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[內(nèi)容提要]十一屆三中全會以來的中國政治改革，使中國社會主義體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化：經(jīng)過30年的政治體制改革，中國的民主政治得到了前所未有的發(fā)展，進一步完善了人民代表大會制度，全面落實了依法治國的基本方略，發(fā)展了黨際民主和基層群眾自治，干部人事制度發(fā)生了很大變化。然而到目前為止，政治體制改革所要達到的目標(biāo)還未徹底實現(xiàn)，政治體制改革還需要進一步解放思想。

[關(guān)鍵詞]民主；政治體制；改革

今年是中國改革開放30周年。在過去的30年中，中國在各方面的改革都取得了巨大的成就，政治體制改革也不例外。鄧小平把十一屆三中全會以來的中國的改革“當(dāng)作一種革命”，認(rèn)為它是“中國的第二次革命”。十一屆三中全會以來的中國政治體制改革也是一場革命，這場改革使中國的民主政治得到前所未有的發(fā)展。

近代以來，民主一直是世界各國政治發(fā)展要實現(xiàn)的主要目標(biāo)之一。因此，近代以來的革命也必然和民主聯(lián)系起來，民主與革命從來就沒有完全分開過：民主是革命的動力，革命則是民主的實踐。相對于“中國的第二次革命”，第一次革命是新民主主義革命。新民主主義革命同樣是與民主緊密聯(lián)系在一起的。新民主主義革命的動力有兩個：一是實現(xiàn)國家主權(quán)的獨立和統(tǒng)一；二是實現(xiàn)人民的民主。新中國的成立是新民主主義革命基本勝利的主要標(biāo)志，從此以后，中國實現(xiàn)了國家主權(quán)的獨立和完整。新中國的成立也預(yù)示著人民當(dāng)家作主的時代已經(jīng)到來。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議制定了第一部中華人民共和國憲法。這部憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家?！薄爸腥A人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！薄叭珖嗣翊泶髸推渌麌覚C關(guān)，一律實行民主集中制?！边@就確立了中國的根本政治制度，這個根本政治制度處處體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的精神。爭國家主權(quán)的獨立和完整也是爭民主，只不過是爭國家的民主，使中國不再受外國的影響和控制。當(dāng)然，有了國家的民主，未必就有人民的民主。但是，沒有國家的民主，絕對不會有人民的民主。因為民主必須以民族自由獨立為基本前提。另一方面，新民主主義革命也是一次民主的實踐。為了動員農(nóng)民，共產(chǎn)黨在解放區(qū)開展了豐富多彩的民主政治建設(shè)。

雖然新中國成立不久就確立了以社會主義民主政治為價值取向的根本政治制度，但一直到改革開放前，這個根本政治制度并沒有很好地為人民當(dāng)家作主提供制度保障，它被領(lǐng)導(dǎo)人的個人意志以及一連串的政治運動所破壞。在1966－1975年期間，每年定期召開的全國人民代表大會和常務(wù)委員會會議、全國政協(xié)會議被取消；中止了1954年《憲法》所規(guī)定的國家最高權(quán)力機關(guān)職能的行使，如國家立法權(quán)，對國家機關(guān)組成人員的任免權(quán)，對國家重大事項的決定權(quán)，對憲法實施和其他國家機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)等。1975年和1978年的憲法修改直接違反了1954年《憲法》規(guī)定的“修改憲法須由全國人大以全體代表三分之二多數(shù)通過”的明文規(guī)定，同時也取消了這一規(guī)定。1954年《憲法》規(guī)定，全國人大的決定由國家主席公布，1967年以后再也沒有實施這一規(guī)定。全國人大代表和常務(wù)委員會所享有的質(zhì)詢權(quán)、發(fā)言表決權(quán)(不受法律追究)、人身保護權(quán)(不經(jīng)全國人大常委會許可，不接受逮捕或者刑事審判)受到破壞。各級地方人民代表大會也被迫停止了活動和行使職能。在“”中，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人受誣陷的有38人，中央其他黨、政、軍領(lǐng)導(dǎo)干部，派負(fù)責(zé)人，各界知名人士受誣陷的有382人。在“”中，受到殘酷迫害的干部和群眾有70萬人，被迫害致死的達3.4萬人。全國因冤假錯案受到誣陷、迫害、株連的達1億人以上。在這個時期，主導(dǎo)國家政治生活的不是民主法治，而是人治；黨政機關(guān)充斥著嚴(yán)重的官僚主義、權(quán)力過分集中、家長制作風(fēng)、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象等。

國家制度遭到破壞、社會主義民主政治不能得到發(fā)展、公民權(quán)利遭受踐踏，這一切都與政治體制有關(guān)。正如鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中所說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。即使像同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴(yán)重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸?！?/p>

