(shí)用的方法就是研究民眾是如何評價(jià)政府的，即民眾對政府哪些行政行為和行政效果的評價(jià)會影響到公民對政府的總體評價(jià)?在這篇論文中，我們將以對天津市民的問卷調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，力求對上述問題做出回答。

二、理論、方法與數(shù)據(jù)

一般來說，影響公民對政府評價(jià)的因素?zé)o非是兩類，一類是政府的工作方式，另一類是政府的工作績效。前者是政府基本可以控制的因素，而后者則不是政府單方面努力就可以實(shí)現(xiàn)或解決的問題。我們將通過問卷調(diào)查的方法來了解市民對這兩類因素的認(rèn)識、態(tài)度和評價(jià)，以此確定哪些因素會顯著影響市民對政府的總體評價(jià)?？煽匾蛩胤譃橐韵聨最悾?/p>

一是媒體在傳遞政府信息中所起的作用。有實(shí)例表明，媒體在擴(kuò)大政府與市民間的鴻溝方面負(fù)有一定的責(zé)任。主流媒體信息往往會被市民看作是政府對市民的一種間接承諾，很容易把政府的實(shí)際施政行為與媒體所報(bào)道的進(jìn)行比較。因而，市民是否相信媒體有關(guān)政府活動(dòng)的報(bào)道，既可以反映出政府的信息能否被市民接受，又能夠增加市民對政府的信任。而且隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，公民對政府網(wǎng)站傳達(dá)的信息的認(rèn)可程度，能夠更為直觀地反映出公民對政府的信任度。因此，政府府網(wǎng)站能否成為市民了解政府的一個(gè)重要窗口，在某種程度上體現(xiàn)了政府的便民意識和推行政務(wù)公開的決心。因而我們在問卷中主要設(shè)計(jì)了兩個(gè)相關(guān)問題，即媒體有關(guān)政府的報(bào)道是否可信；政府網(wǎng)站是否是了解政府的一個(gè)重要窗口。

二是政府對市民的回應(yīng)?；貞?yīng)指政府在公共管理中，對公眾的需求和所提出的問題反應(yīng)敏感，并能積極響應(yīng)并滿足公民需求的過程。如果市民的意見能夠影響到政府決策的話，也可反映出市民與政府之間的信息交流至少是暢通的。因此，盡管溝通會增加政府的行政成本，但它能夠提高政府效能，使公共產(chǎn)品的生產(chǎn)更符合市民的意愿。信息公開體現(xiàn)了公民對政府提供的服務(wù)及其流程的知情權(quán)，這對于任何形式的公民參與來說都是最為核心的問題，同時(shí)也是對公民知情權(quán)和其他政治權(quán)利的一種尊重。承諾公開，也是政府回應(yīng)的一種表現(xiàn)，能夠反映出它在政務(wù)公開及保障市民知情權(quán)方面的客觀效果。對這一影響因素，我們在問卷中設(shè)計(jì)了三個(gè)問題：市民反映的意見是否能得到政府重視；政府是否履行了自己的承諾；政府是否尊重市民的權(quán)利。

三是政府的工作作風(fēng)。服務(wù)型政府應(yīng)該是便民政府和高效政府。西方國家已在政府服務(wù)中引進(jìn)全面質(zhì)量管理，政府為民眾提供一種民眾導(dǎo)向型的全天候的高效服務(wù)，民眾可以更加方便、快捷地享受更好的公共服務(wù)。我們在問卷中分別設(shè)計(jì)了“市民到政府部門辦事是否方便”、“對市政府的辦事效率是否滿意”兩個(gè)題目，以此了解市民對政府提供的服務(wù)的便捷程度的評價(jià)?！稗k事是否方便”指政府能否為市民提供各種便利條件，能否做到一站式服務(wù)，簡化辦事流程等。“政府辦事效率”主要指的是政府部門辦事是否快捷。

另外，由于公共服務(wù)的對象是公眾，公眾對公共部門服務(wù)態(tài)度的滿意程度應(yīng)當(dāng)是檢驗(yàn)公共部門工作效果的主要標(biāo)準(zhǔn)。為此，我們設(shè)計(jì)了“政府工作人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)的態(tài)度”與“和政府工作人員打交道時(shí)的感覺”兩個(gè)問題，用以考察市民對政府機(jī)關(guān)工作人員服務(wù)態(tài)度的評價(jià)?！罢ぷ魅藛T執(zhí)行公務(wù)時(shí)的態(tài)度”強(qiáng)調(diào)的是特定情況下對政府工作人員服務(wù)態(tài)度的評價(jià)，而公民并不一定是在需要政府提供某種特定的公共服務(wù)時(shí)才會與政府工作人員打交道。因此，我們又用“市民與政府工作人員打交道時(shí)的感覺”來測試市民對政府機(jī)關(guān)工作人員工作作風(fēng)的綜合感受。

