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在國債日益成為政府財(cái)政政策和貨幣政策的結(jié)合點(diǎn)和政府宏觀調(diào)控的重要工具的背景下，國債資金的使用值得關(guān)注。大規(guī)模的國債投入弱化了政府預(yù)算約束，導(dǎo)致財(cái)政支出規(guī)模膨脹，對一國的經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)都會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，同時(shí)也直接影響到我國的區(qū)域格局，導(dǎo)致區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)社會(huì)福利的變動(dòng)。本文的主旨是圍繞國債資金的支出，分析討論政府國債資金的財(cái)政屬性、財(cái)政職能在行政組織系統(tǒng)內(nèi)的縱向分配以及國債資金的區(qū)域投向問題；闡釋近年來國債資金的投資狀況及其對區(qū)域社會(huì)福利的影響，說明是否應(yīng)該和如何調(diào)整、擴(kuò)展國債資金使用范圍以增進(jìn)區(qū)域社會(huì)福利。

一、國債資金的財(cái)政屬性、財(cái)政職能的縱向分配與國債資金的區(qū)域投向

（一）國債與稅收的替代關(guān)系和國債資金的使用范圍

談到國債，通常都不能不從“李嘉圖等價(jià)原理”說起。關(guān)于李嘉圖在其代表作《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)及其賦稅原理》中所舉的著名的例子，通常我們認(rèn)為它揭示了政府舉債與課稅兩種財(cái)政收入形式之間的比較效應(yīng)（政府財(cái)政收入形式的選擇不會(huì)引起人們經(jīng)濟(jì)行為的調(diào)整），但同時(shí)往往忽略了他討論國債與稅收之間的替代關(guān)系及其經(jīng)濟(jì)作用機(jī)制的前提，這個(gè)前提就是為了滿足一定規(guī)模的財(cái)政支出，在他的例子中是為了籌措戰(zhàn)爭費(fèi)用?！皠P恩斯革命”否定了公債的古典原則，強(qiáng)調(diào)政府公債是彌補(bǔ)因需求上升而引發(fā)的赤字的一種手段。20世紀(jì)60年代與70年代以來，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)與西方財(cái)政的主導(dǎo)方向也都是主張以發(fā)行公債來平衡財(cái)政赤字。而我國國債在經(jīng)歷了長達(dá)20年的“空白”之后重新啟用、發(fā)展的過程，也進(jìn)一步印證了國債資金作為財(cái)政收入與稅收等其他收入之間存在著此增彼減的關(guān)系。改革開放以來，我國實(shí)際上走的是一條以國債的連年發(fā)行來支撐（或換?。┴?cái)政上的減稅讓利的改革道路。

從理論層面反思我們對國債資金的屬性定位，有兩個(gè)傾向值得注意：（1）通常我們過多地強(qiáng)調(diào)國債是一個(gè)特殊的財(cái)政范疇，是非經(jīng)常性的財(cái)政收入形式，反而忽略了它作為財(cái)政收入的一般性質(zhì)。（2）過分注重國債在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方面的作用，尤其是在1998年亞洲金融危機(jī)之后。

強(qiáng)調(diào)國債資金的非經(jīng)常性屬性，有還本付息要求，有助于從宏觀上認(rèn)識國債負(fù)擔(dān)的限度及其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題；注重國債的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用，在短期內(nèi)也有利于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的轉(zhuǎn)變。但由此就將國債資金局限于經(jīng)濟(jì)建設(shè)性項(xiàng)目投資，并寄希望于通過項(xiàng)目運(yùn)作來還本付息，有悖于國債財(cái)政資金的一般屬性，也是不現(xiàn)實(shí)的，國債的償還最終還是要依靠稅收。因此，從理論上界定國債資金的投向問題時(shí)，明確國債資金的財(cái)政收入屬性，強(qiáng)調(diào)國債資金作為財(cái)政收入的“一般性”和重視其“特殊性”，具有同樣重要的意義。

明確國債資金的財(cái)政收入屬性，意味著國債資金的使用從大局上首先必須服從財(cái)政資金的使用范圍，即服從于政府與市場的分工和政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍——提供廣義的公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需求。而政府提供公共服務(wù)，主要是通過政府的預(yù)算支出包括消耗性支出（政府經(jīng)常性支出和投資性支出之和）和轉(zhuǎn)移性支出安排實(shí)施的。因此，國債資金作為政府籌集的財(cái)政資金的一部分，原則上既可用于政府消耗性支出，也可用于政府轉(zhuǎn)移性支出；既可用于政府消費(fèi)，也可用于政府投資。事實(shí)上，在政府預(yù)算內(nèi)，無論是以稅收形式還是以國債形式所籌集到的收入，通常是捆綁在一起使用的，既可用于政府的消耗性支出（或經(jīng)常性開支，或投資性支出），也可用于政府轉(zhuǎn)移性支出。

