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民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨的一項(xiàng)根本制度，它源自加入共產(chǎn)國(guó)際的二十一項(xiàng)條件。作為共產(chǎn)國(guó)際加入條件的民主集中制，是列寧提出來的。列寧所說的民主集中制，是民主制加集中制（《列寧所說的黨的民主集中制是什么》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》第422、423期）。

中國(guó)共產(chǎn)黨從“七大”開始，就在黨章上對(duì)民主集中制的運(yùn)行機(jī)制作了表述，說“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主?！睆摹笆拇蟆遍_始，黨章又在這一表述的末尾加上了“相結(jié)合”的字樣。黨章上的這項(xiàng)表述，是對(duì)列寧民主集中制運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)概括。

列寧所說的民主集中制，是間接民主制度的產(chǎn)物。俄國(guó)社會(huì)民主工黨從成立之初，就把民主制確定為黨的管理形式，只不過由于黨員人數(shù)眾多，地域遼闊，整個(gè)黨不能只設(shè)一級(jí)組織，實(shí)行直接民主制，而必須設(shè)多級(jí)組織，實(shí)行間接民主制，即代表式民主制。這個(gè)問題從一開始就解決了。但是，實(shí)行間接民主制，就需要有一定的結(jié)構(gòu)形式，黨的權(quán)力才能運(yùn)行。那么，黨應(yīng)該采用什么樣的結(jié)構(gòu)形式呢？在這個(gè)問題上，黨內(nèi)出現(xiàn)了嚴(yán)重分歧，有人主張采用分權(quán)型的結(jié)構(gòu)形式聯(lián)邦制和自治制，列寧主張采用集權(quán)型的結(jié)構(gòu)形式集中制，他認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)無產(chǎn)階級(jí)偉大而艱巨的歷史使命，無產(chǎn)階級(jí)政黨不應(yīng)當(dāng)是一個(gè)結(jié)構(gòu)松散、任由每個(gè)組織各自為政的黨，而應(yīng)當(dāng)是一個(gè)統(tǒng)一集中、下級(jí)組織服從上級(jí)組織的黨。經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的激烈爭(zhēng)論，聯(lián)邦制和自治制先后被否定，集中制被接受。列寧所主張的、民主制加集中制組成的民主集中制被載入了黨章。

由于列寧的民主集中制是民主制加集中制，整個(gè)黨實(shí)行民主集中制，就要求黨的各級(jí)組織既要實(shí)行民主制，又要實(shí)行集中制。但是在對(duì)待這兩種制度的態(tài)度上，上級(jí)機(jī)關(guān)和下級(jí)機(jī)關(guān)由于所處的地位不同而有著不同的傾向。一般說來，上級(jí)機(jī)關(guān)偏愛要求下級(jí)服從上級(jí)的集中制，嫌民主制“礙手礙腳”，它們不愿意受到制約。下級(jí)機(jī)關(guān)的傾向相反，它們偏愛能讓自己“主事”的民主制，不太喜歡要求下級(jí)服從上級(jí)的集中制，它們不愿意受到管束。為了防止黨的權(quán)力機(jī)關(guān)出現(xiàn)異化，列寧的民主集中制根據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)和下級(jí)機(jī)關(guān)地位的不同，對(duì)它們?nèi)绾螌?shí)行民主和集中分別規(guī)定了不同的要求，對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的要求是，實(shí)行集中制要以實(shí)行民主制為前提，對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的要求相反，實(shí)行民主制要以實(shí)行集中制為前提。

所謂實(shí)行集中制要以實(shí)行民主制為前提，是說，上級(jí)機(jī)關(guān)要求下級(jí)機(jī)關(guān)服從自己，首先自己必須實(shí)行民主制。列寧所說的民主制，是同君主制和貴族制相對(duì)而言的政體形式、政治制度。權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行民主制，就要體現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由權(quán)力機(jī)關(guān)體現(xiàn)的、使民主制區(qū)別于君主制和貴族制的基本特征。這樣的特征有三項(xiàng)。

