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一、行政決策風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

（一）行政決策風(fēng)險(xiǎn)缺乏防范意識(shí)

行政機(jī)關(guān)在行政決策過(guò)程中的侵權(quán)行為，影響著政府的形象，阻礙了行政法治的進(jìn)程，其危害不言而喻。一些行政決策往往是打著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，興辦公益事業(yè)的幌子進(jìn)行的，教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、防洪、扶貧、城建等便是行政行為侵權(quán)的多發(fā)領(lǐng)域。如河南省南陽(yáng)市高新區(qū)的一個(gè)高污染化工企業(yè)，未取得環(huán)評(píng)手續(xù)擅自開(kāi)工生產(chǎn)，經(jīng)群眾舉報(bào)后，環(huán)保部門(mén)多次責(zé)令停產(chǎn)。在企業(yè)繼續(xù)違法生產(chǎn)的情況下，高新區(qū)環(huán)保局函請(qǐng)供電部門(mén)斷電。這一舉動(dòng)被企業(yè)指稱是違法行政告上法庭，向高新區(qū)管委會(huì)索賠270余萬(wàn)元。而法院的兩審判決均認(rèn)定，斷電行為違法。這個(gè)案例不僅反映出我國(guó)當(dāng)前在環(huán)境污染治理上缺乏行之有效的手段，如何在依法行政的前提下治理好環(huán)境污染，同時(shí)也反映出行政決策不能有隨意性，不得與國(guó)家法律相違。這種借“理”行政侵權(quán)具有很大的隱蔽性。一些侵權(quán)的行政決策行為作出由于其合法性存在問(wèn)題，所以制定機(jī)關(guān)大多是要求有關(guān)單體“作為大事來(lái)抓”、“做好宣傳，”，有些甚至規(guī)定不能強(qiáng)迫，自愿繳納，等等，然而實(shí)際操作時(shí)則是強(qiáng)制執(zhí)行，毫無(wú)商量余地。這種侵權(quán)行為的目標(biāo)特定，對(duì)象普遍，它侵犯的是不特定的大多數(shù)人的利益。另外，有些侵權(quán)損害結(jié)果無(wú)法救濟(jì)。我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定，抽象行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍，相對(duì)人不能就行政機(jī)關(guān)立法行為或制定規(guī)范性文件的行為提起訴訟，以保護(hù)自身合法利益。雖然對(duì)抽象行政行為違法也有權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督補(bǔ)救辦法，但對(duì)其造成的相對(duì)人的損害后果法律沒(méi)有設(shè)定相應(yīng)的救濟(jì)措施。

（二）行政決策程序缺乏法律保障

要保證決策質(zhì)量，減少?zèng)Q策失誤、防止決策風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，行政決策就應(yīng)按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行，杜絕個(gè)人的任意決策，拍腦袋決策。但至今我國(guó)尚沒(méi)有一部公開(kāi)、統(tǒng)一的法律規(guī)定行政決策程序。實(shí)踐中比較多的是各級(jí)政府制定內(nèi)部規(guī)范，對(duì)行政決策程序提出基本原則和大致框架，自2005年以來(lái)，不少地方政府還出臺(tái)了專門(mén)立法。如甘肅、廣西、重慶等地都相繼出臺(tái)了關(guān)于行政決策的地方性立法，很多內(nèi)容沿襲了國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)依法行政的實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中確立的原則和制度，如公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定等制度，但如何將這些制度落實(shí)，發(fā)揮作用等技術(shù)的細(xì)節(jié)，卻很少涉及，在細(xì)化、量化措施，保證實(shí)現(xiàn)制度目的的技術(shù)設(shè)計(jì)層面建樹(shù)并不多。

(三)行政決策責(zé)任缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)定

權(quán)責(zé)一致是管理的一項(xiàng)基本原則。著名管理學(xué)家法約爾說(shuō)：“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要的補(bǔ)充。凡權(quán)力行使的地方，就有責(zé)任。”權(quán)力與責(zé)任要成正比例，權(quán)力越大，責(zé)任也越大。若有權(quán)無(wú)責(zé)，必將導(dǎo)致權(quán)力的濫用；有責(zé)無(wú)權(quán)則目標(biāo)不能達(dá)成。權(quán)責(zé)一旦脫節(jié)，必然使管理產(chǎn)生混亂。我國(guó)的行政決策體制中就存在權(quán)責(zé)脫節(jié)的現(xiàn)象，要么有權(quán)無(wú)責(zé)，要么責(zé)任模糊。

