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一、立法者要更新觀念和積極行使權(quán)力

1.更新觀念我國全國人大及其常委會(huì)在立法適應(yīng)改革開放問題上的態(tài)度比較消極，導(dǎo)致立法長期滯后于社會(huì)發(fā)展的客觀需要。出現(xiàn)這種情況，與最高立法機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)憲法和法律中的觀念滯后有關(guān)。為此有必要確立能動(dòng)性法治觀。樹立這一觀念，是由我們處在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)時(shí)代的客觀現(xiàn)實(shí)所決定的。法治原則要求政府依法作為。傳統(tǒng)的法治觀要求行政機(jī)關(guān)只能嚴(yán)格依照議會(huì)制定的法律行為，這種情況早已被“行政國”所面臨的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)所打破。由于處于錯(cuò)綜復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之下，法治必須是能動(dòng)的，即法治必須使得權(quán)力有活力，能夠有效地行使；不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)法治而導(dǎo)致國家權(quán)力特別是行政權(quán)無所作為。法治原則有很多具體內(nèi)容，以法律保留原則為例，可以說，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下要想使政府有所作為，不可能強(qiáng)調(diào)事事必須依據(jù)狹義的法律，否則沒有法律政府不得作為，就根本無法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。能動(dòng)的法治觀是要確保國家機(jī)關(guān)有活力應(yīng)對(duì)各種社會(huì)需求和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的法治觀。一方面要使權(quán)力行使特別是行政權(quán)的行使有靈活性；另一方面，要有有效的控制機(jī)制，防止行政權(quán)篡奪立法權(quán)，甚至擺脫立法和司法監(jiān)督。檢視我國能動(dòng)法治原則實(shí)施現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)：第一，我國《立法法》確立了能動(dòng)的法治原則。根據(jù)《立法法》規(guī)定，除了四種情形實(shí)行絕對(duì)法律保留外，其他一些領(lǐng)域?qū)嵭邢鄬?duì)法律保留原則，即全國人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，這符合能動(dòng)的法治原則的要求。第二，能動(dòng)的法治原則還要求，對(duì)于立法機(jī)關(guān)授權(quán)決定、對(duì)行政機(jī)關(guān)依據(jù)授權(quán)決定制定法規(guī)的行為都應(yīng)該有有效的監(jiān)督措施，否則授權(quán)決定和根據(jù)授權(quán)決定制定的行政法規(guī)都有可能失控。在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)問題上，只有堅(jiān)持能動(dòng)性法治觀，才能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。如果按照嚴(yán)格的法治原則來說，由于全國人大及其常委會(huì)沒有專門就自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行立法，也沒有授權(quán)市行使變通性立法權(quán)，市幾乎無法開展實(shí)質(zhì)性的改革開放工作。要打破這個(gè)困境，全國人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)積極立法、修改或者廢除法律；積極行使授權(quán)，授予國務(wù)院和地方人大及其常委會(huì)開展改革開放試點(diǎn)工作，并督促國務(wù)院和地方人大及其常委會(huì)開展改革開放試點(diǎn)工作。

2.積極行使各項(xiàng)法定權(quán)力積極行使立法權(quán)。在中央已經(jīng)明確設(shè)立中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的前提下，全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)，制定相應(yīng)的法律，為此項(xiàng)工作的順利開展提供立法依據(jù)。在我們沒有這方面成功立法經(jīng)驗(yàn)的情況下，可以制定框架性立法，確立開展此項(xiàng)工作的原則。換言之，我們不必拘泥于制定完整詳細(xì)的法律。在德國、法國，憲法法院和憲法委員會(huì)早就確立，為了適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，立法機(jī)關(guān)的立法不必過于詳細(xì)，可以制定框架性立法，而操作性的規(guī)范可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定，這也是權(quán)力運(yùn)行更專業(yè)化和科學(xué)化的要求。比如，全國人大常委會(huì)可以制定簡易的《中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫行法》，就涉及的主要問題作出規(guī)定。