進(jìn)而言之，政府消耗性支出和轉(zhuǎn)移性支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)對公平和效率的影響是不同的。前者（包括經(jīng)常性支出和投資性支出）對就業(yè)和增長的影響較強(qiáng)，而后者對收入分配的影響較強(qiáng)。因此，政府國債資金的使用必須在公平和效率兩方面作出權(quán)衡，相應(yīng)地聯(lián)系國債的品種和結(jié)構(gòu)確定兩類支出的合理比例。

（二）財(cái)政職能的縱向分配與國債資金的區(qū)域投向

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，中外財(cái)政界通常把財(cái)政職能概括為資源配置、收入再分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及增長三大職能。而無論是聯(lián)邦制國家還是集權(quán)制國家，在一定的政府預(yù)算管理體制下，中央政府和地方政府都有著相對穩(wěn)定和明確的事權(quán)劃分和職責(zé)安排，三大職能的履行則須在中央政府和地方政府之間進(jìn)行縱向分配?？偟膩碚f，財(cái)政的收入再分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及增長職能主要由中央政府承擔(dān)，資源配置職能的承擔(dān)則以地方政府為主，中央政府為輔，即由地方政府為轄區(qū)內(nèi)居民提供地方公共物品，中央政府主要從事純公共物品提供，并解決開放性地方公共物品的利益補(bǔ)償問題。如此分工，是基于對公共物品受益范圍的地域?qū)哟涡院唾Y源配置的效率來考慮的。

與各級政府職責(zé)劃分相適應(yīng)，在分稅制財(cái)政體制下，財(cái)政收入要按稅種在中央和地方之間劃分，眾多國家都將稅基寬泛且具有流動(dòng)性的稅種和具有收入再分配效應(yīng)的稅種劃歸中央政府，而且這部分收入往往又占全部財(cái)政收入的絕大部分。但在事權(quán)上，由于大多數(shù)公共物品受益的地域性，地方政府成為公共物品的主要提供者，這種制度設(shè)計(jì)是出于中央政府宏觀調(diào)控的考慮，但它造成了中央和地方事權(quán)（或責(zé)任）與財(cái)權(quán)不對稱所形成的財(cái)政“縱向不平衡”。對這種縱向收支缺口的彌補(bǔ)，要么中央政府直接向地方政府轉(zhuǎn)移收入，要么中央政府賦予地方發(fā)行公債籌集稅收以外收入的權(quán)利，或者是兩種方式的某種組合形式。在西方聯(lián)邦制國家，通過中央對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)縱向收支缺口已成為聯(lián)邦制財(cái)政體制的必要組成部分，同時(shí)地方政府也擁有發(fā)行地方公債的權(quán)利。在現(xiàn)代西方財(cái)政史上，甚至于中央政府發(fā)行的國債也成為政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)財(cái)源。[1]

就我國現(xiàn)行財(cái)政體制而言，中央政府主要負(fù)責(zé)純公共物品和具有收益外溢性的公共物品的提供，主要包括總需求管理，外匯平衡，物價(jià)水平控制，調(diào)節(jié)地區(qū)之間的收入分配，組織跨省、跨地區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。而地方政府要負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍的公共物品的提供，包括維持地方各級政權(quán)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，提供和改善本地區(qū)的水利、電力、公路、通信網(wǎng)絡(luò)等城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施狀況，發(fā)展轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生、醫(yī)療、教育及社會(huì)保障、住宅福利、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)。同時(shí)，從各級政府財(cái)力角度來看，分稅制后中央財(cái)力逐步增強(qiáng)，2003年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重已達(dá)58%，而不同地區(qū)地方政府的財(cái)力卻存在較大差異，如2002年全國財(cái)政收入分地區(qū)統(tǒng)計(jì)，最低者（西藏7.3082億元）僅為最高者（上海708.9518億元）的1%.[2]不僅如此，按現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定，地方政府沒有公債發(fā)行權(quán)。雖然存在中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，但由于強(qiáng)調(diào)對歷史上既得地方利益的保護(hù)，因而缺乏對地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)差異、地區(qū)間財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)收支相關(guān)因素的考慮，這很不利于縮小區(qū)域間的財(cái)力差距。在這種情況下，中央政府發(fā)行的國債，必然一部分用做中央政府的財(cái)政投入，另一部分則轉(zhuǎn)貸地方（或原本是代地方發(fā)債）。

