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內(nèi)容提要：目前在東北地區(qū)實(shí)施的擴(kuò)大增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣范圍的改革，既是中央振興東北老工業(yè)基地的重大舉措，也是以后在全國(guó)鋪開(kāi)的增值稅轉(zhuǎn)型改革的試點(diǎn)。研究探討了試點(diǎn)改革中存在的問(wèn)題及解決的辦法。

關(guān)鍵詞：增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)東北老工業(yè)基地政策效應(yīng)改革效應(yīng)

在國(guó)家實(shí)施東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的推動(dòng)下，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度加快，經(jīng)濟(jì)效益明顯提高，特別是東北地區(qū)擴(kuò)大增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣范圍（下文中簡(jiǎn)稱“增值稅擴(kuò)抵”）若干政策的出臺(tái)，對(duì)東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要的拉動(dòng)作用。但是，由于增值稅擴(kuò)抵政策的實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，因此，在增值稅擴(kuò)抵過(guò)程中，應(yīng)更多地從政策效應(yīng)和改革效應(yīng)兩個(gè)取向，去研究和解決存在的問(wèn)題，這對(duì)于促進(jìn)東北老工業(yè)基地的區(qū)域創(chuàng)新能力和完善增值稅轉(zhuǎn)型是十分重要的。

一、增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)基本情況

2004年9月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)了關(guān)于《東北地區(qū)擴(kuò)大增值稅抵扣范圍若干問(wèn)題的規(guī)定》的通知（財(cái)稅字［2004］156號(hào)）和《2004年?yáng)|北地區(qū)擴(kuò)大增值稅抵扣范圍暫行辦法》，標(biāo)志著振興東北老工業(yè)基地稅收優(yōu)惠政策的正式啟動(dòng)和增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)的開(kāi)始。2004年，東北三省共認(rèn)定增值稅轉(zhuǎn)型企業(yè)40306戶，占東北三省增值稅一般納稅人納稅登記總戶數(shù)的32.2%，其中，遼寧24648戶；吉林6373戶；黑龍江7465戶。從行業(yè)分布看，主要集中在裝備制造業(yè)(19429戶)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)(9060戶)和石油加工業(yè)（7945戶）三大行業(yè)，占總戶數(shù)的90%。2004年認(rèn)定企業(yè)固定資產(chǎn)投資總額305.34億元，進(jìn)項(xiàng)稅發(fā)生額15.76億元，占投資額的5.2%，實(shí)際抵退12.58億元，占進(jìn)項(xiàng)稅額的79.8%。其中，遼寧抵退7.39億元，占總額58.7%；吉林抵退3.23億元，占總額25.6%；黑龍江抵退1.97億元，占總額15.7%。從六大行業(yè)的抵退情況看，冶金工業(yè)抵退4.77億元，占總額37.9%；石油加工業(yè)抵退4.53億元，占總額36%；裝備制造業(yè)抵退1.62億元，占總額12.9%；汽車制造業(yè)抵退0.87億元，占總額6.9%；農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)抵退0.67億元，占總額5.3%；船舶制造業(yè)抵退0.12億元，占總額1%。在各行業(yè)中，冶金、石油加工和裝備制造業(yè)抵退總額為10.92億元，占總額的86.8%。

由于增值稅擴(kuò)抵政策的拉動(dòng)，東北地區(qū)企業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)的步伐在不斷加快，經(jīng)濟(jì)活力明顯提升。2004年，東北三省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到15133.9億元，同比增長(zhǎng)12.3%，增幅高于全國(guó)平均水平2.8個(gè)百分點(diǎn)；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)共完成增加值4869.6億元，比2003年增長(zhǎng)19.7%，是連續(xù)多年來(lái)增長(zhǎng)速度最快的一年；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額1328億元，同比增長(zhǎng)35.5%；招商引資效果顯著，利用外資59.4億美元，同比增長(zhǎng)83.6%，高于全國(guó)平均水平70個(gè)百分點(diǎn)。其中，遼寧省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值完成6872.7億元，同比增長(zhǎng)12.8%，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資、實(shí)際利用外資3項(xiàng)增幅超過(guò)了東南沿海平均水平。遼寧、吉林、黑龍江三省非國(guó)有投資也分別比2003年增長(zhǎng)了55.8%、41.4%和34.5%。同時(shí)，增值稅轉(zhuǎn)型的試點(diǎn)也在增值稅擴(kuò)抵實(shí)施過(guò)程中穩(wěn)步推行，積累了經(jīng)驗(yàn)，為全面實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、增值稅轉(zhuǎn)型過(guò)程中存在的問(wèn)題及分析