如根據(jù)憲法相關(guān)原則制定該法律；授權(quán)市人大及其常委會(huì)、市政府根據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定開展相關(guān)工作；授權(quán)市人大及其常委會(huì)在不違反憲法、不抵觸法律和行政法規(guī)基本原則的情況下，適當(dāng)制定改革開放必需的相關(guān)創(chuàng)制性規(guī)則，即其基本規(guī)則可以與法律和行政法規(guī)不一致，但不得違反法律和行政法規(guī)的基本原則；規(guī)定市人大及其常委會(huì)制定的相關(guān)適用于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的法規(guī)向全國人大及其常委會(huì)備案；規(guī)定行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過程中，對(duì)于權(quán)力交叉和沖突，要遵循功能最適當(dāng)原則來化解矛盾；法院在審理涉及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)案件時(shí)，強(qiáng)調(diào)其適用的規(guī)則要符合世界貿(mào)易規(guī)則，要按照最有利于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放事業(yè)發(fā)展的原則審理相關(guān)案件等。中共十八屆三中全會(huì)決定提出：“在推進(jìn)現(xiàn)有試點(diǎn)基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿(mào)易園（港）區(qū)?！边@說明，下一步還要在其他地方開展此項(xiàng)工作。既然如此，就應(yīng)當(dāng)立法先行，盡快制定這方面的框架性立法，積極行使憲法和法律解釋權(quán)，以解決法律法規(guī)滯后的問題，在中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放這個(gè)問題上也是如此，有一些問題可以通過全國人大常委會(huì)解釋憲法和法律即可以解決。積極行使好憲法和法律監(jiān)督權(quán)。我國憲法和法律授權(quán)全國人大及其常委會(huì)行使憲法和法律監(jiān)督權(quán)，但此項(xiàng)職權(quán)很少獲得行使。目前制約全國人大及其常委會(huì)授權(quán)市行使變通性立法權(quán)的一個(gè)重要原因是擔(dān)心此種權(quán)力的行使失控。這種擔(dān)心根本沒有必要，只要全國人大及其常委會(huì)依法行使好監(jiān)督權(quán)，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放試點(diǎn)工作就不可能失控。

二、積極作出授權(quán)決定并監(jiān)督獲得授權(quán)者

1.市變通立法權(quán)的含義和限度市要承擔(dān)起中央施加的組織和領(lǐng)導(dǎo)中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放的試點(diǎn)任務(wù)，必須允許市人大及其常委會(huì)行使默示性的、類似于經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大及其常委會(huì)制定特區(qū)法規(guī)的變通性立法權(quán)；允許市人民政府行使類似于經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民政府制定特區(qū)規(guī)章的權(quán)力。前者可以稱之為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法規(guī)的變通立法權(quán)，后者可以稱之為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)規(guī)章的變通立法權(quán)。提出這一主張的理據(jù)有二。同等重要性原則。自貿(mào)區(qū)承擔(dān)的任務(wù)的難度、重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)承擔(dān)的改革創(chuàng)新的任務(wù)，但是就其改革開放的任務(wù)創(chuàng)新度、合法程度來說，可以按照“同等重要性原則”來加以處理。即市承擔(dān)的組織領(lǐng)導(dǎo)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作的任務(wù)與我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)任務(wù)和難度類似，因此市應(yīng)當(dāng)享有類似的權(quán)力。我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方的人大及其常委會(huì)有權(quán)制定的特區(qū)法規(guī)權(quán)力須符合的條件是：“根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)”。《立法法》則明確規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定”?，F(xiàn)在經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，其重要性和難度完全超出了經(jīng)濟(jì)特區(qū)，按理說，也應(yīng)當(dāng)享有同等重要的適當(dāng)?shù)牧⒎ㄗ兺?quán)，即市人大及其常委會(huì)制定的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法規(guī)只要符合憲法，不違反法律和行政法規(guī)的基本原則，即符合法治原則。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法規(guī)可以對(duì)法律和行政法規(guī)的某些具體規(guī)則進(jìn)行適當(dāng)變通。市人民政府則享有制定與其承擔(dān)功能相適應(yīng)的制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)章的權(quán)力。這是目前為止，可能實(shí)現(xiàn)設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)任務(wù)的主要途徑。否則，將無法完成中央要求其承擔(dān)的使命。按照功能最適當(dāng)原則決定這種立法權(quán)的限度。