最后，為了考察政府工作人員廉潔程度是否會影響市民對政府的評價(jià)，我們在問卷中設(shè)置了對“本市大多數(shù)官員的廉潔程度”的評價(jià)。有研究表明，非腐敗程度與非官僚主義程度、政策透明度、政府政策實(shí)施效率之間存在著高度的正相關(guān)關(guān)系；由此看來，政府工作人員的廉潔程度應(yīng)與市民對政府的評價(jià)之間存在一定的因果關(guān)系。

不可控因素主要包含以下兩類問題：一類是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，特定公共權(quán)力的存在和維系是與其經(jīng)濟(jì)績效密切相關(guān)的，能給相關(guān)的人們帶來經(jīng)濟(jì)效益是政治權(quán)力存在的合法性的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，政績平平會瓦解統(tǒng)治者的合法性，也瓦解這一政權(quán)的合法性口…，政績最核心的內(nèi)容——經(jīng)濟(jì)增長，會增加公民對政府支持。然而，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不完全取決于地方政府的努力，原因是多方面的，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題盡管被歸為政府的重要職能，但只能作為一種不可控因素來加以考慮。為此，我們設(shè)計(jì)了四個(gè)有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的問題，包括天津市和全國近五年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，對未來五年的經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期，近五年家庭經(jīng)濟(jì)條件的改善和未來五年的改善預(yù)期等。

另一類是市民生活質(zhì)量。生活質(zhì)量是由反映人們生活狀況的客觀條件和人們對生活狀況的主觀感受兩部分組成的，客觀生活條件與主觀生活質(zhì)量之間存在偏差現(xiàn)象，主觀生活質(zhì)量用客觀指標(biāo)能夠解釋的只有17％左右，而且受參照標(biāo)準(zhǔn)的影響很大。一般情況下，生活質(zhì)量的高低取決于生活水平的高低，但同等的生活水平條件可能會產(chǎn)生不同的對生活質(zhì)量的主觀感受。因而，在對生活質(zhì)量進(jìn)行測量和評估時(shí)，應(yīng)該既有反映生活條件的客觀指標(biāo)，又有反映人們滿意程度的主觀指標(biāo)。如果市民把生活質(zhì)量歸于政府努力的結(jié)果甚至是政府的基本職責(zé)，那么對這些問題的評價(jià)將會更直接地影響到對政府的評價(jià)?？墒牵M管政府的各類工作目標(biāo)最終是為了提高群眾的生活質(zhì)量，然而對生活質(zhì)量往往有較大影響的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r卻并不是政府能夠完全把握的，而且它還與全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市民自身的努力等因素有關(guān)，而這些因素更是超出了政府的掌控范圍。因而我們在問卷中設(shè)計(jì)的相關(guān)問題都是詢問市民對與他們生活質(zhì)量密切相關(guān)的一些公共服務(wù)的主觀感受。主要有以下幾類問題：社區(qū)環(huán)境、衛(wèi)生和治安狀況；交通狀況、義務(wù)教育狀況；看病是否比五年前更貴和更方便、市民之間有貧富差距、房價(jià)問題。

此問卷調(diào)查，于2006年按照配額抽樣的方法選取部分天津市民進(jìn)行調(diào)查，獲有效問卷1106份。對于每個(gè)問題，我們均按里克特量表方式設(shè)計(jì)答案，并分別以“1＝非常差，2＝差，3＝一般，4＝好，5＝非常好”的形式予以賦值，請求受訪者從最消極的評價(jià)到最積極的評價(jià)之間進(jìn)行選擇，以此量化他們的態(tài)度。然后采用多元逐步回歸分析方法篩選出那些可能影響評價(jià)的因素。回歸的結(jié)果，將使我們可根據(jù)Beta值(標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù))，決定自變量對因變量差異的解釋力大小，進(jìn)而把城市居民對當(dāng)?shù)卣冃гu價(jià)的決定因素，按其影響力大小進(jìn)行排序。

三、結(jié)果分析與討論

我們在數(shù)據(jù)分析時(shí)首先將政府可控因素和不可控因素的評價(jià)分別進(jìn)行逐步回歸分析，再將兩類因素混合進(jìn)行分析，最終得出影響政府總體評價(jià)的因素。為了使報(bào)告的模型更集中，只有那些通過0.01統(tǒng)計(jì)顯著水平的變量，我們才進(jìn)行討論。

