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美國《油污法》33U.S.C§2702條﹙a﹚款首先規(guī)定了責(zé)任人對(duì)油污清理費(fèi)用和油污損害的賠償責(zé)任，﹙b﹚款則進(jìn)一步規(guī)定了損害賠償?shù)木唧w類型，并且就各種不同類型損害的求償主體作了詳細(xì)說明。其廣泛的賠償范圍保證了油污受害人能獲得充分合理的賠償。清除費(fèi)用是指：美國聯(lián)邦政府，州政府和印第安部落依支出的油污清除成本和任何人根據(jù)國家應(yīng)急預(yù)案支出的油污清除成本。可申請(qǐng)賠償?shù)摹皳p害”涵蓋了六個(gè)方面：﹙1﹚自然資源。對(duì)自然資源傷害，毀壞、損失，或者使用損失的損害賠償。損害賠償，包括合理的損害評(píng)估費(fèi)用。聯(lián)邦政府、或州政府、或印第安部落、或外國政府的信托人均有權(quán)提出索賠。﹙2﹚不動(dòng)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)或私人財(cái)產(chǎn)傷害，或因毀壞不動(dòng)產(chǎn)或私人財(cái)產(chǎn)造成的經(jīng)濟(jì)損失。該財(cái)產(chǎn)的所有人或承租人作為索賠者均有權(quán)提出索賠。﹙3﹚生計(jì)或自然資源生計(jì)利用。自然資源生計(jì)利用的損害賠償，對(duì)于那些已經(jīng)被傷害、損毀，或者損失的自然資源，不論是資源的所有權(quán)人，還是資源的管理人，任何利用自然資源的索賠者均有權(quán)提出索賠。﹙4﹚收入。損害賠償?shù)韧谝虿粍?dòng)產(chǎn)、私人財(cái)產(chǎn)或自然資源的傷害、毀壞、或者損失導(dǎo)致的稅收、特許權(quán)使用費(fèi)、租金、費(fèi)用或者凈利潤股份的凈損失，聯(lián)邦政府、或州政府、或政治分支機(jī)構(gòu)均有權(quán)提出索賠。﹙5﹚利潤和盈利能力。損害賠償?shù)韧谝虿粍?dòng)產(chǎn)、私人財(cái)產(chǎn)或自然資源的傷害、毀壞或損失導(dǎo)致的利潤損失或者盈利能力的減損，任何索賠者均有權(quán)提出索賠。﹙6﹚公共服務(wù)。對(duì)在清除活動(dòng)期間或之后提供增加或額外的公共服務(wù)的凈成本的損害賠償，包括因排油引起的火災(zāi)、安全、健康危害的保護(hù)，國家或者國家的政治分支機(jī)構(gòu)均有權(quán)提出賠償①。綜上所述，對(duì)于自然資源、收入和公共服務(wù)三方面的損失，國家可請(qǐng)求損害賠償。對(duì)于在不動(dòng)產(chǎn)或個(gè)人財(cái)產(chǎn)損害、生計(jì)自然資源生計(jì)利用的損失以及利潤和盈利能力三方面的損失，任何受害人均可以請(qǐng)求損害賠償。

賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與油污責(zé)任信賴基金美國《油污法》33U.S.C§1004條規(guī)定了海洋石油開發(fā)污染損害賠償責(zé)任限額。該條規(guī)定：岸上設(shè)施和深水港口的責(zé)任方對(duì)于每次泄漏事故承擔(dān)最高35000萬美元的責(zé)任限額。除了深水港口，海上設(shè)施的租約或許可證的持有人要對(duì)每個(gè)泄漏事故承擔(dān)最高7500萬美元的責(zé)任限額，加上清除費(fèi)用。聯(lián)邦政府有權(quán)通過法律對(duì)岸上設(shè)施建立35000萬美元的責(zé)任限額予以調(diào)整①。此外，依據(jù)《油污法》第1019條規(guī)定，美國成立了“國家油污基金中心”，設(shè)立的油污責(zé)任信賴基金也從5億美元提高到10億美元?？偨y(tǒng)有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況，擴(kuò)大基金的數(shù)額［2］。該基金可以用于支付海岸警衛(wèi)隊(duì)和環(huán)保署支出的“清除費(fèi)用”，州政府為開展油污清除活動(dòng)支出的費(fèi)用，聯(lián)邦政府、州政府和印第安部落為實(shí)施自然資源損害評(píng)估和恢復(fù)計(jì)劃支出的費(fèi)用，責(zé)任方尚未賠償?shù)摹扒宄M(fèi)用”和“損害”以及研發(fā)費(fèi)用。支出“清除費(fèi)用”或遭受“損害”的任何人都可以向責(zé)任信賴基金申請(qǐng)補(bǔ)償。由于責(zé)任限額制度，一些人的“損害”不能從責(zé)任方那里得到足額的賠償，這時(shí)就可以從責(zé)任信托基金中得到一些補(bǔ)償［3］。