第一，必須選舉產(chǎn)生，選舉制是代表式民主制的啟動(dòng)方式和必要條件。列寧把公開性和選舉制視為民主制的兩個(gè)標(biāo)志（《列寧全集》中文第2版第6卷第131―132頁。本文中的引文都引自《列寧全集》中文第2版，以下引文只注卷次頁碼），他把建立在選舉制基礎(chǔ)上的代表式民主制稱為“理想的民主制度”（第16卷第95頁）。列寧強(qiáng)調(diào)選舉制對(duì)于民主制的意義，是因?yàn)?，與君主制和貴族制不同，民主制的權(quán)力機(jī)關(guān)只能由選舉產(chǎn)生。正因?yàn)槿绱?，今天世界上所有?shí)行代表式民主制的地方，選舉制和代表式民主制總是相提并論，形影不離。

第二，必須集體決定重大問題，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，這是民主制的權(quán)力運(yùn)作方式。列寧說：“民主制是人民掌握權(quán)力”（第37卷第67頁）。所謂“人民掌握權(quán)力”，在間接民主制度下，就是權(quán)力機(jī)關(guān)即代表機(jī)關(guān)集體決定重大問題。集體決定重大問題是民主制區(qū)別于君主制和貴族制的權(quán)力運(yùn)作方式。在權(quán)力運(yùn)作方式上，如果不是集體決定重大問題，而是個(gè)人決定重大問題或者很少一部分人決定重大問題，民主制就成了君主制或者貴族制，民主集中制就成了君主集中制或者貴族集中制。

第三，權(quán)力的行使必須體現(xiàn)大多數(shù)人的意志和利益，不得以權(quán)謀私，決定問題要符合實(shí)際，這是民主制的根本屬性。列寧說：“民主就是多數(shù)人的統(tǒng)治”（第30卷第383頁）。他在這里說，民主（制）就是：行使權(quán)力、決定問題要體現(xiàn)大多數(shù)人的意志和利益。在直接民主制度下，這一點(diǎn)不成問題。因?yàn)樵谥苯用裰髦贫认?，?quán)力行使者和權(quán)力所有者是同一個(gè)主體，他們?cè)谛惺箼?quán)力即決定問題時(shí)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，始終在體現(xiàn)大多數(shù)人的意志和利益。這里不存在以權(quán)謀私的問題，因?yàn)橹\私就是為大多數(shù)人自己。這里也不存在脫離實(shí)際的問題，因?yàn)槿藗儧Q定問題都從實(shí)際需要出發(fā)，不會(huì)搞政績(jī)工程、形象工程糊弄自己，也不會(huì)主觀主義，官僚主義。但是在間接民主制度下，情況就不同了。在間接民主制度下，由于權(quán)力行使者和權(quán)力所有者不再是同一個(gè)主體，而是兩個(gè)主體，權(quán)力的行使既可能體現(xiàn)大多數(shù)人的意志和利益，也可能背離大多數(shù)人的意志和利益。當(dāng)出現(xiàn)后一種情況的時(shí)候，它可能表現(xiàn)為以權(quán)謀私，而權(quán)力行使者一旦成為只為自己謀利益的特權(quán)階層，民主集中制就成了特權(quán)階層的集中制。權(quán)力的行使背離大多數(shù)人的意志和利益，除表現(xiàn)為以權(quán)謀私外，還表現(xiàn)為決定問題脫離實(shí)際，表現(xiàn)為脫離實(shí)際的官僚主義和主觀主義，而權(quán)力行使者一旦成為徹底的官僚主義者，或徹底的主觀主義者，民主集中制就成了官僚主義者的集中制，或主觀主義者的集中制。

我們今天為了規(guī)范權(quán)力的行使所作的一切努力，都是為了一個(gè)目的：掌控權(quán)力的運(yùn)行，不讓權(quán)力的行使背離民主制的根本屬性。民主制的形式可以變，民主制的根本屬性不能變，無論是直接民主制還是間接民主制，權(quán)力的行使都必須體現(xiàn)大多數(shù)人的意志和利益，不得以權(quán)謀私，決定問題要符合實(shí)際。鑒于上級(jí)機(jī)關(guān)要求下級(jí)機(jī)關(guān)服從自己而自己不首先實(shí)行民主制，不首先實(shí)行民主制的三項(xiàng)基本要求，上級(jí)機(jī)關(guān)自己就有可能異化變質(zhì)，為它服務(wù)的集中制就有可能成為“助紂為虐”的工具和手段，有鑒于此，列寧的民主集中制要求上級(jí)機(jī)關(guān)必須把實(shí)行集中制建立在實(shí)行民主制的基礎(chǔ)之上。對(duì)于列寧民主集中制給上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定的這種要求，我們的黨章作了準(zhǔn)確的表述，說它是“民主基礎(chǔ)上的集中”。