人們通常把黨的十一屆三中全會看作是中國開始進行改革開放的標(biāo)志。在十一屆三中全會召開前，黨中央于1978年11月10日至12月15日在北京召開工作會議。在這次工作會議上，鄧小平作了《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》的講話。這篇講話被稱為是開辟新時期新道路的宣言書，實際上成為隨后召開的十一屆三中全會的主題報告。在這篇講話的第二部分，鄧小平專門講了民主問題：首先，在民主與集中的關(guān)系問題上，他認(rèn)為，“當(dāng)前這個時期，特別需要強調(diào)民主。因為在過去一個相當(dāng)長的時間內(nèi)，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少”。其次，應(yīng)當(dāng)講發(fā)揚經(jīng)濟民主，“應(yīng)該讓地方和企業(yè)、生產(chǎn)隊有更多的經(jīng)營管理的自主權(quán)”?！耙袑嵄Ｕ瞎と宿r(nóng)民個人的民主權(quán)利，包括民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督?！弊詈螅囆∑教貏e強調(diào)，“為了保障人民民主，必須加強法制”，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。。實際上，黨的十一屆三中全會以來的政治體制改革是圍繞著如何充分發(fā)揚民主這個基軸展開的。當(dāng)然，我國發(fā)展民主不是搞西方的三權(quán)分立和多黨制，而是在鄧小平的民主思想指導(dǎo)下進行的。具體說來，表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，進一步完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的政體和根本政治制度。進入新時期，人民代表大會制度不斷得到鞏固和完善。直接選舉人大代表的范圍擴大到縣，實行普遍的差額選舉制度，全國人大常委會的組織建設(shè)邁上新臺階，已設(shè)有9個專門委員會，并設(shè)立了專職常委，等等。人大開會時，同級政協(xié)也同時召開會議，對人大討論的問題提出意見和建議，從而對人大的決定發(fā)揮重大的積極影響。作為民主協(xié)商機構(gòu)和愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，人民政協(xié)的組成已增加到34個界別，包括各派、各人民團體和各族各界人士，與各方面群眾包括新的社會階層有著廣泛聯(lián)系，能夠及時、集中地反映社情民意。人大以投票方式對關(guān)系國計民生的重大問題作出決策，以及通過政協(xié)進行充分協(xié)商達成共識，這是我國兩種重要的民主形式，體現(xiàn)了我國社會主義民主的廣泛性、豐富性。人大制度與政治協(xié)商制度的完善與健康發(fā)展，標(biāo)志著我國政治生活的常態(tài)化：黨不能再直接行使國家權(quán)力，直接對國家進行管理，而必須通過人民代表大會把自己的意志上升為國家的意志，并具體化為政府的政策。

第二，全面落實依法治國的基本方略。依法治國是社會主義民主政治的基本要求。1997年，黨的十五大把依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略。十年來，全國人大制定了現(xiàn)行憲法和四個憲法修正案，全國人大及其常委會制定了200多項現(xiàn)行有效的法律，國務(wù)院制定了700余項現(xiàn)行有效的行政法規(guī)。在立法程序上，重視推進立法的科學(xué)化、民主化，法律草案均經(jīng)過反復(fù)研究論證，并通過公示、聽證等形式，廣泛聽取各方面意見，使人民群眾有序參與立法工作，保證了立法質(zhì)量。目前，我國已基本形成了以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，在政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個方面基本上做到了有法可依。與立法工作相對應(yīng)，依法行政、公正司法也在不斷向前推進。圍繞建設(shè)法治型、服務(wù)型政府，各級政府以轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革為重點，從規(guī)范政府行為、推進政務(wù)公開、降低行政成本、提高行政效率人手，進行了積極探索和改革。圍繞維護司法公正、促進社會和諧，不斷推進司法體制改革，規(guī)范司法行為，努力保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)，并初步建立了司法救助和法律援助體系。同時，在依法治國實踐中，也提高了黨的依法執(zhí)政水平。這一點主要表現(xiàn)在，黨主要依靠政令治國轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠芍螄?。共產(chǎn)黨執(zhí)政，不僅要靠黨的政策，而且要依靠法治。凡是關(guān)系國家和人民的大事，黨要作出決定，還要形成國家的法律。