《油污法》在墨西哥灣漏油事故中的應(yīng)用美國《油污法》特別規(guī)定石油污染的責(zé)任方要為三方面的損害負(fù)責(zé)：應(yīng)急和清理的費(fèi)用、個(gè)人財(cái)產(chǎn)的損害、公共資源的損害［4］。墨西哥灣漏油事故發(fā)生以后，根據(jù)該法的要求，美國相關(guān)機(jī)構(gòu)立即著手如下工作：首先就是要確定事故的責(zé)任人，墨西哥灣事故涉及的企業(yè)較多，其中包括油井的承包經(jīng)營人英國石油公司，鉆井平臺(tái)的所有者跨洋公司、還有一些負(fù)責(zé)澆筑水泥和生產(chǎn)防噴設(shè)備的企業(yè)。根據(jù)《油污法》33U.S.C§2701﹙32﹚﹙c﹚規(guī)定，對(duì)于海上設(shè)施溢油，責(zé)任人為岸上設(shè)施和深水港口的責(zé)任方、海上設(shè)施所在區(qū)域的承包經(jīng)營人或許可證持有人﹙深水港口除外﹚，或者是根據(jù)相關(guān)法律對(duì)設(shè)施所在土地享有用益權(quán)的當(dāng)事人②。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)根據(jù)油污的來源分別認(rèn)定英國石油公司和越洋公司為本次事故的責(zé)任人，而作為承包責(zé)任人的BP公司顯然應(yīng)該負(fù)主要責(zé)任。其次，在確定責(zé)任人之后，《油污法》33U.S.C§2702條﹙b﹚款規(guī)定了責(zé)任人損害賠償?shù)木唧w范圍。主要有油污清理費(fèi)用、公共利益的損害賠償﹙包括財(cái)產(chǎn)損害、自然資源損害、財(cái)政收入的損失、公共服務(wù)的額外開支﹚、私人利益的損害賠償﹙財(cái)產(chǎn)損害、經(jīng)濟(jì)損失、用以維持生計(jì)的自然資源損害所造成的損失﹚。由此可見，《油污法》規(guī)定的損害賠償范圍非常廣泛，這也體現(xiàn)了美國國會(huì)的立法意圖，即保證油污受害人獲得充分合理的賠償。2010年6月16日，英國石油公司高層在收到事故評(píng)估報(bào)告之后前往白宮與奧巴馬會(huì)談，同意拿出200億美元建立第三方賠償賬戶用以應(yīng)對(duì)漏油事件受害各方的索賠要求。奧巴馬表示200億美元不是賠償?shù)纳舷蓿?］。