在預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性來源包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)受到既定制度設(shè)計(jì)約束的前提下，對于可以突破預(yù)算約束而又近乎是“唐僧肉”的國債資金，地方政府必然會(huì)積極爭取。因此，國債資金的使用，首先會(huì)在中央和地方之間按照一定比例分配，然后，會(huì)按照一定的條件和標(biāo)準(zhǔn)分配到各個(gè)不同地區(qū)（具體是省、自治區(qū)、直轄市），進(jìn)而形成國債投向的區(qū)域分布結(jié)構(gòu)。而中央和地方以及地方之間國債資金的占用和分布情況、使用的性質(zhì)、方式和途徑，直接影響到中央和地方以及地方各級政府之間的公共服務(wù)能力和社會(huì)福利的變化。在政府大量舉借國債的情況下，分析和考察這種影響更有意義。

二、積極財(cái)政政策的實(shí)施對國債資金使用區(qū)域社會(huì)福利的影響

回顧1998年以來積極財(cái)政政策的實(shí)施歷程，其主要特征是以增發(fā)國債的方式來加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，通過投資增長拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的增長。國債的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性投資一直是主要的政策手段。

從國債專項(xiàng)投資的行業(yè)分布來看，國債投資主要分布在基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)和領(lǐng)域，注重對大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投入。國債投資向大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傾斜，促進(jìn)了水利設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)保護(hù)的建設(shè)，改善了各地區(qū)人民的生產(chǎn)、生活條件。

從國債專項(xiàng)投資的地區(qū)分布結(jié)構(gòu)來看，國債投資向中西部地區(qū)傾斜明顯。國債投資向西部地區(qū)的傾斜，使西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，為進(jìn)一步改善西部地區(qū)投資環(huán)境，不斷增強(qiáng)西部地區(qū)長期發(fā)展和自我發(fā)展的能力打下了一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

國債政策效應(yīng)的充分發(fā)揮，有效地?cái)U(kuò)大了投資需求，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使國民收入和財(cái)政收入都得到大幅度增加，宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)機(jī)。因此，國債投資的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯，有利于整體社會(huì)福利的增進(jìn)和改善。但同時(shí)也應(yīng)看到，將巨額國債資金單一用于建設(shè)性項(xiàng)目，不僅造成經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效應(yīng)趨緩，對民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，而且直接影響部分區(qū)域的社會(huì)福利。

（一）就國債的行業(yè)分布而言，無論是中央專項(xiàng)國債投資還是各省所上的國債投資項(xiàng)目，都集中于大型硬件基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，且有1/4以上項(xiàng)目是經(jīng)營性項(xiàng)目或有經(jīng)濟(jì)收益的項(xiàng)目。

由于過度注重“大”型投資性建設(shè)，相對忽略了與人民生活密切相關(guān)的“小”型項(xiàng)目的投入；過度注重對“硬件”設(shè)施的投資，相對忽視了對“軟件”設(shè)施——各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展需求的支持，這種重投資輕消費(fèi)、重消耗支出輕轉(zhuǎn)移支出的投資結(jié)構(gòu)，雖然對增長和就業(yè)產(chǎn)生了積極影響，但對社會(huì)公平的忽略更加劇了影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次問題的積累。當(dāng)然積極的財(cái)政政策實(shí)施以來國債資金也有投向教育衛(wèi)生等領(lǐng)域的，尤其是2002年、2003年先后增加了對相關(guān)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入，但是不僅投入資金少，而且也只限于基礎(chǔ)設(shè)施的投資，如國債的教育投資1999-2001年三年累計(jì)安排的支出金額僅為108.2億元，這一數(shù)額小于西部50個(gè)重大工程項(xiàng)目單位項(xiàng)目投資的平均值（140億元以上）。

（二）就國債的城鄉(xiāng)區(qū)域分布而言，片面注重國債拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的作用，使國債資金的使用明顯向城市傾斜，忽視了農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)福利。

