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內(nèi)容提要：英國布萊爾政府的公共服務(wù)改革模式有其自身特點，并在國際范圍內(nèi)產(chǎn)生了一定的影響。在近10年的執(zhí)政期內(nèi)，布萊爾政府形成了改革自我推進體系，主要包括四個方面的因素，即政府對公共服務(wù)自上而下的管理；引入市場競爭機制；使用者自下而上的反饋作用；落實改革措施的能力建設(shè)。本文認為，英國公共服務(wù)改革的這些做法和經(jīng)驗對我國有啟示作用。

關(guān)鍵詞：布萊爾政府，公共服務(wù)，改革模式

公共服務(wù)改革是一個全球性的難題，許多現(xiàn)代國家的政府正在以不同的方式致力于公共服務(wù)改革，但成效顯著且能夠讓各方面認同的模式很少。始于1980年代末的英國公共服務(wù)改革對世界各國政府的公共服務(wù)改革起到了示范作用，并引領(lǐng)了此后多年來國際社會公共服務(wù)改革的潮流。

一、英國布萊爾政府公共服務(wù)改革及成效

從實踐經(jīng)驗來看，英國布萊爾政府公共服務(wù)改革有兩條原則性的價值取向，一是樹立了“服務(wù)于民”的執(zhí)政理念；二是確立了“以人為本”的指導(dǎo)思想。具體內(nèi)容如下：

1.修正保守黨政府改革路線，確定工黨政府改革新方向。從保守黨撒切爾夫人政府開始，英國推行包括公共服務(wù)改革在內(nèi)的公共行政體制改革，主要通過推行純粹市場機制和合同外包形式提高公共部門的服務(wù)質(zhì)量。1994年，布萊爾接掌英國工黨，針對公共服務(wù)投入少、效率低，公眾對公共服務(wù)質(zhì)量不滿等狀況，提出新政治綱領(lǐng)，承諾選民將加大公共服務(wù)改革力度，以維護社會正義，提高公民生活質(zhì)量。1997年工黨贏得大選，上臺伊始便提出了“更好地制定政策、更好地回應(yīng)公民的需求、更好地提供公共服務(wù)”的執(zhí)政理念，推行公共服務(wù)改革，主要是通過管理方式的改造來實現(xiàn)公共服務(wù)的“最佳價值”。

根據(jù)英國內(nèi)閣辦公廳的一項分析，與工黨開始執(zhí)政時相比，英國基礎(chǔ)教育水平明顯提高，2005年英國16歲孩子國家統(tǒng)一考試優(yōu)秀率為56%，而1997年為45%。公共醫(yī)療服務(wù)更加便利，公民看病有了多家選擇余地，就診、手術(shù)等候時間縮短了三分之二；英格蘭75歲以下人群心臟病、中風等疾病死亡率降低了40%，癌癥死亡率減低了25%。社會治安有所好轉(zhuǎn)，偷盜犯罪率比1997年減低了35%。地方政府提供公共服務(wù)的能力得到了提高，評估表明，70%以上的地方部門表現(xiàn)優(yōu)良。

因為持續(xù)地推進公共服務(wù)改革，工黨政府在政治上取得了一定的成功。在改革旗號下，工黨三度贏得大選，保持近10年來不敗的紀錄。公共服務(wù)改革也為英國長時間保持經(jīng)濟繁榮奠定了基礎(chǔ)，甚至為參加科索沃、阿富汗、伊拉克等幾場戰(zhàn)爭創(chuàng)造了有利的國內(nèi)政治環(huán)境，從某種程度也緩解了布萊爾政府因參加伊拉克戰(zhàn)爭不利而產(chǎn)生的政治壓力。

2.確定“以人為本”的改革指導(dǎo)思想，努力實現(xiàn)維護社會公平正義的目標。布萊爾政府規(guī)劃了改革的方向，以公民為中心，積極回應(yīng)民眾的要求。提出了一系列的行動目標：公共醫(yī)療和教育等服務(wù)實現(xiàn)普及化，保證全體公民有均等機會享受這些服務(wù)，尤其關(guān)注少數(shù)民族、老年人、對社會不滿的年輕人以及有智障的殘疾人等特殊群體的需求；公共服務(wù)要高效，盡可能縮短使用者等待時間，讓納稅人的錢發(fā)揮更高效能；公共服務(wù)要質(zhì)量高，讓使用者滿意；要為公民提供參與公共服務(wù)的機會和選擇公共服務(wù)產(chǎn)品的余地”。