市具體組織和領(lǐng)導(dǎo)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革開放工作，這是中央政府明確規(guī)定的，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的目的和任務(wù)也決定了市人大及其常委會(huì)、市政府有權(quán)行使與其承擔(dān)的功能相適應(yīng)的立法權(quán)。運(yùn)用國家機(jī)關(guān)的功能或者任務(wù)、目的來論證國家機(jī)關(guān)享有某種職權(quán)是解釋憲法的重要方法。這一點(diǎn)在美國最高法院解釋憲法模糊條款時(shí)經(jīng)常采用。這一方法可以用來幫助我們理解自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的地方立法權(quán)。美國聯(lián)邦最高法院有時(shí)從憲法的相關(guān)詞語中解決立法機(jī)關(guān)權(quán)力不足的問題。聯(lián)邦憲法第1條第8款規(guī)定：國會(huì)擁有下列權(quán)力：“……制定為執(zhí)行以上各項(xiàng)權(quán)力和依據(jù)本憲法授予合眾國政府或政府中任何機(jī)關(guān)或官員的其他一切權(quán)力所必需的與適當(dāng)?shù)姆?。”這里的“必需與適當(dāng)”條款是聯(lián)邦政府?dāng)U張權(quán)力的關(guān)鍵，聯(lián)邦最高法院承認(rèn)聯(lián)邦享有憲法沒有明確列舉的默示性權(quán)力。這種爭論始于1791年聯(lián)邦第一銀行的成立。在聯(lián)邦政府是否享有含蓄默示權(quán)以設(shè)立國家銀行的爭論中，聯(lián)邦派獲得了初步勝利，國家銀行也于1791年依法成立開業(yè)，但兩派間對(duì)于此一問題的歧見，卻并未因第一銀行既經(jīng)設(shè)立的事實(shí)而消除。在麥卡洛克訴馬里蘭案中，馬歇爾大法官說：“如果目的是合法的，并且是在憲法規(guī)定的范圍之內(nèi)，如果一切手段都是適當(dāng)?shù)模⑶彝耆桥c目的相適應(yīng)的，那么，這些手段就不是憲法所禁止的，而是與憲法條文和精神相符合的，因而是合憲的?！泵绹罡叻ㄔ航忉尫椒ńo我們的一個(gè)啟發(fā)是：憲法授予國家機(jī)關(guān)實(shí)施某項(xiàng)行為的目的合憲，那么與達(dá)成此項(xiàng)目的的方法和手段也是合憲的，否則目的只能淪為空談；再者，憲法在授予國家機(jī)關(guān)某項(xiàng)權(quán)力意圖實(shí)現(xiàn)某一目的的同時(shí)，也意味著授予該國家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)此項(xiàng)目的的方法，在沒有明確規(guī)定實(shí)現(xiàn)某一目的的手段時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過解釋使之獲得合法的手段。憲法或者法律中授予的權(quán)力本身不是目的，獲得授權(quán)的目的是為了使相關(guān)國家機(jī)關(guān)勝任憲法法律給其施加的功能和職責(zé)。在憲法和法律（或者通過相關(guān)的決定）只給國家機(jī)關(guān)施加某項(xiàng)功能或者職責(zé)，而沒有授予與其功能或者職責(zé)相適應(yīng)的權(quán)力的情況下，國家機(jī)關(guān)沒有權(quán)力放棄這種功能或者責(zé)任，但可以通過解釋憲法或者法律來彌補(bǔ)其缺乏的權(quán)力。以此方法來考查自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的立法權(quán)，現(xiàn)在通過全國人大常委會(huì)變通法律執(zhí)行權(quán)的部分授予，以及國務(wù)院授權(quán)成立試驗(yàn)區(qū)及批準(zhǔn)《方案》，給市施加了具體組織領(lǐng)導(dǎo)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放試點(diǎn)的功能，這些功能和職責(zé)、目的的實(shí)現(xiàn)需要相應(yīng)的手段，這個(gè)手段就是市享有變通立法權(quán)，否則不可能依靠權(quán)力嚴(yán)重不足的地方國家機(jī)關(guān)去實(shí)施如此重要的任務(wù)。

2.功能適當(dāng)原則中央明示或者默示性授予市行使變通性立法權(quán)符合功能最適當(dāng)原則。功能適當(dāng)原則是國家機(jī)關(guān)設(shè)置和權(quán)力科學(xué)配置的要求，其基本要求包括：堅(jiān)持職權(quán)與職責(zé)（功能）相一致的原則，配置職權(quán)或者職責(zé)；當(dāng)憲法或者法律把某種權(quán)力配置給國家機(jī)關(guān)時(shí)，務(wù)必將該種權(quán)力配置給最有能力勝任此項(xiàng)工作的國家機(jī)關(guān)，或者按照最能適合某項(xiàng)功能或職責(zé)的要求組建和設(shè)立相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)，配置其相應(yīng)的職權(quán)；在有若干個(gè)國家機(jī)關(guān)從事某個(gè)職責(zé)或者功能時(shí)，務(wù)必允許或者支持最有能力履行此項(xiàng)功能的國家機(jī)關(guān)行使與該功能相適應(yīng)的職權(quán)?？傊?，要使權(quán)力符合職責(zé)（或功能）的要求，要使每一種權(quán)力獲得最充分的實(shí)施。功能適當(dāng)原則來源于德國憲法法院對(duì)三權(quán)分立原則的解釋，是一項(xiàng)判斷由哪一個(gè)國家機(jī)關(guān)行使某一種職權(quán)更為合適的技術(shù)性規(guī)則。功能適當(dāng)原則產(chǎn)生于對(duì)權(quán)力分立作功能主義的解釋和適用。學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于權(quán)力分立原則的理解，若單純拘泥在分割權(quán)力，則恐將造成權(quán)力間無法互相作用與協(xié)調(diào)依存的結(jié)果，若此，則勢將失去吾人所以需要權(quán)力分立原則之借限制政府權(quán)力以保障人民權(quán)利的初衷。