增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)既是中央振興東北老工業(yè)基地的重大舉措，也是新一輪稅制改革的主要內(nèi)容。因此，在關(guān)注增值稅擴(kuò)抵政策對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用的同時(shí)，還要從稅收對(duì)東北地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的調(diào)控作用及增值稅轉(zhuǎn)型應(yīng)具備的實(shí)施要件兩個(gè)方面去分析研究存在的問(wèn)題，只有這樣，才能在增值稅擴(kuò)抵過(guò)程中達(dá)到既能促進(jìn)東北老工業(yè)基地的振興、又能推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型的改革的目的。

（一）增量抵扣政策限制了增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)的效果

據(jù)專家預(yù)測(cè)，東北三省增值稅轉(zhuǎn)型將減少稅收收入150億元，為了保證財(cái)政收入的穩(wěn)定，國(guó)家制定了增量抵扣政策，即企業(yè)外購(gòu)固定資產(chǎn)必須在有增值稅增量的前提下才能抵扣。事實(shí)上，2004年?yáng)|北三省實(shí)際抵退稅只有12.58億元，與預(yù)測(cè)數(shù)相差甚遠(yuǎn)，另外，由于增量的限制，也使認(rèn)定的六大行業(yè)中多數(shù)企業(yè)不能納入試點(diǎn)范圍，使得這項(xiàng)政策不能全面反映增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)的效果。

東北三省增值稅轉(zhuǎn)型認(rèn)定企業(yè)為40306戶，有稅收增量的18308戶，占總數(shù)的45.4%，而實(shí)際享受擴(kuò)抵政策的企業(yè)僅為9932戶,占認(rèn)定企業(yè)總數(shù)的24.6%。沒(méi)有稅收增量的為22195戶，占總戶數(shù)的55.07%。其中，遼寧有稅收增量的12398戶，占總戶數(shù)的46.76%，而實(shí)際享受擴(kuò)抵政策的企業(yè)僅為30%，無(wú)稅收增量的為14169戶，占總戶數(shù)的53.45%；吉林有稅收增量的2875戶，占總戶數(shù)的45%，而實(shí)際享受擴(kuò)抵政策的企業(yè)僅為991戶，占總戶數(shù)的15.55%，無(wú)稅收增量的為3498戶，占總戶數(shù)的55%；黑龍江有稅收增量的3035戶，占總數(shù)的40.1%，而實(shí)際享受擴(kuò)抵政策的企業(yè)僅為998戶，占總戶數(shù)的13.37%，無(wú)稅收增量的為4528戶，占總戶數(shù)的59.87%。

從上述數(shù)據(jù)可以看出，增量抵扣政策不但使企業(yè)受益面受到了限制，也使試點(diǎn)的范圍大大縮小，不能全面反映增值稅改革試點(diǎn)中存在的問(wèn)題。