報(bào)告了可控變量和不可控變量兩個(gè)模型。前者調(diào)整后的R2為0.379，且通過了0.01的顯著性水平檢驗(yàn)，說明政府工作作風(fēng)等五個(gè)方面的評價(jià)能夠解釋37.9％的對政府總體評價(jià)的變化。結(jié)果表明：在所有的行政行為中，影響市民對政府總評價(jià)的最主要因素是：政府的工作作風(fēng)(Beta＝0.234)。這個(gè)變量中包括政府工作人員的態(tài)度，市民與他們打交道的滿意度，市民去政府部門辦事是否方便、政府的辦事效率等的評價(jià)。說明政府工作人員的態(tài)度顯著影響了市民對政府的評價(jià)。由此看來，當(dāng)前我國的政府創(chuàng)新大都與改進(jìn)工作作風(fēng)和提高辦事效率有關(guān)，不能不說是一種有助于改善政府與市民關(guān)系的好做法，同時(shí)也印證了當(dāng)前以“群眾滿意不滿意”來考評政府具有很好的針對性。媒體有關(guān)政府的報(bào)道是否可信居于第二位。即媒體是否真實(shí)、準(zhǔn)確地報(bào)道有關(guān)政府的信息會影響市民對政府的評價(jià)，這也進(jìn)一步說明了加強(qiáng)政府與市民的溝通有助于改善政府與公眾的關(guān)系。因?yàn)槊襟w的報(bào)道是市民獲得政府信息的一個(gè)主要渠道，政府信息越公開，越真實(shí)，越容易受到市民監(jiān)督；媒體公布的政府信息越可信，也越容易提高市民對政府的信任。

居于第三位的是政府的回應(yīng)。一般來說，市民的價(jià)值和優(yōu)先考慮經(jīng)常會集中在他們自己當(dāng)前的利益上，但政府卻必須看到將來和整個(gè)社區(qū)的利益。因此，政府的政策目標(biāo)有時(shí)會與公民的短期需求不盡一致，這更要求政府在決策時(shí)要注意傾聽市民的意見和做好溝通解釋工作，在工作中做到言而有信，取信于民。另外，政府是否尊重市民權(quán)利也是其中的一個(gè)重要變量，我們在問卷中所說的權(quán)利是個(gè)綜合的權(quán)利概念，包含的內(nèi)容比較寬泛，沒有具體特指是政治權(quán)利還是一般的個(gè)人權(quán)益。這個(gè)變量對政府評價(jià)的影響較大，說明政府在施政過程中，不僅要尊重市民的政治權(quán)利，而且也要尊重市民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利。官員的廉潔狀況居第四位，說明吏治腐敗確實(shí)會損害政府形象，影響市民對政府的評價(jià)。但這一因素并未如我們?nèi)粘Ｋ斫獾哪菢訒φ脑u價(jià)產(chǎn)生最重要的影響，這在某種程度上反映了市民對政府廉潔狀況的失望和容忍，也有可能市民認(rèn)為它是一種全國性的普遍現(xiàn)象，不是地方政府能夠解決的問題。

對“政府網(wǎng)站是了解政府施政情況的一個(gè)重要窗口”的回答，在影響政府評價(jià)主要因素中居于第五位，說明市民認(rèn)可政府網(wǎng)站是降低行政成本，提高公共服務(wù)水平，方便群眾的有效手段，政府網(wǎng)站建設(shè)的好壞會影響市民對政府的評價(jià)。

從不可控變量模型可以看出，政府施政效果影響市民對政府評價(jià)的解釋力(調(diào)整后的R2＝0.376)比可控變量的要低，說明政府的施政效果對政府的影響力要小于政府行政方式的影響。這些因素中，居第一位的是義務(wù)教育狀況。原因可能有二：一是市民認(rèn)為義務(wù)教育是地方政府的應(yīng)盡責(zé)任，而教育的質(zhì)量和收費(fèi)問題事關(guān)市民的切身利益。二是受訪者中學(xué)歷在大專以上人員的比重較大(23.3％)，一般來說，教育程度越高的人越重視對子女的教育，因?yàn)檫@些人更理解教育的重要，而且自己也是接受過較好的義務(wù)教育的受益者。環(huán)境狀況位列第二位(Beta＝0.152)。盡管一個(gè)城市環(huán)境狀況的好壞，并不是政府能夠完全控制的，特別是天津市地處華北，每年都深受來自西北地區(qū)的沙塵暴等自然災(zāi)害的影響。但在改善其他環(huán)境質(zhì)量方面，如控制城市廢氣排放、加大城市污水處理、增加城市綠化覆蓋率、降低城市噪音等方面，城市政府還是大有可為的。