現(xiàn)有國債項(xiàng)目中約有1/4為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。1998-2002年，國家共安排了967個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，涉及全國95%的地級以上城市以及中西部地區(qū)部分縣城。除此之外，經(jīng)濟(jì)適用住房、技改貼息、交通通信投資也主要面向城市。2000-2002年，3年用于城市的國債資金比例分別高達(dá)64.5%，69.7%，64.0%，均在60%以上。而同期，直接用于農(nóng)村的國債投資僅包括農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造投資，3年比重分別是13.6%，10.3%，14.0%，均在15%以下。[3]雖然還有農(nóng)林水利設(shè)施、國家儲(chǔ)備糧庫建設(shè)投資，但嚴(yán)格說均屬于城鄉(xiāng)共享甚至更多偏向于城市。本來改革開放以來受地區(qū)傾斜政策的影響，中部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)的相對地位在下降，國債連年大規(guī)模投資若再忽視農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入，必然對這一地區(qū)帶來長遠(yuǎn)不利的影響。

（三）就欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，現(xiàn)行國債資金使用的一些規(guī)定和欠發(fā)達(dá)地區(qū)本身的條件，制約了本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展（1）欠發(fā)達(dá)地區(qū)對國債項(xiàng)目配套資金的承受能力及其消極影響。國債項(xiàng)目通常在中央國債資金投入的同時(shí)，要求地方資金和銀行貸款配套。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府由于自身財(cái)力有限，缺乏配套資金，銀行出于對欠發(fā)達(dá)地區(qū)未來收益的預(yù)期和對潛在的、巨大的壞賬風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，配套資金到位率也比較低（銀行即使按1∶1的比例為國債項(xiàng)目配套，西部國債項(xiàng)目的貸款規(guī)模也將達(dá)到3600億元左右），這導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)在中央政府的積極財(cái)政政策背景下面臨兩難選擇，少上項(xiàng)目怕錯(cuò)過發(fā)展機(jī)會(huì)，盲目求大求多會(huì)造成更嚴(yán)重的財(cái)政困難和后續(xù)負(fù)擔(dān)。即使?fàn)幦〉巾?xiàng)目，也有可能出現(xiàn)國債資金的閑置、挪用，或“半拉子工程”。

（2）西部項(xiàng)目的效益外溢性和西部自身的區(qū)情。目前國家在西部投資的重大工程項(xiàng)目如西氣東輸、西電東送、青藏鐵路建設(shè)以及退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、京津風(fēng)沙源治理等生態(tài)建設(shè)工程等都具有很強(qiáng)的外部效應(yīng)，有些項(xiàng)目效益甚至是全部外溢的，具有純公共產(chǎn)品的特征，不僅關(guān)系西部地區(qū)發(fā)展全局，也關(guān)系到東、中、西三大地帶的協(xié)調(diào)發(fā)展。這些關(guān)系西部乃至全國的項(xiàng)目，其最終投產(chǎn)可以從根本上改變整個(gè)西部的發(fā)展環(huán)境，但同時(shí)也要看到，西部地區(qū)起點(diǎn)低、歷史欠賬多，僅有重大工程項(xiàng)目而沒有與之配套銜接的小型項(xiàng)目，則對本地的生產(chǎn)、生活不會(huì)帶來直接便利和影響，其利用效率將大打折扣，甚至出現(xiàn)閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。

（四）就國債發(fā)行和使用制度而言，由于缺乏對地方政府的有效約束，導(dǎo)致國債資金使用出現(xiàn)一系列問題。

我國目前國債是中央發(fā)債，地方用債，地方?jīng)]有獨(dú)立發(fā)行公債的權(quán)利。雖然地方用債有中央直撥和中央轉(zhuǎn)貸地方兩種方式，但由于最終債務(wù)人還是中央政府，地方與中央的轉(zhuǎn)貸協(xié)議缺乏制度保證，約束軟化，甚至現(xiàn)在已經(jīng)有地方向中央提出了豁免轉(zhuǎn)貸債務(wù)的要求。由于對地方政府缺乏根本性約束，加上國債發(fā)行規(guī)模大，這些年地方紛紛爭項(xiàng)目、爭資金現(xiàn)象嚴(yán)重，從而導(dǎo)致國債資金在使用中出現(xiàn)“撒胡椒面”現(xiàn)象，如1998年國家共下達(dá)財(cái)政預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金和銀行貸款2257億元，而這些資金涉及的項(xiàng)目個(gè)數(shù)卻高達(dá)7007個(gè)。某省將2億元用于供水設(shè)施建設(shè)的國債專項(xiàng)資金分配到67個(gè)縣市，分得多的縣分到幾百萬元，分得少的縣只分到幾個(gè)萬元，無論哪個(gè)縣都建不起自來水廠。同時(shí)各地重復(fù)建設(shè)大有卷土重來之勢，項(xiàng)目前期論證準(zhǔn)備不足，據(jù)財(cái)政部駐35個(gè)省市的監(jiān)察專員辦事處對涉及138億元國債資金的72個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目的監(jiān)察，其中有10個(gè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、規(guī)劃到投資概算的制定，均未經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)密地論證；[4]項(xiàng)目管理混亂，工程質(zhì)量存在隱患，項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同制執(zhí)行不力，國債項(xiàng)目已不乏“三邊工程”、“胡子工程”、“豆腐渣”工程。這些問題的出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害了國債資金使用的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