（二）增量抵扣政策不利于老企業(yè)的發(fā)展

增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)是以增值稅擴(kuò)抵政策的實(shí)施來(lái)進(jìn)行的，因而它對(duì)東北地區(qū)的企業(yè)結(jié)構(gòu)重組、企業(yè)技術(shù)改造、提升企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的促進(jìn)作用是不能低估的。但是，實(shí)行稅收增量退稅的辦法，對(duì)于那些有新增固定資產(chǎn)但稅收增量較小或沒(méi)有稅收增量的企業(yè)影響較大，造成新增固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅不能足額辦理退稅。從東北三省統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)看，沒(méi)有稅收增量的企業(yè)占認(rèn)定企業(yè)的55.07%。其中，遼寧占53.45%，吉林占55%，黑龍江占59.87%。這意味著在認(rèn)定企業(yè)中，有一半以上企業(yè)不能享受增值稅擴(kuò)抵政策，而這些企業(yè)多數(shù)是歷史包袱沉重的老企業(yè)。盡管國(guó)家對(duì)東北地區(qū)一些老企業(yè)進(jìn)行了技術(shù)資金投入，但由于企業(yè)所承擔(dān)的生產(chǎn)成本、改革成本、社會(huì)成本較高，經(jīng)濟(jì)效益在短期內(nèi)還難以有大幅度的增長(zhǎng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)稅收的增長(zhǎng)，因而也就不能享受增量退稅政策，使振興東北老工業(yè)基地的優(yōu)惠政策的受益面和受益程度受到影響。這部分老企業(yè)的振興是東北老工業(yè)基地振興的重要標(biāo)志之一，增量抵扣政策不能使這些企業(yè)受益，在某種程度上抵消了增值稅擴(kuò)抵政策促進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造的作用。

（三）增值稅擴(kuò)抵政策對(duì)裝備制造業(yè)的促進(jìn)作用略顯不足

在六大行業(yè)中，東北三省冶金工業(yè)抵退稅4.77億元，占全部抵退額的37.9%；石油加工業(yè)抵退4.53億元，占全部抵退額的36%，兩項(xiàng)合計(jì)為9.3億元，占全部抵退額的73.9%。以吉林省為例，在實(shí)際退稅的991戶企業(yè)中，有7戶退稅在1000萬(wàn)元以上，退稅1.86億元，占吉林省抵退稅總額的57.8%，其中中油吉林石化分公司和通鋼集團(tuán)公司分別得到稅收優(yōu)惠0.55億元和0.51億元。遼寧的7943戶退稅企業(yè)中，也有7戶超過(guò)1000萬(wàn)元，退稅4.01億元，占遼寧省抵退稅總額的54.3%，其中本鋼集團(tuán)公司和鞍鋼集團(tuán)公司分別得到稅收優(yōu)惠1.81億元和1.39億元。由此可見(jiàn)，增值稅擴(kuò)抵政策對(duì)于國(guó)家控制的壟斷行業(yè)起到的拉動(dòng)作用是明顯的，但對(duì)于包袱沉重、經(jīng)濟(jì)效益較差的中小企業(yè)效果還不顯著，特別是裝備制造業(yè)。東北三省共抵退1.6億元，占全部抵退額的12.9%。其中，遼寧裝備制造業(yè)14016戶，占總認(rèn)定戶的52.95%，抵退稅1.06億元，占總戶數(shù)的14.35%?？梢钥闯?，增值稅擴(kuò)抵政策對(duì)于建立東北裝備制造業(yè)基地的促進(jìn)作用還略顯不足。