第三，發(fā)展黨際民主，提高派的地位和作用。黨際民主屬于人民民主的范疇。共產(chǎn)黨代表中國最廣大人民的利益，黨的領(lǐng)導(dǎo)是鞏固人民民主專政的堅強柱石；各派作為各自所聯(lián)系的一部分社會主義勞動者、社會主義建設(shè)者和擁護社會主義的愛國者的政治聯(lián)盟，他們參政議政，開展民主監(jiān)督，是人民民主的重要體現(xiàn)。建國初期，一大批派人士和無黨派人士曾擔(dān)任中央人民政府副主席、政務(wù)院副總理和15個部、委、署、行中的正職。后來由于“左”的錯誤的發(fā)展，派和無黨派人士在政府中的地位逐步下降。從1975年第四屆全國人民代表大會起，國務(wù)院各部委中已沒有派成員和無黨派人士出任正副部長職務(wù)，派名存實亡。黨的十一屆三中全會后，在鄧小平新時期統(tǒng)一戰(zhàn)線理論的指引下，黨中央糾正了“左”的錯誤，開始舉薦派成員、無黨派人士擔(dān)任國家和政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。截止2004年底，非中共人士共有3.2萬多人在各級政府和司法機關(guān)擔(dān)任縣處以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，其中有19人擔(dān)任最高人民法院、最高人民檢察院有關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；全國31個省、自治區(qū)、直轄市人民政府中，有非中共人士27人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；全國397個市、區(qū)人民政府中，有非中共人士354人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。全國人大常委會第27次會議任命致公黨中央副主席萬鋼為國家科技部部長，對于發(fā)展黨際民主以及提高派、無黨派人士參政議政的積極性有著重大而深遠(yuǎn)的意義。

第四，基層群眾自治得到發(fā)展。基層群眾自治制度與人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度一樣都是我國社會主義民主政治制度體系的基本內(nèi)容?；鶎尤罕娮灾问侨嗣癞?dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑。截至2007年底，我國農(nóng)村有61萬多個村民委員會，城市有8萬多個社區(qū)居民委員會。自《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》實施以來，全國絕大多數(shù)農(nóng)村和城市已進行了6次以上的村(居)民委員會換屆選舉。85％的農(nóng)村建立了實施民主決策的村民大會或村民代表大會，90％以上的農(nóng)村建立了保障民主監(jiān)督的村民理財小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等組織，村務(wù)公開、民主評議等活動普遍開展。89％的城市社區(qū)建立了居民(成員)代表大會，64％的社區(qū)建立了協(xié)商議事委員會，22％的社區(qū)建立了業(yè)主委員會，居民評議會、社區(qū)聽證會等城市基層民主形式普遍推行，收到了很好的效果。經(jīng)過30年的發(fā)展，黨和行政組織同基層群眾組織的關(guān)系基本理順，這些基層群眾組織也不再是黨馴服的工具，單純地執(zhí)行黨的決策，而是在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，按照各自的特點獨立自主地開展工作。通過基層群眾的自治實踐，廣大人民群眾增強了主人翁意識和民主法制意識，提高了有序政治參與的水平和能力，夯實了我國社會主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)。

第五，干部人事制度發(fā)生了很大變化。盡管仍堅持黨管干部的原則，但我們的干部管理制度已不是改革開放前非常普遍存在著的黨任命或變相任命干部的制度。干部的選拔和任用加大了群眾的參與度，使之更加民主和科學(xué)。在干部的選拔和任用實踐中，近些年來各地涌現(xiàn)出一些具有民主元素的具體制度和做法，如擴大了基層民主選舉范圍、公推直選、民意測驗、民主公開競聘、全委會或常委會票決制、任前公示等等。這種選任制是對長期以來實行的任命制的革命，選任制干部是人民直接授權(quán)的主體。在干部政績的考核上，改變了由上級某個或幾個領(lǐng)導(dǎo)蓋棺定論的做法，最大限度地擴大人民群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的知情權(quán)、評價權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將干部的政績置于群眾公開監(jiān)督之下。

改革開放以來的民主政治的發(fā)展，是與我們黨對現(xiàn)行政治體制的主要弊端進行深刻的改革分不開的。從體制譜系上看，改革開放前的中國政治體制屬于社會主義經(jīng)典體制范疇。