二、行政決策風(fēng)險(xiǎn)防范的法律路徑

（一）提高決策者素質(zhì)，防止行政自由裁量權(quán)的濫用決策最終必須由少數(shù)決策者決定取舍，決策者決定決策的效果如何。有學(xué)者指出，決策失誤產(chǎn)生的原因有三種。其一，危險(xiǎn)源增多與管理者僥幸心理競(jìng)合，累積形成事故隱患，構(gòu)成決策失誤。其二，由于社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性，增加了管理難度，決策者心理負(fù)荷增加，產(chǎn)生決策失誤。其三，無(wú)論整個(gè)社會(huì)還是其中的組織，都是由人構(gòu)成的。決策者能力素質(zhì)的任何一個(gè)方面出現(xiàn)不應(yīng)有的缺失都可能造成決策失誤。所以防范行政決策風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于決策者素質(zhì)的提高。決策者必須不斷的提高自身的修養(yǎng)，包括文化修養(yǎng)、道德修養(yǎng)和紀(jì)律修養(yǎng)等等。其中，現(xiàn)代科學(xué)管理理論與行政法律知識(shí)的素養(yǎng)對(duì)于提高行政決策者的素質(zhì)尤為重要。在行政決策中決策者的隨意性將不可避免的增加了決策的風(fēng)險(xiǎn)，其帶來(lái)的后果難以預(yù)測(cè)，決策的負(fù)面后果所形成的危害要求決策者必須慎用手中的權(quán)力。不僅要考慮行政的自由裁量能夠提高行政效率等優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也需要防止自由裁量被濫用。“行政自由裁量權(quán)是行政主體在行政管理活動(dòng)中所擁有的，可以根據(jù)具體情況和自己的意志，自行判斷、自行選擇采取最為合適的行為方式及其內(nèi)容的一種行政權(quán)力”。由于行政自由裁量的存在本身有其合理性，所以想要采取徹底剪除行政自由裁量的方法來(lái)獲得法治主義的統(tǒng)一與貫徹，絕對(duì)是行不通的。我們需要的是尋找有效的控制機(jī)制，讓“法律終止的地方”真正是“個(gè)案正義的開(kāi)始”。

（二）建立健全行政決策程序，保障行政決策的民主性、科學(xué)性首先制定一部完整、統(tǒng)一的行政程序法，在其中設(shè)專章規(guī)定行政決策程序。通過(guò)立法，對(duì)普通行政決策的步驟、順序、方式、時(shí)限等做出明確規(guī)定。通過(guò)設(shè)置義務(wù)性規(guī)范，對(duì)決策主體的行為進(jìn)行剛性約束，防止違反決策程序決策，避免決策過(guò)程中的隨意性，減少?zèng)Q策失誤；通過(guò)設(shè)置權(quán)利性規(guī)范，鼓勵(lì)、支持行政相對(duì)人、社會(huì)公眾參與行政決策的過(guò)程,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法決策，從而為依法科學(xué)民主決策提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。在這方面，地方立法已有實(shí)踐：如二00八年十月一日實(shí)施的《湖南省行政程序規(guī)定》是我國(guó)第一個(gè)規(guī)范地方行政程序的立法。在第三章對(duì)重大行政決策程序有詳實(shí)、科學(xué)、民主的規(guī)定，該規(guī)定為政府部門(mén)在作出行政決策時(shí)提供了法律依據(jù)，使得行政決策程序更加規(guī)范化和法制化。它的頒布對(duì)我國(guó)行政決策程序的法制化極具現(xiàn)實(shí)意義。

（三）明晰決策責(zé)任，完善行政決策法律監(jiān)督機(jī)制“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償”是依法行政的基本內(nèi)涵。行政決策失誤，尤其是高層行政決策失誤造成的損失比貪污腐化造成的社會(huì)危害性還大。分清決策主體及其工作人員的責(zé)任，強(qiáng)化違法決策責(zé)任追究，可以增強(qiáng)決策者的責(zé)任心，是有效預(yù)防決策風(fēng)險(xiǎn)的途徑之一。首先要明確責(zé)任追究的主體。按照“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，集體決策就集體負(fù)責(zé)，個(gè)人決策就個(gè)人負(fù)責(zé)。集體決策無(wú)疑從某種程度上加強(qiáng)了決策的科學(xué)性，提高了決策的質(zhì)量，但是“法不責(zé)眾”的思維方式往往令一些決策者存有僥幸心理，也往往是消極行政的擋箭牌。這往往也成為影響集體決策在規(guī)避決策風(fēng)險(xiǎn)中所起的作用的一大障礙。所以需要對(duì)于行政決策中的責(zé)任進(jìn)行明晰，但是也必須考慮到權(quán)力不能過(guò)于集中，因?yàn)檫@樣將會(huì)不可避免地影響到?jīng)Q策過(guò)程中集體的智慧，也將破壞集體決策的科學(xué)性和公平性。對(duì)此，行政機(jī)關(guān)可以實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，建立無(wú)記名投票表決機(jī)制，建立不同意見(jiàn)記錄在案制度等，有利于克服行政首長(zhǎng)的草率決策，也有利于失誤責(zé)任的界定。其次是要有明確的責(zé)任追究方式。在行政決策過(guò)程中，決策者只有存在主觀故意或過(guò)失，并已造成一定的后果，才應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。即使行政決策行為被認(rèn)定為失誤，只要決策的公務(wù)人員主觀上不存在過(guò)錯(cuò)，就可以減輕或不承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)于主觀上有過(guò)錯(cuò)的決策者應(yīng)視不同情況給予不同的責(zé)任追究：一般由黨紀(jì)、行政處分；觸犯刑法的，還可以追究刑事責(zé)任；還有一些特別的追究方式：一般表現(xiàn)為行政首長(zhǎng)的公開(kāi)道歉、自請(qǐng)?zhí)幏只蛞剔o職。最后，應(yīng)建立以“人大”、“政協(xié)”及各種群眾組織的監(jiān)督職能為主的監(jiān)督體系，逐步形成上級(jí)接受下級(jí)監(jiān)督、黨內(nèi)接受黨外監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)接受群眾監(jiān)督以及司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種方式相結(jié)合的監(jiān)督體系，以保證決策的科學(xué)制定和有效執(zhí)行。

作者：夏青青單位：淮安市行政學(xué)院