根據(jù)東北三省工業(yè)企業(yè)的特點(diǎn)，建立東北制造業(yè)基地是振興東北老工業(yè)基地的重要標(biāo)志。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)制造業(yè)取得了快速發(fā)展，成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，但中國(guó)制造業(yè)也正面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，勞動(dòng)生產(chǎn)率低，產(chǎn)品附加值不高，缺乏核心技術(shù)，資源消耗嚴(yán)重等。因此，中國(guó)制造業(yè)轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式已成當(dāng)務(wù)之急。中國(guó)制造業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率比較低，我們現(xiàn)在一年不到4萬(wàn)美元，只有美國(guó)的4.38%，日本的4%，德國(guó)的5%多一點(diǎn)。但中國(guó)制造業(yè)能源消耗很大，制造業(yè)的能耗占全國(guó)一次能耗的63%，單位產(chǎn)品的能耗高出國(guó)際水平20%～30%。另一個(gè)差距是中國(guó)制造業(yè)產(chǎn)品以低端為主，附加價(jià)值不高，我國(guó)出口產(chǎn)品主要是勞動(dòng)密集型和技術(shù)含量低的產(chǎn)品，增加值僅為26.23%，比美國(guó)、日本及德國(guó)分別低22%、22%和11%。另外，我國(guó)制造業(yè)在引進(jìn)、消化、吸收、創(chuàng)新方面投入經(jīng)費(fèi)不夠。2002年我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)引進(jìn)與消化吸收的比為1∶0.1，而多數(shù)國(guó)家安排引進(jìn)消化經(jīng)費(fèi)大概是引進(jìn)項(xiàng)目總經(jīng)費(fèi)的3倍，日本在經(jīng)濟(jì)振興期達(dá)到了10倍。2004年年末，國(guó)務(wù)院提出把東北建成全國(guó)制造業(yè)基地，因而，制造業(yè)的振興與發(fā)展將成為東北老工業(yè)基地振興的重要標(biāo)志。據(jù)遼寧省有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，遼寧省裝備制造業(yè)大體處于國(guó)際20世紀(jì)90年代初期水平，在裝備制造業(yè)178小類產(chǎn)品中，居于全國(guó)前6位的有58小類，占32.6%。但長(zhǎng)期以來(lái)，裝備制造業(yè)面臨嚴(yán)峻的問(wèn)題，技術(shù)改造落后，歷史包袱沉重，經(jīng)濟(jì)效益低下，制約了遼寧經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近幾年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，因而對(duì)于基礎(chǔ)能源、原材料的需求也在不斷增加，價(jià)格一漲再漲，也為這些行業(yè)帶來(lái)了較高的效益。這樣，不論是在投入或產(chǎn)出上都形成迅猛發(fā)展的勢(shì)頭，特別是增值稅擴(kuò)抵政策的實(shí)施，使這些行業(yè)能更多地享受稅收政策的優(yōu)惠，拉動(dòng)了企業(yè)發(fā)展。但作為東北地區(qū)另一大支柱產(chǎn)業(yè)的裝備制造業(yè)還處在緩慢發(fā)展階段，這必然使其還不可能從稅收的增量中更多地享受增值稅的優(yōu)惠政策。因而，支持裝備制造業(yè)的發(fā)展，使遼寧乃至東北制造業(yè)從中、低端產(chǎn)品加工廠轉(zhuǎn)為全國(guó)高科技含量制造業(yè)基地將是振興東北老工業(yè)基地的重要任務(wù)。

三、幾點(diǎn)建議

增值稅增量抵扣政策的設(shè)計(jì)，對(duì)于緩解財(cái)政收入壓力，確保財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)是有利的。但是，東北地區(qū)增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，不僅要考慮增值稅改革的財(cái)政承受能力，而且要從兩個(gè)方面去把握：一是改革設(shè)計(jì)最終目標(biāo)的要求；二是優(yōu)惠政策的受益范圍及程度。毫無(wú)疑問(wèn)，增值稅轉(zhuǎn)型的最終目標(biāo)應(yīng)是固定資產(chǎn)購(gòu)進(jìn)所含進(jìn)項(xiàng)稅金全額抵扣。因此，在增值稅轉(zhuǎn)型改革中應(yīng)按終級(jí)改革目標(biāo)所需的條件進(jìn)行試點(diǎn)，這樣才能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善改革。否則，缺失最終改革目標(biāo)所需的條件，就會(huì)失去改革試點(diǎn)的意義。所以，在試點(diǎn)過(guò)程中，方案的設(shè)計(jì)應(yīng)兼顧兩方面的效應(yīng)：一是振興東北老工業(yè)基地的政策效應(yīng)；二是完善增值稅的改革效應(yīng)。政策效應(yīng)應(yīng)從行業(yè)及受益范圍和程度的選擇上來(lái)體現(xiàn)，而改革效應(yīng)應(yīng)從滿足增值稅轉(zhuǎn)型終極目標(biāo)的條件來(lái)試行。只有如此，才能在振興東北老工業(yè)基地的過(guò)程中，在促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)，達(dá)到增值稅改革試點(diǎn)的目的。