我國海洋開發(fā)石油污染損害賠償?shù)囊?guī)定

關(guān)于海洋開發(fā)石油污染損害賠償，我國并未專門立法，而是分散在有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)及規(guī)章中。早在1982年，中華人民共和國第五屆全國人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》是我國第一部有關(guān)海洋石油污染損害賠償?shù)膶ｉT法律。該法第42條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。”該法首次確立了海上環(huán)境污染損害賠償制度，使因海洋環(huán)境污染的受害一方當(dāng)事人可以依法選擇救濟(jì)的方式和途徑。1999年12月，全國人大常委會(huì)對(duì)1982年通過的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》所作的修正案是我國現(xiàn)行海洋開發(fā)石油污染損害賠償?shù)姆梢罁?jù)。該法第85條還規(guī)定：違反海洋石油勘探開發(fā)活動(dòng)，造成海洋環(huán)境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款。該法第90條規(guī)定“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失。對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。”其增加了對(duì)于海洋環(huán)境污染損害給國家造成的重大損失的責(zé)任者，海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有權(quán)代表國家行使索賠的權(quán)利，進(jìn)一步明確了海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)部門的職權(quán)。以“賠償損失”替代了“對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失”，同時(shí)刪除了當(dāng)事人應(yīng)對(duì)賠償糾紛可以采取的救濟(jì)途徑，不能不說是一種遺憾。致使1982年海洋環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后至1999年海洋環(huán)境保護(hù)法生效前一些行政法規(guī)、規(guī)章中關(guān)鍵條款變得無法可依。如：1983年，國務(wù)院通過的《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，其第22條規(guī)定：“受到海洋石油勘探開發(fā)污染損害，要求賠償?shù)膯挝缓蛡€(gè)人，應(yīng)按照《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第32條的規(guī)定及《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第42條的規(guī)定，申請(qǐng)主管部門處理，要求造成污染損害的一方賠償損失?！庇捎?999年對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)法的修改導(dǎo)致原來法第32條、42條內(nèi)容被刪改，致使該條例第22條形同虛設(shè)。同樣的道理，1990年，國家海洋局通過的《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》，其第29條規(guī)定：“受到海洋石油勘探開發(fā)污染損害，要求賠償?shù)膯挝?、個(gè)人可以根據(jù)《條例》第22條的規(guī)定，向海區(qū)主管部門提出污染損害索賠報(bào)告書；……”由于條例第22條有效性地被架空，導(dǎo)致該實(shí)施辦法第29條部分規(guī)定變得無法可依。

值得慶幸的是，1990年《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第29條規(guī)定：“受到海洋石油勘探開發(fā)污染損害，要求賠償?shù)膯挝?、個(gè)人可以根據(jù)《條例》第22條的規(guī)定，向海區(qū)主管部門提出污染損害索賠報(bào)告書；參與清除污染作業(yè)的單位和個(gè)人，可以根據(jù)《條例》第23條的規(guī)定，向海區(qū)主管部門提交索取清除費(fèi)用報(bào)告書。海區(qū)主管部門對(duì)賠償責(zé)任和賠償金額糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求作出調(diào)解處理。當(dāng)事人對(duì)調(diào)解處理不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。涉外案件還可以按仲裁程序解決?！睂?duì)于污染損失和清理費(fèi)用索賠的三種救濟(jì)途徑做出了明確的規(guī)定。第28條規(guī)定：“賠償責(zé)任包括：1.由于作業(yè)者的行為造成海洋環(huán)境污染損害而引起海水水質(zhì)、生物資源等損害，致使受害方為清除、治理污染所支付的費(fèi)用；2.由于作業(yè)者的行為造成海洋環(huán)境污染損害而引起受害方經(jīng)濟(jì)收入的損失金額，被破壞的生產(chǎn)工具修復(fù)更新費(fèi)用，受害方因防止污染損害所采取的相應(yīng)的預(yù)防措施所支出的費(fèi)用；3.為處理海洋石油勘探開發(fā)引起的污染損害事件所進(jìn)行的調(diào)查費(fèi)用。”第一次明確規(guī)定了海洋環(huán)境污染損害中賠償責(zé)任的范圍及賠償救濟(jì)的途徑。2006年，國務(wù)院通過的《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第56條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染損害的，責(zé)任者應(yīng)當(dāng)排除危害，賠償損失?！贝送?，我國《民法通則》第117條、第124條規(guī)定和《侵權(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定的侵權(quán)責(zé)任均適用石油污染損害賠償。

我國海洋開發(fā)石油污染損害賠償存在的問題

與美國相比，我國《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》確立的海洋開發(fā)石油污染損害的賠償制度，從立法技術(shù)上來說規(guī)定得過于原則，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，存在著海洋環(huán)境污染中索賠主體的認(rèn)定不明確、損害賠償范圍過于狹窄、損害賠償責(zé)任和賠償標(biāo)準(zhǔn)過低等一些問題，具體表現(xiàn)為：