三、創(chuàng)新國債資金使用制度，增進(jìn)區(qū)域社會(huì)福利

到2003年，積極的財(cái)政政策已實(shí)施6年了，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢已出現(xiàn)重大好轉(zhuǎn)，GDP比2002年增長9.1%，社會(huì)投資日趨活躍，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)自主增長能力增強(qiáng)，對財(cái)政資金的依賴逐步減弱，因此，政府適時(shí)提出了積極財(cái)政政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整的安排，逐步削減國債發(fā)行規(guī)模，并提出了以“減稅”和增強(qiáng)貨幣政策作用力來部分替代國債投資的政策。在此背景下，筆者認(rèn)為，站在增進(jìn)區(qū)域社會(huì)福利的角度，從理論和操作兩個(gè)層面的結(jié)合出發(fā)，理清以下思路，對認(rèn)識當(dāng)前國債使用中存在的問題，明確今后國債資金的使用方向是非常有益的。

（一）從國債資金的財(cái)政屬性出發(fā)，重新界定其使用范圍，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域，突破原有的單一建設(shè)投資范圍，適當(dāng)增加國債對政府轉(zhuǎn)移性支出和消耗性支出的投入，以彌補(bǔ)政府財(cái)力不足，強(qiáng)化政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的職能以及效率與公平的權(quán)衡。

如上所述，既然國債資金屬于政府財(cái)政資金，而且除長期建設(shè)性國債以外，一般國債資金都納入政府預(yù)算統(tǒng)籌安排使用，這就要求拓寬國債資金的使用范圍，要從狹隘的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域。具體說，要將國債資金與經(jīng)常性財(cái)政收入、預(yù)算內(nèi)國債與長期建設(shè)國債資金一起通盤考慮，合理分工使用。因此，國債資金的使用應(yīng)做相應(yīng)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（1）增加政府轉(zhuǎn)移支付（包括政府間和政府對個(gè)人的轉(zhuǎn)移支付）支出。一方面，鑒于我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中對中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付特別是過渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，利用國債資金可以加大中央政府對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。也可考慮將國債專項(xiàng)投資納入政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付合并使用，以增強(qiáng)我國轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域均衡效應(yīng)。另一方面，鑒于近年來“三農(nóng)”問題、城市下崗和再就業(yè)問題、城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的建立和改革問題逐步積淀成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的、亟待解決的深層次問題，將一部分短期國債通過向個(gè)人的轉(zhuǎn)移支付用于改善農(nóng)民生活，增加農(nóng)民收入，對農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，將起到和投資建設(shè)同等重要的作用。

（2）增加短期國債資金的政府消耗性支出項(xiàng)目，支持政府消耗性支出欠賬的彌補(bǔ)。避免國債資金使用的“消費(fèi)化”，是導(dǎo)致1998年以來我國國債資金單一用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)性投資的指導(dǎo)思想之一，但簡單地說國債資金不能用于政府消費(fèi)，值得商榷。因?yàn)槎唐趪鴤旧硎强梢杂糜谡?jīng)常性開支的，國債的最初產(chǎn)生就是為了彌補(bǔ)政府赤字。同時(shí)，我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌曾經(jīng)導(dǎo)致財(cái)政集中率的大幅下降，致使政府消耗性支出留有大量歷史欠賬，如科教文衛(wèi)等支出的比重過低、公務(wù)員工資待遇偏低、基層教師的工資拖欠等問題。利用短期國債資金來彌補(bǔ)轉(zhuǎn)制帶來的政府消耗性支出缺口，有利于遺留問題的解決。況且，在20世紀(jì)七八十年代，在西方現(xiàn)代財(cái)政史上也曾出現(xiàn)過政府公開運(yùn)用公債形式為日常公共消費(fèi)開支籌措資金的例子。[1]