二、英國公共服務(wù)改革的模式

英國社會結(jié)構(gòu)變化要求公共服務(wù)多樣化，由此產(chǎn)生的“眾口難調(diào)”具有普遍性。與30年前相比，現(xiàn)在的英國社會階層、群體利益協(xié)調(diào)難度加大，公共服務(wù)對象群體分化加劇，結(jié)構(gòu)單一的服務(wù)方式已不再有效。人們收入普遍增加，消費能力顯著提高，對公共服務(wù)的品種、質(zhì)量要求相應(yīng)提高，個性化要求越來越明顯。現(xiàn)代科技手段不斷進步，為人們提供多種高質(zhì)量服務(wù)成為可能?，F(xiàn)代資訊便捷，讓人們對公共服務(wù)的需求有了更多的了解和比較，隨之對公共服務(wù)的期望也就水漲船高。壓力不僅來自服務(wù)對象，還來自私人服務(wù)，私人服務(wù)占有更大的市場份額，可以靈活地支配資源，能夠迅速提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，相比之下，對公共服務(wù)造成了競爭壓力，為了間接或直接地提供配套措施，公共服務(wù)只有盡可能地跟上私人服務(wù)的進度。

以加大政府對公共服務(wù)的投入為推動力量，重新構(gòu)建公共服務(wù)改革推進模式。為了應(yīng)對公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)，在總結(jié)撒切爾政府和梅杰政府工作的基礎(chǔ)上，布萊爾政府首先解決投入不足，把政府大量增加資金作為公共服務(wù)改革的啟動力量。1997年至2004年，政府醫(yī)療資金從全國GDP的5.4%增加到6.7%，教育資金從4.5%增加到5.3%；2004年到2008年，醫(yī)療和教育還要分別增加230億和76億英鎊。這一階段主要以中央政府自上而下的方式推動進行，各地方政府和各公共服務(wù)機構(gòu)按要求被動實施。實踐證明，單純靠增大政府投入和強制性指令的方式不能充分達到改革目標，低效、劣質(zhì)、高成本現(xiàn)象仍然存在。1999年工黨政府的《政府現(xiàn)代化白皮書》提出政府改革方針，涉及公共服務(wù)內(nèi)容的有三項，即政策制定不僅著眼短期問題，還需要更多長遠的“合作與戰(zhàn)略”；應(yīng)更關(guān)注公共服務(wù)顧客的需要，而非提供者的便利；持續(xù)地提高質(zhì)量和效率。以此為方針，開始設(shè)計公共服務(wù)運行的新機制，解決改革持續(xù)的推動力、低效高成本等問題。經(jīng)過近5年的實踐，基本完成從傳統(tǒng)的指令性改革到各部門自覺改革的轉(zhuǎn)變，用責任替代過去的強制性要求，形成內(nèi)具活力的改革自我推進體系，主要包括四大因素：政府對公共服務(wù)自上而下的管理、引人市場競爭機制、使用者自下而上的反饋作用、落實改革措施的能力建設(shè).

1.政府對公共服務(wù)自上而下的管理。具體內(nèi)容包括確定目標，確定行動的方向和達到的最終結(jié)果；制定規(guī)定和標準，如國家統(tǒng)編教材，教授文化課、數(shù)學(xué)課的時間要求，單位面積接送學(xué)生的校車的數(shù)量等；組織檢查評估結(jié)果，確定實施好的或不符合標準的單位(如地方政府、醫(yī)院等提供公共服務(wù)的機構(gòu))；直接干預(yù)，對好的單位進行表彰、鼓勵，對不符合標準的行為給予糾正或幫助。

2.引入市場競爭機制。視公眾為“顧客”，取消非政府(或非政府資助)提供者進入公共服務(wù)領(lǐng)域的障礙；在公共服務(wù)提供者之間形成競爭，給顧客提供選擇余地；以競標方式?jīng)Q定提供者，實現(xiàn)政府購買與產(chǎn)品提供之間的分離。

3.使用者自下而上的反饋作用。讓顧客對公共服務(wù)有挑選和提出個性化要求的機會；使用者有說話權(quán)，決策者能夠聽到使用者的聲音并吸納其意見，按照反饋及時調(diào)整行動；政府資金流向以使用者選擇為準，根據(jù)使用者的多少決定選擇投入資金量，激勵提供者用優(yōu)質(zhì)服務(wù)吸引更多的使用者，從而獲得更多的政府投入。