第一，索賠主體的認(rèn)定不明確《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條雖然規(guī)定了海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有權(quán)代表國家作索賠主體行使權(quán)利，但問題是石油泄漏涉及的區(qū)域廣泛，能代表國家進(jìn)行求償?shù)暮Ｑ蟓h(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有很多，各級(jí)、各地的海洋環(huán)境海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門因職權(quán)劃分不清，訴訟重疊時(shí)有發(fā)生，降低了索賠的效率［6］。

第二，損害賠償范圍過于狹窄雖然，我國《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》也規(guī)定了海洋石油開發(fā)中石油污染損害賠償?shù)牧?xiàng)范圍：海水水質(zhì)、生物資源等損害，受害方為清除、治理污染所支付的費(fèi)用；受害方經(jīng)濟(jì)收入的損失金額，被破壞的生產(chǎn)工具修復(fù)更新費(fèi)用，采取相應(yīng)的預(yù)防措施所支出的費(fèi)用；為處理污染損害事件所進(jìn)行的調(diào)查費(fèi)用。但與美國《石油污染法》有關(guān)損害的六項(xiàng)規(guī)定相比，損害賠償范圍過于狹窄。受害人利潤及盈利能力的損失，政府因石油污染導(dǎo)致收益的損失，以及為恢復(fù)自然環(huán)境將投入的費(fèi)用等均未列入賠償?shù)姆秶?，且其他相關(guān)法律、法規(guī)中也未涉及，致使受害的國家、公共利益及個(gè)人利益損失在實(shí)踐中很難得到足額的賠償。

第三，賠償責(zé)任和賠償標(biāo)準(zhǔn)過低美國《油污法》第1004節(jié)規(guī)定石油污染的岸上責(zé)任人須承擔(dān)最高35000萬美元的責(zé)任限額。除了深水港口，海上設(shè)施的使用人須承擔(dān)最高7500萬美元的責(zé)任限額。聯(lián)邦政府有權(quán)對(duì)35000萬美元的責(zé)任限額予以調(diào)整。墨西哥灣溢油事故發(fā)生后，美國政府取消了責(zé)任賠償限額的上限，為最大限度地維護(hù)了受害者的合法權(quán)益提供了法律保障。相比較，康菲溢油對(duì)渤海生態(tài)的破壞程度與原油泄漏量高達(dá)7.8億升的墨西哥灣溢油事件相比毫不遜色［7］。而我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第85條規(guī)定，造成海上石油污染的企業(yè)僅被處以最高20萬元的罰款，并沒有規(guī)定相應(yīng)的民事賠償標(biāo)準(zhǔn)。雖可引用《民法通則》和《侵權(quán)法》中賠償標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)充，也只適用于對(duì)因石油污染造成直接損失的賠償，對(duì)因石油污染造成間接損失的賠償則無法適用。依據(jù)上述法律，侵害人承擔(dān)的責(zé)任和賠償?shù)臄?shù)額，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)其石油污染對(duì)海洋生態(tài)造成的嚴(yán)重破壞給國家造成的損失，更不能彌補(bǔ)其給當(dāng)?shù)睾Ｑ鬂O業(yè)、居民生活及健康造成的重大損失。

第四，未建立海洋開發(fā)油污損害賠償基金制度美國《油污法》第1019條規(guī)定了10億美元油污責(zé)任信賴基金，總統(tǒng)有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況，擴(kuò)大基金的數(shù)額。墨西哥灣溢油事故發(fā)生后，美國奧巴馬敦促BP公司建立200億美元的基金，對(duì)溢油事故的受害者進(jìn)行賠償，并表示200億美元不是上限。相比較，我國包括《海洋環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)建立海洋開發(fā)油污損害賠償基金只字未提。海洋開發(fā)油污損害賠償基金的資金來源、使用范圍和監(jiān)督管理等更是無從涉及。所以，在遭遇海上石油污染事故時(shí)，政府各部門無法迅速、有效地應(yīng)對(duì)，也無力及時(shí)救助、補(bǔ)償受害人。