影響程度居第三的是社會治安、風(fēng)氣、衛(wèi)生狀況。這幾項(xiàng)因素中，社會治安和城市的公共衛(wèi)生對市民的日常生活影響很大，也是公共服務(wù)型政府的基本職能。經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度對總體評價(jià)的影響力位居第四，反映出市民對政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)能力的關(guān)注。其他幾項(xiàng)如本市的交通狀況、看病是否更方便、貧富差距等也影響了對政府的總體評價(jià)，但它們都只在5％的水平上通過了檢驗(yàn)。值得一提的是市民對貧富差距的評價(jià)對政府的總體評價(jià)的影響不僅只在5％的水平上通過了顯著性檢驗(yàn)，而且Beta值也僅為0.059，這一社會熱點(diǎn)問題并沒有像我們?nèi)粘＠斫獾哪菢佑绊懙搅藢Φ胤秸傮w評價(jià)。這也反映出本次調(diào)查中體現(xiàn)出的一個(gè)總的傾向：那些越具有全國性的問題，即那些不是單個(gè)地方政府能夠解決的問題往往對政府評價(jià)的影響較小。

(三)混合分析市民對兩類因素的評價(jià)對政府總評價(jià)的影響

最后我們將可控的和不可控的兩類影響因素混合起來進(jìn)行逐步回歸分析。

混合分析結(jié)果中，調(diào)整后的R2為0.454，說明混合模型比兩類因素分開考慮更有解釋力。在前四項(xiàng)有顯著性影響的自變量中，不可控因素中的義務(wù)教育和環(huán)境狀況分別居第一、第二位。我們認(rèn)為，這是在政府“百年大計(jì)教育為本”、“科教興國”的指導(dǎo)思想和越來越嚴(yán)峻的就業(yè)壓力影響下，教育在市民心中的重要性提高了的表現(xiàn)。而環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出，再加上市民生活水平的提高增加了他們對環(huán)境改善的預(yù)期，因此它也成了評價(jià)政府績效的重要因素。這些也表明隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市民生活水平的提高，他們對生活質(zhì)量的要求更高了，渴望能夠有更好的生活環(huán)境，也希望子女能夠接受更好的教育。而環(huán)境保護(hù)和義務(wù)教育歷來被看作是有很大正外部性的公共產(chǎn)品，是地方政府基本職責(zé)，因而市民對這兩個(gè)問題評價(jià)相比其他因素更會影響到對政府的總體評價(jià)。媒體對政府的報(bào)道可信與政府工作作風(fēng)列第三和第四位，說明政府的公信力和親和力仍然是影響市民對政府的評價(jià)的主要因素。政府公務(wù)員是政府形象的代表者，市民對于他們的工作態(tài)度、方式和辦事效率的滿意與否對政府的評價(jià)影響很大。后面幾個(gè)因素的影響力相差都很小，而且Beta值比較低，但他們的顯著性也很高，都在0.01的顯著性水平上通過了檢驗(yàn)。值得注意的是政府的回應(yīng)下降到了第五位。政府能否及時(shí)對公眾的意見作出負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，及時(shí)迅速地提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)是衡量善治程度的重要內(nèi)容。天津市民對政府回應(yīng)的關(guān)注不夠，反映了天津市政府在積極回應(yīng)工作上做得還不夠，市民也沒有完全認(rèn)識到這也是政府的重要責(zé)任。從政治生態(tài)學(xué)的角度來看，公民與政府問應(yīng)該是一個(gè)互動(dòng)的關(guān)系，政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件讓公民參與公共事務(wù)，而公民的素質(zhì)也會影響到政府服務(wù)意識的強(qiáng)弱，因而政府首先應(yīng)切實(shí)回應(yīng)公民的需求，而培育市民的公民意識也會有助于增強(qiáng)政府對公民訴求的回應(yīng)。最后，值得一提的是所有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素都沒有進(jìn)入模型，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效并沒有顯著地影響到市民對政府的評價(jià)，說明從市民的需求而言，政府職能應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變到注重公共服務(wù)上面來。

四、結(jié)論

天津市是我國東部的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，生活水平得到大幅提高后的市民，他們的公共需求已不再像溫飽階段那樣片面地追求財(cái)富的增長，而是更關(guān)注生活質(zhì)量和被尊重。他們對政府職能的要求轉(zhuǎn)向了希望政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府作為公共權(quán)力人，公民的需求和滿意是政府績效改進(jìn)的主要方向，這樣做能夠有效地減小市民與政府間的裂痕。因此，加快公共服務(wù)型政府建設(shè)反映了市民對政府的實(shí)際需求。從我們的調(diào)研來看，在公共服務(wù)型政府建設(shè)中要注意大力改進(jìn)政府工作作風(fēng)。在市民最關(guān)注的公共產(chǎn)品，比如優(yōu)美的城市環(huán)境、良好的義務(wù)教育這些影響對政府評價(jià)的最重要因素上，政府要在保持現(xiàn)有成績的基礎(chǔ)上盡量滿足民眾對于教育的需求。