4.落實改革措施的能力建設(shè)。包括領(lǐng)導(dǎo)能力，組織或鼓動公務(wù)人員；實際工作技能的發(fā)展與創(chuàng)新；支配資源能力，如何使財政支出最有效，如何安排工作隊伍和技能發(fā)展的投入；組織發(fā)展與合作，提高公共服務(wù)機構(gòu)和公務(wù)人員個人有效承擔任務(wù)的能力。如提供使用IT設(shè)備的條件與環(huán)境，提高機構(gòu)和個人使用IT的技能水平，使用網(wǎng)絡(luò)與其他組織學(xué)習交流的能力；學(xué)習采購的技巧，全局思維能力，統(tǒng)籌考慮的能力，與顧客交流溝通的能力。

在現(xiàn)實生活中，這一模式不是一成不變的，不同的公共服務(wù)領(lǐng)域，大的要素要求保持相對穩(wěn)定，具體措施可以做相應(yīng)調(diào)整，如醫(yī)療和教育在引入市場競爭機制時，可以設(shè)計出適當模式以便使用者有更多的選擇余地。對社會治安而言，讓公眾選擇警察就不可行，只能在不同地區(qū)之間進行比較以形成競爭，在這些領(lǐng)域，公眾對服務(wù)的選擇余地就比較有限，方式也要做出相應(yīng)調(diào)整。

三、英國公共服務(wù)改革對我國的啟示

英國布萊爾政府關(guān)于公共服務(wù)改革的自我推行體系對世界各國政府的公共服務(wù)改革起到了一定的示范作用，其經(jīng)驗不乏科學(xué)合理之處，值得我們借鑒。

1.改革目標的實現(xiàn)取決于采取的措施與方法

第一，在公共服務(wù)改革的內(nèi)容方面，英國布萊爾政府沒有面面俱到，而是將范圍集中在選民與之經(jīng)常打交道，涉及每個人、每個家庭利益，且容易激發(fā)社會矛盾的領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療、就業(yè)、退休金及養(yǎng)老、房屋和社會治安等。這樣選擇不排除為選舉的短期功利考慮，但確實容易獲得公眾的支持和理解。

第二，英國公共服務(wù)改革的目標確立在較低檔上，沒有多少固定的宏偉目標，實現(xiàn)措施也一般在較小的范圍內(nèi)運行。一般情況下，政府所制定的目標，公眾能夠看得見或可以預(yù)見得到。目標選定多“雪中送炭”而少“錦上添花”。如基礎(chǔ)教育要實現(xiàn)機會平等，政府在投入時就不僅要考慮正常學(xué)生，也要能夠照顧到特殊群體，增加學(xué)校和老師數(shù)量時必須考慮到特殊學(xué)校，如聾啞學(xué)校等。增加運送學(xué)生的車輛，必須考慮生活在貧困社區(qū)，偏遠村鎮(zhèn)的車輛和路線數(shù)量。制定目標一般使用確切的數(shù)字來表述，而少用概念性描述；多用最終結(jié)果，而少用中間過程。如醫(yī)療服務(wù)和治安的目標分別是使用者等候時間縮短了多少，犯罪率降低了多少，而不以醫(yī)生、醫(yī)院或警察數(shù)量為衡量尺度。

第三，注意直接啟動老百姓參與改革的積極性。政府主導(dǎo)公共服務(wù)改革，但政府不決定一切。具體做法表現(xiàn)在三個方面：一是給個人、私人組織或團體提供進入公共服務(wù)領(lǐng)域的機會。二是建立并暢通政府包括決策層與公眾溝通反饋的渠道。重視非政府組織作為公共服務(wù)提供者和充當信息或反饋渠道的作用。甚至布萊爾本人也利用媒體“作秀”，直接與公眾就改革交換意見。三是重視公眾對公共服務(wù)的反饋，注意采納他們的意見，提出“顧客至上”的口號。政府在公共服務(wù)改革的目標確定、政策制定、監(jiān)督評估等重要環(huán)節(jié)，直接聽取公眾聲音，采納公眾對改革方案的意見。例如，曼徹斯特市建立了“最佳價值行動隊”，同地方公民協(xié)同工作來發(fā)展和實施服務(wù)，他們甚至有權(quán)決定采取什么樣的服務(wù)行動。管理者與公眾的互動有效地解決了改革動力問題，獲得了民眾的積極支持。