因此，對(duì)權(quán)力分立原則就國家權(quán)力的行使在功能與組織上分權(quán)及制衡的理解，在此情形下，業(yè)由傳統(tǒng)上強(qiáng)調(diào)之“組織的權(quán)力分立”進(jìn)展為今日所論及的“功能的權(quán)力分立”?！肮δ艿臋?quán)力分立”是指，就國家權(quán)力的行使在功能與組織上劃分的依據(jù)，是以各該事務(wù)于自身的組成結(jié)構(gòu)及決定程序等各層面均具最佳條件者作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)；據(jù)此，各政府部門在以功能的權(quán)力分立作為劃分標(biāo)準(zhǔn)下所享有的職權(quán)，均有其核心功能，而這些核心功能不應(yīng)受到來自其他政府部門的干擾、逾越及侵犯，否則，即違反了在權(quán)力分立原則下所謂“合乎機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)之功能分配”的規(guī)范要求。在功能主義者看來，國家權(quán)力的分立不能僅從形式上考查其是否存在權(quán)力劃分，即使從形式上看國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力有混合的現(xiàn)象，也并不必然違反權(quán)力分立原則。事實(shí)上，各種國家機(jī)關(guān)的權(quán)力都允許存在一定程度的交叉，正是基于功能主義的判斷。德國聯(lián)邦憲法法院在1984年以后以“功能適當(dāng)”的方法來解釋分權(quán)制衡原則。在1984年導(dǎo)彈部署判決中，聯(lián)邦憲法法院首次明確從“功能適當(dāng)”觀點(diǎn)詮釋權(quán)力分立原則。本案源于聯(lián)邦政府未經(jīng)聯(lián)邦議會(huì)事先以立法方式表示同意，就同意美軍在西德境內(nèi)部署核子中程導(dǎo)彈，引發(fā)是否侵犯國會(huì)權(quán)限的憲法爭議。經(jīng)聯(lián)邦議會(huì)綠黨黨團(tuán)于1983年底向聯(lián)邦憲法法院提起憲法訴訟，1984年年底法院判決認(rèn)定聯(lián)邦政府并不違憲?？梢?，這一原則能夠解決權(quán)力分立原則規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)不足的缺失，以便于在國家權(quán)力發(fā)生沖突場合，提供一套更具體、更具操作可能性的判準(zhǔn)；這一原則主要解決權(quán)力科學(xué)性問題，即在確定權(quán)力歸誰行使問題時(shí)，不能主觀地、想當(dāng)然地確立，而按照最有能力勝任的原則確立行使者。這一原則也在其他國家和地區(qū)獲得承認(rèn)。美國最高法院采用功能主義解釋方法解釋三權(quán)分立原則，日本的分權(quán)理論和實(shí)踐也注意功能主義的方法適用于分權(quán)制衡原則的解釋，對(duì)于一些把傳統(tǒng)上的司法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)行使的立將三權(quán)分立解釋為功能適當(dāng)原則的重大意義在于：將原來主要表現(xiàn)為階級(jí)斗爭意識(shí)形態(tài)意義上的政治性原則（比如把三權(quán)分立原則作為資本主義國家的本質(zhì)制度，把民主集中制作為社會(huì)主義國家的本質(zhì)制度）轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢院饬亢图夹g(shù)化的權(quán)力配置和國家機(jī)關(guān)設(shè)立調(diào)整的原則，這一轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑卫眢w系的現(xiàn)代化和科學(xué)化提供了技術(shù)性條件；按照功能最適當(dāng)原則設(shè)立國家機(jī)關(guān)和配置國家權(quán)力，能夠確保國家機(jī)關(guān)權(quán)力配置和運(yùn)行的可行性和科學(xué)性?？傊?，功能最適當(dāng)原則是一項(xiàng)技術(shù)性法規(guī)，有利于國家機(jī)關(guān)遵循權(quán)力自身的規(guī)律去設(shè)立國家機(jī)關(guān)和配置國家權(quán)力。我國憲法解釋者沒有解釋過權(quán)力配置問題，根據(jù)我國憲法第3條規(guī)定，民主集中制是我國國家機(jī)構(gòu)組織和活動(dòng)的基本原則，是人民代表大會(huì)制度的基本原則。如果按照科學(xué)性原則來考慮人民代表大會(huì)制度的權(quán)力配置要求，功能最適當(dāng)原則也是可以適用的。因?yàn)?，人民通過憲法設(shè)立了國家機(jī)關(guān)，每一個(gè)國家機(jī)關(guān)有相應(yīng)的職責(zé)或者功能，同時(shí)配置給相應(yīng)的權(quán)力，所配置的權(quán)力應(yīng)當(dāng)與憲法施加的職責(zé)功能是相適應(yīng)的。全國人大及其常委會(huì)作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)積極立法，給每一個(gè)在憲法上承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的國家機(jī)關(guān)配置與其職責(zé)功能相適應(yīng)的權(quán)力，否則相關(guān)國家機(jī)關(guān)就難以勝任其法定職責(zé)。就中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)來說，中央已經(jīng)明確授予市人民政府來開展相關(guān)改革開放的試點(diǎn)工作，那么全國人大及其常委會(huì)就應(yīng)當(dāng)通過立法或者授權(quán)等方式，使之能享有與此履行此項(xiàng)職責(zé)相適應(yīng)的相關(guān)權(quán)力，否則有違職責(zé)職權(quán)相一致的原則，相關(guān)國家機(jī)關(guān)也難以完成其職責(zé)。