（3）支持新一輪稅制改革，承擔(dān)“減稅”的制度成本。2004年起政府將對稅制實(shí)行以減稅為目標(biāo)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，而無論是出口退稅改革還是增值稅改革、企業(yè)所得稅稅負(fù)的調(diào)整，都需要政府支付改革的制度成本。利用短期國債資金支持政府“減稅”，無論從稅收與國債的替代關(guān)系還是從積極的財(cái)政政策的轉(zhuǎn)型來講都具有合理性。

（二）根據(jù)中央和地方政府的職能劃分與各地財(cái)政能力的差異和需求，統(tǒng)籌兼顧國債使用的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)分布結(jié)構(gòu)，適時(shí)調(diào)整國債資金支持目標(biāo)。

國債資金的使用必須從宏觀上統(tǒng)籌兼顧。首先，國債包括用于投資的資金和用于轉(zhuǎn)移性支出、政府消費(fèi)性支出的資金，在總體規(guī)模、數(shù)量上要保持向中西部地區(qū)傾斜；其次，中央政府要針對不同地區(qū)的不同情況，選擇不同的支持目標(biāo)和項(xiàng)目，合理安排國債資金的投向結(jié)構(gòu)。東南沿海地區(qū)的地方政府財(cái)力相對富裕，基礎(chǔ)設(shè)施相對完善，民間資本和外資活躍，因此，中央政府在這一區(qū)域的國債資金運(yùn)用重點(diǎn)在于支持技術(shù)創(chuàng)新，以保持其現(xiàn)代化“領(lǐng)頭羊”的地位，并為這一區(qū)域公共服務(wù)水平改進(jìn)和投資環(huán)境的進(jìn)一步完善提供補(bǔ)助。對于廣大的中西部地區(qū)，中央政府首先要保證這一地區(qū)基層政權(quán)和基層公、檢、法、司的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)保證西部地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程所需投資，加大對西部地區(qū)社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付和扶貧專項(xiàng)資金的支持力度。對于中部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，政府必須以解決“三農(nóng)”問題為核心，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施如農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電等“六小”工程基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療體系及設(shè)施建設(shè)的支持力度，加強(qiáng)對種糧農(nóng)民的財(cái)政補(bǔ)貼。而在東北老工業(yè)區(qū)，中央政府要側(cè)重加大對企業(yè)技改、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代、重大裝備國產(chǎn)化的支持力度，同時(shí)要加大對社會(huì)保障制度歷史欠賬的財(cái)政支持。

（三）改革現(xiàn)行中央發(fā)債、地方用債的制度和國債資金的運(yùn)行方式，提高國債資金使用的績效。

（1）可根據(jù)地方的實(shí)際情況，對于中西部財(cái)政困難省區(qū)的一些社會(huì)效益明顯而財(cái)務(wù)效益不明顯的項(xiàng)目，將部分地方轉(zhuǎn)貸改為中央直撥。

（2）對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、重大裝備國產(chǎn)化以及部分經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施國債貼息，最大限度地帶動(dòng)和引導(dǎo)銀行貸款和社會(huì)資金，從而真正起到國債資金“四兩撥千斤”的效果。

（3）建立國債項(xiàng)目選擇、確定的社會(huì)化評價(jià)和決策體系及程序，并建立追蹤問效體系和責(zé)任追究制度。從長遠(yuǎn)來看，則要立足于制度建設(shè)，改變現(xiàn)行中央發(fā)債、地方轉(zhuǎn)貸的變通措施，在中央統(tǒng)一政策前提下，有條件地逐步賦予地方政府公債發(fā)行權(quán)，從根本上健全地方政府國債使用責(zé)任約束機(jī)制，以從源頭上遏制地方政府盲目上項(xiàng)目、鋪攤子、貪大求新的勢頭，避免地區(qū)間重復(fù)建設(shè)重新抬頭，提高國債資金使用的績效。

「參考文獻(xiàn)」

[1]平新喬。財(cái)政原理與比較財(cái)政制度[M].上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1995.

[2]國家統(tǒng)計(jì)局。中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2003）[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2005.

[3]鐘投。發(fā)揮國債投資在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的積極作用——訪國家計(jì)委常務(wù)副主任王春正[J].中國投資，2002，（3）

[4]賓建成。國債投資存在問題及其調(diào)整的策略[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2001，（5）。