2.新措施與傳統(tǒng)做法要緊密銜接，各種因素要平衡考慮

一是避免大起大落。英國公共服務(wù)改革最根本的經(jīng)驗在于它是漸進的而非革命性的。與1997年相比，可以發(fā)現(xiàn)已經(jīng)發(fā)生的變革，也可以說發(fā)生了一場革命，但這種革命是一步一步進行的。他們解決了一個問題，同樣會出現(xiàn)另一個問題，但新問題不是歷史重復(fù)，沒有陷入解決一個問題，又制造了一個更大矛盾的境地。英國公共服務(wù)改革沒有讓改革成為應(yīng)急活動，而是使其變成了按一定先后順序事件構(gòu)成的連續(xù)的過程，各問題的措施提前有設(shè)計，并根據(jù)形勢發(fā)展不斷調(diào)整。

二是政府要加大投入，界定公共服務(wù)的邊界，不能將公眾的胃口吊得太高。英國改革的最基本推動力是政府持續(xù)地增加投入。到2008年，政府在每個小學(xué)生身上花的錢將比現(xiàn)在翻一番，醫(yī)療預(yù)算翻三番，警察的投入增加了33%。盡管投入了大量資金，政府搞了許多試點，采取了督導(dǎo)措施，但在最近英國政府組織的一次大型國際研討會上，專家、公務(wù)人員和各階層代表對政府的改革成績還是莫衷一是，大家無可爭議的成就只有兩點：一是政府增加了投入，公眾享受的服務(wù)多了，市民代表說以前看病、上學(xué)只能有一家，現(xiàn)在有選擇余地；二是服務(wù)速度快了，如退休金能按時發(fā)放，預(yù)約手術(shù)時間縮短多了。所以改革必須要花錢，但花了錢卻不一定出成績，要滿足每一個有鮮明個性的公民需求很難，對政府來講是一個嚴峻的挑戰(zhàn)。布萊爾甚至用帶有訴苦意味的口吻說，大家都說要“以人為本”，可政治家最大的困難是，他所面對的人是具體的人，都具有與眾不同的特點和需求。

三是市場競爭機制與政府相輔相成。布萊爾政府改革強調(diào)要引入競爭機制，主要是在政府壟斷之外允許社會團體或私人進入公共服務(wù)領(lǐng)域，讓公眾有選擇。在具體操作中，政府繼續(xù)投入和支持公共服務(wù)事業(yè)，而獲準進入公共服務(wù)領(lǐng)域的社會團體或私人，同樣可獲得政府投入和支持。英國的做法不是完全將公共服務(wù)推向市場，而是有目的地引入市場成分。政府始終認為提供公共服務(wù)是其職責，仍保留了很強的干預(yù)能力，如果政府監(jiān)督發(fā)現(xiàn)一個失敗的服務(wù)，它可采取很多措施，包括重新實施或關(guān)閉失靈的服務(wù)機構(gòu)。

四是在充分發(fā)揮公共服務(wù)部門和服務(wù)人員積極性的基礎(chǔ)上，滿足公眾需求。保守黨推崇的精簡雇員數(shù)量、削減薪金和降低工作條件、減少新設(shè)備購買數(shù)量等政策已經(jīng)徹底被改變。在總結(jié)前任的基礎(chǔ)上，工黨政府以提供最佳服務(wù)為目的，注重采用激勵公共服務(wù)人員積極性和能動性的方式，把公務(wù)員隊伍看作公共服務(wù)的一個組成部分。英國內(nèi)閣秘書長兼首席文官甘斯·奧唐納提出“公務(wù)人員是保證公共服務(wù)質(zhì)量，提高效率的關(guān)鍵，公務(wù)人員要對公共服務(wù)有熱情，對事業(yè)有自豪感，有工作技能，有解決問題的實際行動”。這也是英國政府選任和培養(yǎng)公務(wù)員的方向。在總結(jié)分析公共服務(wù)改革進程及改革得失時，英國沒有把公共服務(wù)的毛病簡單歸罪于公務(wù)人員，而是注重對公共服務(wù)政策、制度、方法和投入等進行調(diào)整。制定措施時，特別注意總結(jié)公共服務(wù)一線人員行之有效的經(jīng)驗，并上升為普遍的管理辦法。一線人員，尤其是艱苦行業(yè)的一線人員報酬要相對高些。公共服務(wù)人員也要面對政府換屆、個性化鮮明的公眾個人需求帶來的工作壓力。如養(yǎng)老院的護理人員，可能因為護理任務(wù)越來越重，薪水少有變化，難以拒絕其他多種行業(yè)誘惑力而跳槽。