至于實(shí)行民主制要以實(shí)行集中制為前提，是說，下級(jí)機(jī)關(guān)決定問題要以上級(jí)機(jī)關(guān)的決定為指導(dǎo)，不得跟它抵觸，也不得陽奉陰違，搞上有政策下有對(duì)策。全黨各級(jí)組織決定問題，則要以中央的決定為指導(dǎo)，在行動(dòng)上同中央保持一致。例如，我們黨中央制定的“十一五”規(guī)劃綱要草案將國(guó)土空間劃分為四類主體功能區(qū)，如果一個(gè)下級(jí)機(jī)關(guān)的轄區(qū)屬于禁止開發(fā)區(qū)，它在制定決策時(shí)就不可以搞開發(fā)，如果堅(jiān)持搞開發(fā)，那么，即使決策是集體制定的，即使制定的決策是在為本轄區(qū)大多數(shù)人謀利益，它也不是在實(shí)行民主制，而是在實(shí)行列寧所批判的“自治制”。否認(rèn)下級(jí)必須服從上級(jí)，否認(rèn)部分必須服從整體、少數(shù)必須服從多數(shù)，民主制就成了各自為政和分散主義，成了無政府主義。列寧的民主集中制要求下級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)行民主制必須以上級(jí)機(jī)關(guān)的決定為指導(dǎo)，同上級(jí)機(jī)關(guān)保持行動(dòng)一致，是在對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和制約。對(duì)于列寧民主集中制給下級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定的這種要求，我們的黨章作了準(zhǔn)確的表述，說它是“集中指導(dǎo)下的民主”。

“民主基礎(chǔ)上的集中”和“集中指導(dǎo)下的民主”，這就是列寧民主集中制運(yùn)行機(jī)制的活動(dòng)軌跡。按照列寧的集中制原理，黨是由上下級(jí)關(guān)系構(gòu)成的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系（第8卷第366、394頁），在這個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，中央是最高層次的上級(jí)，是純粹的上級(jí)，它執(zhí)行的是列寧民主集中制給上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定的要求，即民主基礎(chǔ)上的集中?；鶎咏M織是最低層次的下級(jí)，是純粹的下級(jí)，它執(zhí)行的是列寧民主集中制給下級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定的要求，即集中指導(dǎo)下的民主。中間各級(jí)對(duì)上而言是下級(jí)，對(duì)下而言是上級(jí)，它們既是上級(jí)又是下級(jí)，它們既要實(shí)行民主基礎(chǔ)上的集中，又要實(shí)行集中指導(dǎo)下的民主。列寧的民主集中制根據(jù)黨的上級(jí)機(jī)關(guān)和下級(jí)機(jī)關(guān)地位的不同，對(duì)它們?nèi)绾螌?shí)行民主與集中分別提出不同的要求，旨在防止黨的權(quán)力機(jī)關(guān)異化變質(zhì)，從而導(dǎo)致黨的民主集中制異化變質(zhì)。這是列寧民主集中制運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)在要求。

黨的民主集中制執(zhí)行得好不好，對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)來說，就是看它是否實(shí)行了民主基礎(chǔ)上的集中，在要求下級(jí)機(jī)關(guān)服從自己的時(shí)候自己是否首先實(shí)行了民主制，而對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)來說，就是看它是否實(shí)行了集中指導(dǎo)下的民主，在進(jìn)行民主決策的時(shí)候是否做到了以上級(jí)機(jī)關(guān)的決定為指導(dǎo)，在行動(dòng)上同上級(jí)機(jī)關(guān)保持一致。這就是我們的黨章對(duì)列寧民主集中制的運(yùn)行機(jī)制所作的概括的含義。