如前所述，全國人大及其常委會(huì)至今沒有制定過嚴(yán)格意義上的法律來為市具體開展自由貿(mào)易試驗(yàn)工作提供法定依據(jù)，完全應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法規(guī)定授權(quán)市行使相關(guān)立法權(quán)來具體開展此項(xiàng)工作。這也是十八屆四中全會(huì)決定提出的要求：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)?！卑凑罩袊杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)的職責(zé)和功能，全國人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)授予市人大及其常委會(huì)制定變通性自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法規(guī)，授權(quán)市人民政府制定試驗(yàn)區(qū)性的規(guī)章。這不是主觀上的爭權(quán)要求，而是中央施加給其開展自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放試點(diǎn)的工作職責(zé)使然。再者，這種主張也有憲法支持。

3.市有權(quán)行使地方變通立法權(quán)的憲法理據(jù)我國有多項(xiàng)憲法原則可以為市開展自貿(mào)區(qū)改革開放提供憲法層次的依據(jù)。自貿(mào)區(qū)改革開放試點(diǎn)工作要堅(jiān)持法治原則、市場化原則、充分發(fā)揮地方積極性和主動(dòng)性原則。借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，這三個(gè)原則可以給自貿(mào)區(qū)建設(shè)立法權(quán)力不足找到出路。法治原則。我國憲法第5條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。”“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！鄙鲜黾礊榉ㄖ卧瓌t。如前所說，要用能動(dòng)的法治觀去解讀這一原則。法治原則經(jīng)歷了嚴(yán)格的規(guī)則主義到能動(dòng)性主義的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的快速性、事務(wù)的復(fù)雜多樣性要求，憲法和法律授予國家機(jī)關(guān)足夠應(yīng)付社會(huì)需要的裁量權(quán)，如果把法治原則僅僅理解為把權(quán)力管住管死而不能有效地發(fā)揮作用，很顯然不能適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，也違背法治原則的精神?，F(xiàn)代社會(huì)需要的法治原則，更強(qiáng)調(diào)要求國家機(jī)關(guān)積極行使權(quán)力，實(shí)現(xiàn)民眾的權(quán)益。將這一原則適用于考查自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放工作也是如此，法治原則要給地方開展改革開放工作提供充分的依據(jù)，而不是讓地方無所作為市場經(jīng)濟(jì)原則。憲法第15條規(guī)定：“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)?！睉椃ㄐ蜓砸?guī)定：“堅(jiān)持改革開放，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家。”這里的改革開放和市場經(jīng)濟(jì)都是我國現(xiàn)代化建設(shè)的方針。改革開放必然突破現(xiàn)行一些滯后的法律法規(guī)；市場經(jīng)濟(jì)則要求按照市場自身發(fā)展規(guī)律去組織發(fā)展世貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。沒有符合市場經(jīng)濟(jì)原則的改革創(chuàng)新權(quán)力，就無法按照世貿(mào)規(guī)則去運(yùn)作投資貿(mào)易、金融等各項(xiàng)制度。這一原則也給市行使相應(yīng)的突破某些法律法規(guī)制約提供了客觀需要的依據(jù)。憲法第3條規(guī)定了充分發(fā)揮地方積極性、主動(dòng)性原則。其第3款規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放工作本質(zhì)上屬于中央事務(wù)，但是其具體承擔(dān)者則是市，這就涉及到中央與地方權(quán)力關(guān)系問題。市要想有效地履行此項(xiàng)職責(zé)，必然要突破現(xiàn)行一些中央法律法規(guī)設(shè)定的機(jī)制和體制。如果說我國過去很長時(shí)間過分強(qiáng)調(diào)“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，過分集權(quán)于中央，導(dǎo)致地方的活力沒有被激活，那么自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)則為未來地方活力的充分展示提供了難得的機(jī)遇。我國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也已經(jīng)表明，忽視地方的積極性、主動(dòng)性，試圖把所有大權(quán)壟斷在中央，那是違反權(quán)力自身運(yùn)行規(guī)律的，也不利于地方的發(fā)展，更無法促使整個(gè)國家的發(fā)展。從國外來看也不例外，單一制國家在處理中央和地方關(guān)系上也經(jīng)過了一個(gè)發(fā)展過程，由原來的中央完全控制地方，發(fā)展到由地方享有相對(duì)獨(dú)立的地方自治立法權(quán)。有些權(quán)力并非需要憲法和法律的明示性授予，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律要實(shí)現(xiàn)的功能來進(jìn)行理解。有關(guān)中央與地方關(guān)系的理解，我國學(xué)界和實(shí)務(wù)界都有一種根深蒂固的認(rèn)識(shí)：我們是單一制國家，地方的所有權(quán)力都是中央授予的。筆者認(rèn)為這個(gè)說法是錯(cuò)誤的。單一制國家的中央并不能壟斷所有的權(quán)力。