科爾奈從權(quán)力結(jié)構(gòu)方面考察了社會主義經(jīng)典體制的主要特征：第一，權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本組織結(jié)構(gòu)是共產(chǎn)黨，社會主義國家基本都實行一黨制，不存在其他競爭性政黨。黨的主要組織原則是“民主集中制”。但在現(xiàn)實生活中，集中制更為普遍和強大。雖然黨組織是自下而上建立起來的，但它更大程度上是自上而下進行運轉(zhuǎn)的。下級組織必須嚴(yán)格執(zhí)行上級指示。在這樣一個等級的體制中，選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)和上級任命的領(lǐng)導(dǎo)沒有區(qū)別，也就是說，經(jīng)選舉產(chǎn)生的黨的領(lǐng)導(dǎo)和受命擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員干部全都是黨委領(lǐng)導(dǎo)。第二，黨和國家“水乳交融”。處于經(jīng)典體制的社會主義國家也像其他現(xiàn)代國家一樣擁有正式的憲法、法律和司法制度。國家分為三個獨立的權(quán)力機構(gòu)：立法、國家行政和司法。多數(shù)社會主義國家的憲法都規(guī)定黨是國家的領(lǐng)導(dǎo)力量，但沒有具體說明黨在國家實際管理中如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。盡管國家法律沒有進行明確界定，但黨實際上具有以下權(quán)力：1、所有重要崗位的人員任命、晉升以及解除都是由黨的各類機構(gòu)決定的。國家法律在這些問題上沒有發(fā)言權(quán)，但黨自己通常會詳細(xì)規(guī)定不同的職務(wù)任命需要由黨的哪個機構(gòu)決定。黨既有任命國家行政部門首腦和所有主要經(jīng)濟管理部門的負(fù)責(zé)人的特權(quán)，也有負(fù)責(zé)任命法官和檢察官的特權(quán)。2、在國家行政機關(guān)進行決策之前，黨組織已經(jīng)對所有重要的國家事務(wù)作出決定。中央政府的主要政策都事先由黨中央或政治局定好了，地方政府主要政策的制定則是地方黨委說了算。3、黨委直接參與政府管理，這構(gòu)成了一個奇特的雙重體制。在各級黨委中有專門的干部或一部分干部來負(fù)責(zé)所有重要的政府活動。中央委員會設(shè)有各類機構(gòu)分別負(fù)責(zé)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育、文化、外交、軍事等等。這種雙重體制并非完全對等，區(qū)別之一是規(guī)模不同：黨委中負(fù)責(zé)特定領(lǐng)域事務(wù)的干部人數(shù)要少于與它平行的政府機構(gòu)的人數(shù)。此外，還有一點也非常重要：黨委班子的任務(wù)之一就是要監(jiān)督政府管理。從上述四個方面來看，社會主義體制的主要特征之一是“黨國一家”以及政治與行政職能混合在一起。第三，黨與群眾組織之間的關(guān)系也可以用“水乳交融”來形容。按照法律和正式規(guī)則，所有群眾組織都享有自主權(quán)。根據(jù)組織的不同性質(zhì)，其領(lǐng)導(dǎo)成員由會員直接或間接選舉產(chǎn)生。但實際上由黨來決定誰是候選人。黨委成員對群眾組織的事務(wù)進行各種干預(yù)。

科爾奈考察的社會主義經(jīng)典體制(權(quán)力結(jié)構(gòu)方面的)的主要特征都與黨有關(guān)。如果要找出社會主義經(jīng)典體制最顯著的特征，可以說就是黨政不分。在政治學(xué)原理上，政黨是國家的一部分，不能等同于國家。在黨政不分的體制中，政黨傾向于吸收國家，公共行政大體上只是黨務(wù)的副產(chǎn)品。在這種體制中，社會自治組織也很難得到發(fā)展；而社會組織的自治是多元政治和一個社會自由與否的絕好的指標(biāo)，社會從國家解放出來、社會超越國家的權(quán)力在很大程度上與社會組織的自治聯(lián)系在一起。由于同屬一個體制譜系，黨政不分的政治體制同樣是我國現(xiàn)行政治體制的主要特征。同時，這一主要特征也是我國現(xiàn)行政治體制的主要弊端。

在當(dāng)代中國的政治架構(gòu)中，黨的各級組織都是與國家機關(guān)平行設(shè)置的，政府機關(guān)內(nèi)各個部門設(shè)立黨組，通過機構(gòu)監(jiān)督和將許多黨的干部安排在國家機關(guān)內(nèi)。這種做法雖然強化了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，但也加強了黨同國家制度的緊密結(jié)合。

黨政分開就是要改變黨的國家屬性、國家職能，把黨過去包攬的國家權(quán)力歸還給政權(quán)機關(guān)。黨政分開，并不是要否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，因為，近代以來的世界各國通常都實行政黨政治。黨政分開是要改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨的領(lǐng)導(dǎo)是間接領(lǐng)導(dǎo)，不是直接領(lǐng)導(dǎo)。黨要善于通過法定程序把黨的主張和人民意志統(tǒng)一起來，使之變?yōu)榫哂幸?guī)范性、強制性的國家意志，以憲法和法律來實現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)；在組織領(lǐng)導(dǎo)上，要依照法定程序使黨組織推薦的人選進入各級國家權(quán)力機關(guān)。經(jīng)過30年的政治改革，我們既堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，又改革了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式：以黨代政、黨政不分的局面得到改觀，黨與國之間的關(guān)系有了一定程度的分離。

改革開放30年來，中國社會主義體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化。發(fā)展社會主義民主，是政治體制改革的目標(biāo)。到目前為止，政治體制改革所要達成的目標(biāo)還未徹底實現(xiàn)，政治體制改革還需要進行下去。筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國政治體制改革的關(guān)鍵仍然是進一步規(guī)范黨和國家的關(guān)系。為此，必須在探索如何解決黨政分開、如何更好地實現(xiàn)黨的民主執(zhí)政、依法執(zhí)政上進一步解放思想。