對(duì)我國的啟示

為彌補(bǔ)我國有關(guān)海洋石油污染損害賠償現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)法的漏洞，協(xié)調(diào)和化解現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章存在的問題，有必要對(duì)相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行補(bǔ)充和修改，筆者認(rèn)為應(yīng)從如下幾個(gè)方面入手：

﹙一﹚明確有權(quán)代表國家索賠的具體職能部門立法應(yīng)明確有權(quán)代表國家索賠的具體職能部門，而不是籠統(tǒng)地稱“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理的部門”。因?yàn)樾惺购Ｑ蟓h(huán)境監(jiān)督管理的部門很多，如：漁政監(jiān)察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)、港監(jiān)機(jī)關(guān)，以及石油污染海域沿線縣級(jí)以上人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理的部門。如果相關(guān)的職能部門均有權(quán)代表國家提起索賠訴訟，立法有必要進(jìn)一步細(xì)化分工，防止各職能部門或相互推諉，或爭相訴訟，從而導(dǎo)致訴訟混亂，進(jìn)而損害國家或社會(huì)公共利益。

﹙二﹚明確可賠償損害的類型明確可賠償損害的類型，具體而言，就是要具體和細(xì)化受害人和國家財(cái)產(chǎn)損失的類型，其中，受害人財(cái)產(chǎn)的損失，既要包括經(jīng)濟(jì)收入的直接減損，也要包括利潤及盈利能力的間接減損。國家財(cái)產(chǎn)的損失，即要包括自然資源中生存所需資源的損失，也包括政府因石油污染導(dǎo)致收益的減損。另外，可考慮將恢復(fù)自然環(huán)境將投入的費(fèi)用，以及就該投入費(fèi)用進(jìn)行評(píng)估的合理費(fèi)用作為間接損失，納入損害賠償?shù)姆秶?/p>

﹙三﹚提高賠償責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海洋污染的行政處罰上限20萬元的規(guī)定并不合理。海洋石油開發(fā)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)提出了更高的要求，因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境一旦遭受污染，其影響范圍大、后果嚴(yán)重、持續(xù)時(shí)間長，現(xiàn)行法律規(guī)定的最高20萬元的處罰不足以彌補(bǔ)海洋生態(tài)損失和修復(fù)需要的成本，因此有必要提高賠償上限［6］。另外，規(guī)定海洋石油開發(fā)污染企業(yè)治理污染的義務(wù)，如果污染企業(yè)拒絕履行該義務(wù)，須加重行政處罰的力度，直至對(duì)主管責(zé)任人進(jìn)行刑事處罰；如果污染企業(yè)遲延履行該義務(wù)，行政處罰的罰款則按日計(jì)算。必要的話，可以借鑒美國《石油污染法》的立法經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定海洋石油開發(fā)設(shè)施的責(zé)任人、使用人須承擔(dān)的賠償責(zé)任限額。以改變現(xiàn)有“守法成本高、違法成本低”的局面。

﹙四﹚建立健全油污損害賠償基金制度2005年5月，交通部與財(cái)政部聯(lián)合頒布了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》，該辦法對(duì)基金的適用范圍、征收對(duì)象、征收標(biāo)準(zhǔn)、賠償范圍、賠償順序、賠償限額、管理機(jī)構(gòu)、適用管理均做出了規(guī)定。我國建立海洋石油開發(fā)污染損害賠償基金制度，完全可以將海上石油開發(fā)損害賠償基金納入《基金辦法》的適用范圍，由所有從事海洋石油開發(fā)的企業(yè)繳納，具體繳納標(biāo)準(zhǔn)也可以參照船舶油污基金的征收標(biāo)準(zhǔn)。管理方式可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立國家油污基金中心，專門負(fù)責(zé)基金的運(yùn)營和油污賠償工作。通過設(shè)立該基金，一方面，政府用以承擔(dān)海洋石油開發(fā)所致污染的清理費(fèi)和自然資源損害評(píng)估費(fèi)等必要支出，另一方面，政府用以及時(shí)、迅速救助那些受到損害的受害人，使其有效地實(shí)現(xiàn)損害賠償。

作者：劉玲單位：河北科技大學(xué)文法學(xué)院