比如憲法第100條授權(quán)省、直轄市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，不是中央授予的，而是人民通過憲法授予的。如果把單一制理解為地方權(quán)力都是由中央授予的，中央就可以隨時(shí)收回地方的所有權(quán)力，那么可想而知，憲法第3條中的“地方的主動(dòng)性、積極性的原則”就將落空。即使是憲法沒有明確規(guī)定由地方行使的權(quán)力，也不能簡單地得出結(jié)論這些權(quán)力一定屬于中央，因?yàn)橛行┑胤叫詸?quán)力在憲法或者法律中沒有作出明確的規(guī)定，屬于默示性權(quán)力。對(duì)地方權(quán)力的理解過去過于強(qiáng)調(diào)中央掌握“剩余權(quán)力”，現(xiàn)代法治則強(qiáng)調(diào)中央權(quán)力并非完全掌握全部“剩余權(quán)力”。地方也有某些默示性權(quán)力。憲法和法律對(duì)于地方權(quán)力的規(guī)定并非是完全的列舉，憲法和法律中對(duì)地方權(quán)力的規(guī)定通常列舉的多是功能性、目的性和職責(zé)性權(quán)力，而對(duì)于手段性、配套性、職權(quán)性權(quán)力通常不加以規(guī)定或者很少規(guī)定。在此情況下，通常通過其他立法或者解釋的方式把沒有列舉或者沒有完全列舉的手段性權(quán)力加以明確，否則目的性權(quán)力就很難獲得有效行使。這一權(quán)力規(guī)則完全適用于解讀自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的問題。既然中央已經(jīng)將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放的試點(diǎn)任務(wù)施加給市來承擔(dān)（這是一項(xiàng)極其重要的功能和職責(zé)），那么就應(yīng)當(dāng)授權(quán)其行使與此職責(zé)相對(duì)應(yīng)的職權(quán)。在目前情況下，全國人大及其常委會(huì)授權(quán)市行使變通性立法權(quán)是實(shí)現(xiàn)這一功能和職責(zé)的最有效方式。否則，其預(yù)設(shè)的功能都會(huì)受到相應(yīng)的限制，或者會(huì)導(dǎo)致自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放試點(diǎn)工作就違法運(yùn)行的嫌疑。盡管筆者主張市有權(quán)行使變通性立法權(quán)，但是畢竟這在法律形式上是有違憲違法的嫌疑，所以最好由全國人大或者常委會(huì)作出明確的授權(quán)決定，使此項(xiàng)改革開放試點(diǎn)工作獲得明確的權(quán)力依據(jù)。

4.我國默示性授權(quán)慣例也支持市行使變通性立法權(quán)既然多項(xiàng)憲法原則支持地方人大及其常委會(huì)行使變通性立法權(quán)，而且符合功能最適當(dāng)原則的要求，那么如何實(shí)現(xiàn)這種權(quán)力的正當(dāng)化呢？從理論上說，在沒有明確授權(quán)的情況下，地方國家機(jī)關(guān)不得行使地方立法變通權(quán)，地方立法權(quán)不得變通法律和行政法規(guī)。但是對(duì)于我國，要結(jié)合實(shí)際情況作出符合憲法精神的理解，也要結(jié)合我國人大及其常委會(huì)行使權(quán)力的特點(diǎn)。否則，僅僅機(jī)械地理解明確的授權(quán)性原則，看似堅(jiān)持了法治原則，但實(shí)際上把法治原則機(jī)械化了，使地方國家機(jī)關(guān)無所作為。從我國實(shí)踐看，全國人大及其常委會(huì)行使授權(quán)有明示和默示兩種方式。明示性授權(quán)如上個(gè)世紀(jì)全國人大及其常委會(huì)幾次作出決定授予國務(wù)院制定暫行行政法規(guī)的權(quán)力、幾次決定授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)行使變通立法權(quán)。其中對(duì)地方授權(quán)有直接和間接兩種方式。但從進(jìn)入本世紀(jì)以后，全國人大及其常委會(huì)對(duì)地方改革開放的試點(diǎn)開始采用默示授權(quán)的形式。如幾年前市和重慶市政府關(guān)于試點(diǎn)房產(chǎn)稅改革的權(quán)力就是來自國務(wù)院的授權(quán)。根據(jù)憲法第13條關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定、第56條關(guān)于公民有依照法律規(guī)定納稅的義務(wù)的規(guī)定，稅收立法實(shí)行法律保留原則?！读⒎ǚā穼?duì)此也有明確的規(guī)定。國務(wù)院關(guān)于征收房產(chǎn)稅的規(guī)定缺乏全國人大及其常委會(huì)的明確授權(quán)，但是全國人大及其常委會(huì)一直未予干涉，這可以視作其默示性授權(quán)。國務(wù)院授權(quán)市、重慶市開展房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)的授權(quán)也是違法的，但是全國人大及其常委會(huì)沒有作出任何處理，說明其默示其同意。這種處理問題的方式顯然違反憲法和法律，但是這是我國全國人大及其常委會(huì)形成的“慣例”，喜歡以這種方式行使權(quán)力。再如，最近各地正在進(jìn)行的地方司法體制改革試點(diǎn)。按照我國憲法、立法法規(guī)定，司法制度屬于法律保留事項(xiàng)范圍。按照規(guī)定，如果要改變現(xiàn)行的法院、檢察院管理體制，要通過修改憲法或者法律，這是法治原則的要求。本來可以通過由全國人大常委會(huì)授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院組織和領(lǐng)導(dǎo)地方司法改革試點(diǎn)，但是至今全國人大及其常委會(huì)未作出任何決定。而各地開展司法改革的直接依據(jù)是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，以及中央政法委的相關(guān)政策。市等地方已經(jīng)獲得批準(zhǔn)開展相關(guān)改革試點(diǎn)。