（一）政策效應(yīng)

從政策效應(yīng)看，增值稅轉(zhuǎn)型政策應(yīng)從國(guó)家對(duì)東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度去實(shí)施擴(kuò)抵政策，即稅收優(yōu)惠政策應(yīng)向裝備制造業(yè)傾斜。理由有三：一是建立全國(guó)裝備制造業(yè)基地是振興東北老工業(yè)基地的重要任務(wù)，沒(méi)有裝備制造業(yè)的發(fā)展，就沒(méi)有東北老工業(yè)基地的振興；二是東北裝備制造業(yè)技術(shù)投入水平較低，應(yīng)鼓勵(lì)具有比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升制造業(yè)承接世界制造業(yè)轉(zhuǎn)移的能力；三是東北裝備制造業(yè)多數(shù)還處于初級(jí)加工階段，附加值較低，難以在經(jīng)濟(jì)效益及稅收中有更多的增量。因此，通過(guò)稅收手段去扶持東北裝備制造業(yè)的發(fā)展是十分必要的。

另外，從中國(guó)科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組排列的全國(guó)地區(qū)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力看，上海列第1位，分值為64.97分；東北三省的遼寧列第6位，分值為42.73分，與上海相差22.24分；黑龍江列第15位，分值為30.65分，與上海相差34.32分；吉林列第21位，分值為26.04分，與上海相差38.93分。由此可見(jiàn)，從稅收政策上提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，也是振興東北老工業(yè)基地的重要內(nèi)容。

因而，建議在享受增值稅擴(kuò)抵政策六大行業(yè)中，裝備制造業(yè)應(yīng)先行取消增量限制或賦予地方一定的權(quán)力，對(duì)裝備制造業(yè)的抵退根據(jù)財(cái)力情況和收入情況自行把握，為裝備制造業(yè)創(chuàng)造一個(gè)空間，形成裝備制造業(yè)在稅收政策上的“洼地效應(yīng)”。

增量抵扣是防止收入大幅下滑的必要措施，但從2004年實(shí)際退稅情況看，增值稅轉(zhuǎn)型并沒(méi)有影響到財(cái)政收入。一方面，如果繼續(xù)維持增量抵扣，在目前原材料漲價(jià)的情況下，企業(yè)很難有所作為，勢(shì)必影響企業(yè)的投資熱情；另一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，相信稅收收入的增長(zhǎng)完全可以消化因轉(zhuǎn)型帶來(lái)的減收。

（二）改革效應(yīng)

從改革效應(yīng)看，東北地區(qū)增值稅擴(kuò)抵政策的實(shí)施，雖然體現(xiàn)的是中央振興東北老工業(yè)基地的政策精神，但同時(shí)也是增值稅轉(zhuǎn)型的試點(diǎn)，標(biāo)志著我國(guó)增值稅改革的開(kāi)始。因此，在實(shí)施過(guò)程中，既要考慮增值稅擴(kuò)抵政策在促進(jìn)東北老工業(yè)基地振興過(guò)程中的政策促進(jìn)作用，又要為全面實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件，積累經(jīng)驗(yàn)。這樣，就需要我們?cè)谠圏c(diǎn)過(guò)程中盡量滿足增值稅轉(zhuǎn)型的基本條件設(shè)置，即取消增量抵扣的限制。按照增值稅的原理，企業(yè)購(gòu)進(jìn)固定資產(chǎn)所含稅金應(yīng)全額抵扣，以避免重復(fù)納稅。但考慮到增值稅轉(zhuǎn)型的復(fù)雜情況，在試點(diǎn)過(guò)程中，我們應(yīng)在充分考慮財(cái)政承受能力的前提下，選擇部分行業(yè)對(duì)于新增設(shè)備投資所含稅金取消增量抵扣的限制，才能在暴露問(wèn)題和解決問(wèn)題的過(guò)程中，為全面實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型提供借鑒和經(jīng)驗(yàn)。

參考文獻(xiàn)

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（2）中國(guó)科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新能力報(bào)告》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2005年4月12日。