但是此項(xiàng)試點(diǎn)工作沒有獲得全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定。這表明，我們采用的是一種默示性授權(quán)試點(diǎn)改革的模式。實(shí)際上，早在上個(gè)世紀(jì)，全國人大常委會(huì)在香港和澳門特區(qū)法院解釋《基本法》問題上也采用“默示性授權(quán)”的方式，承認(rèn)地方行使司法解釋權(quán)。如《香港特別行政區(qū)基本法》第158條規(guī)定：“本法的解釋權(quán)屬于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)?！薄叭珖嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)香港特別行政區(qū)法院在審理案件時(shí)對(duì)本法關(guān)于香港特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的條款自行解釋?！钡珜?shí)際情況是，全國人大常委會(huì)沒有作出專門的授權(quán)決定，而香港特別行政區(qū)法院一直在行使對(duì)《基本法》的解釋權(quán)。撇開特別行政區(qū)的特殊性，從某種意義上說，我國大陸相關(guān)領(lǐng)域改革開放采取的模式是：以違憲違法的方式推動(dòng)改革試點(diǎn)（我國有學(xué)者稱之為“良性違憲”）。在未經(jīng)全國人大及其常委會(huì)作出明確授權(quán)決定的情況下即由相關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行改革試點(diǎn)，這幾乎成為我國改革開放推進(jìn)的“默認(rèn)”的形式。這種“默示性授權(quán)慣例”雖然解決了問題，但是它對(duì)憲法和法律的權(quán)威會(huì)造成嚴(yán)重的損害。從職責(zé)職權(quán)相一致的原則來說，既然中央要求市具體承擔(dān)組織和領(lǐng)導(dǎo)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放試點(diǎn)工作，按照過去“默示性授權(quán)慣例”，全國人大及其常委會(huì)已經(jīng)默示地授權(quán)市人大及其常委會(huì)行使類似經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大及其常委會(huì)變通立法權(quán)。換言之，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，這一點(diǎn)已經(jīng)獲得全國人大常委會(huì)相關(guān)授權(quán)決定的肯定。既然承認(rèn)了這個(gè)組織機(jī)構(gòu)及其承擔(dān)功能的合法性和合憲性，那么就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其享有與其承擔(dān)功能相適應(yīng)的職權(quán)。綜上，全國人大常委會(huì)沒有明確授權(quán)市人大及其常委會(huì)享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)人大及其常委會(huì)變通執(zhí)行法律和行政法規(guī)的權(quán)力，但是這并不意味著不允許其行使此種權(quán)力。盡管如此，筆者仍然主張全國人大及其常委會(huì)作出明確的授權(quán)決定，畢竟這種默示性授權(quán)慣例的模式有違憲違法的嫌疑，而且也不容易對(duì)此實(shí)行有效的監(jiān)督控制。反對(duì)全國人大及其常委會(huì)給市授予變通性立法權(quán)，或者市行使默示性變通性的理由之一是擔(dān)心，一旦授予市人大及其常委會(huì)如果行使變通立法權(quán)，將導(dǎo)致地方立法權(quán)的擴(kuò)張和失控。其實(shí)這種擔(dān)心是不必要的。第一，即使市行使這種變通性立法權(quán)，不是適用于全部行政區(qū)域，而只適用于特定的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。第二，事項(xiàng)范圍有限。其一，涉及的事項(xiàng)范圍主要限于：擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放、推進(jìn)金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新，建設(shè)具有國際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等事項(xiàng)。其二，效果上，立法權(quán)行使有助于達(dá)成下列目的和效果：使之成為推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗(yàn)田”，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國的積極作用，促進(jìn)各地區(qū)共同發(fā)展。其三，中央沒有行使的事項(xiàng)。國務(wù)院《方案》規(guī)定：“針對(duì)試點(diǎn)內(nèi)容，需要停止實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件的部分規(guī)定的，按規(guī)定程序辦理?！睋Q言之，市地方立法涉及自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的立法事項(xiàng)，只能在中央沒有對(duì)此作出規(guī)定的情況下行使立法權(quán)，否則地方不得再作出相沖突的專項(xiàng)立法。第三，有相應(yīng)的監(jiān)督控制措施。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，全國人大有權(quán)撤銷省級(jí)地方性法規(guī)和決議，如果市人大及其常委會(huì)制定的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法規(guī)或者相關(guān)決定違反憲法，抵觸法律和行政法規(guī)的基本原則，全國人大常委會(huì)可以撤銷。此外，國務(wù)院《方案》也設(shè)置了相關(guān)的配合和監(jiān)督措施，如《方案》規(guī)定：“有關(guān)部門要大力支持，做好協(xié)調(diào)配合、指導(dǎo)評(píng)估等工作?！斗桨浮穼?shí)施中的重大問題，市人民政府要及時(shí)向國務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告?！本C上，市行使默示性變通立法權(quán)，其適用的范圍有限，對(duì)全國并不會(huì)產(chǎn)生太大的影響；中央有控制地方的立法權(quán)，不存在失控的問題，全國人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)市變通立法權(quán)，這是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放于法有據(jù)的最佳方式。

三、修改和廢除相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章

十八屆四中全會(huì)決定提出“對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止?！边@可以說給自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革開放試點(diǎn)合法性問題的解決提供了另一條路徑。雖然我國基本形成了社會(huì)主義法律體系，但還很不完善。為此，全國人大及其常委會(huì)，包括地方立法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法精神，順應(yīng)時(shí)展的要求，積極修改和廢除相關(guān)滯后的法律法規(guī)和規(guī)章。就自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)來說，其難點(diǎn)和重點(diǎn)的問題主要屬于中央事權(quán)范圍的事項(xiàng)，所以需要全國人大及其常委會(huì)積極修改或者廢除相關(guān)法律；國務(wù)院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政法規(guī)的立、改、廢，國務(wù)院工作部門也應(yīng)當(dāng)加快對(duì)相關(guān)部門規(guī)章的清理，及時(shí)修改或者廢除阻礙社會(huì)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定。市人大及其常委會(huì)、市政府也應(yīng)當(dāng)積極行使立法權(quán)，對(duì)不適應(yīng)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，及時(shí)修改、廢除或者完善，及時(shí)為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提供適應(yīng)其發(fā)展的行為規(guī)則。目前，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)給自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展試點(diǎn)改革只提供了一條突破體制的路徑，即作出了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》：授權(quán)國務(wù)院在外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對(duì)國家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國外資企業(yè)法》《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批。上述行政審批的調(diào)整在3年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。筆者認(rèn)為，上述授權(quán)是必要的，但還很不夠?？梢灶A(yù)見，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)未來試驗(yàn)過程中，還有需要突破的其他法律，諸如《公司法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等基礎(chǔ)性法律規(guī)范都有可能需要調(diào)整。對(duì)于這些法律的調(diào)整，最理想的方式是全國人大常委會(huì)修改這些法律，增加相關(guān)改革開放試點(diǎn)的條款規(guī)定；或者授權(quán)國務(wù)院對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行調(diào)整，比如暫行停止執(zhí)行等。此外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢除相關(guān)法規(guī)或者作出相關(guān)決定，來給市具體實(shí)施自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提供相關(guān)權(quán)力依據(jù)，也是可取的路徑。目前國務(wù)院批準(zhǔn)的有《中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》。去年國務(wù)院還了《關(guān)于在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定。但總體來看，這些措施都還很有限，滿足不了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法規(guī)依據(jù)需求。從地方來看，市政府制訂了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》，市人大常委會(huì)已經(jīng)出臺(tái)了。雖然該條例也不能給市突破某些體制提供多少支持，但無論如何，可以修改或者完善某些地方性法規(guī)和規(guī)章，給開展此項(xiàng)試點(diǎn)工作提供依據(jù)。法并未被宣告違憲，都是基于功能主義的考量。

作者：朱應(yīng)平單位：華東政法大學(xué)法律學(xué)院