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一、我國(guó)政府體育事業(yè)管理方式的回顧

我國(guó)現(xiàn)代體育從西方傳入至今,大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:

第一階段,19世紀(jì)末到20世紀(jì)中葉,現(xiàn)代體育傳入中國(guó)。但由于舊中國(guó)連年戰(zhàn)爭(zhēng),經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩,現(xiàn)代體育雖然得以傳入,但運(yùn)動(dòng)技術(shù)水平長(zhǎng)期處于極為低下的水平。

第二階段,上世紀(jì)50年代初到70年代末。新中國(guó)成立后,為了打破國(guó)際敵對(duì)勢(shì)力的封鎖,利用體育作為展示新中國(guó)形象、提高我國(guó)國(guó)際地位的重要手段。由國(guó)家集中全社會(huì)資源,建設(shè)專業(yè)運(yùn)動(dòng)隊(duì)伍,通過體育運(yùn)動(dòng)成就來體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性,是最大的政治需要。這一時(shí)期,體育為政治服務(wù)、為外交服務(wù)的特點(diǎn)十分突出。經(jīng)過20多年的努力,我國(guó)在體育戰(zhàn)線上把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的威力發(fā)揮到極致。

第三階段,20世紀(jì)70年代后期到上世紀(jì)末,這是我國(guó)改革開放,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的重要階段。在改革開放這一偉大的社會(huì)變革中,伴隨著我國(guó)重返國(guó)際奧運(yùn)舞臺(tái),體育扮演了極為重要的特殊角色,在激發(fā)愛國(guó)主義熱情,增強(qiáng)民族凝聚力方面發(fā)揮了不可替代的作用。20世紀(jì)80年代是中國(guó)專業(yè)競(jìng)技運(yùn)動(dòng)體制的黃金時(shí)期,取得了輝煌的業(yè)績(jī),我國(guó)的體育綜合實(shí)力已經(jīng)大大超過綜合國(guó)力在世界上的排名。在這一階段,中國(guó)體育運(yùn)動(dòng)開始打破封閉,逐步開放,專業(yè)競(jìng)技體制形成并鞏固,競(jìng)技體育在國(guó)際上取得了輝煌的成就。由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然導(dǎo)致全社會(huì)普遍的價(jià)值重建。隨著政治功能的弱化,體育的其他功能越來越被人們關(guān)注。政府對(duì)體育事業(yè)的管理職能也隨之發(fā)生變化,長(zhǎng)期以來由政府包辦的體育事業(yè)面臨著深刻的改革。

新中國(guó)成立以來,從1949年到黨的十一屆三中全會(huì)召開的30年里,我國(guó)體育一直是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行和發(fā)展的。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在體育發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用,“舉國(guó)體制”的建立與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制高度相關(guān),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特有的集權(quán)能力使我國(guó)在很短的時(shí)間里迅速提高了部分競(jìng)技運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的水平,運(yùn)用行政手段推廣和普及了學(xué)校體育和群眾體育,集中資源培養(yǎng)、造就了一支體育工作者隊(duì)伍。這一時(shí)期體育事業(yè)管理方式既針對(duì)競(jìng)技體育發(fā)展,也針對(duì)群眾體育發(fā)展,它是一種組織資源,在這種體制下,政府的宏觀調(diào)控作用得到極大的發(fā)揮。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化和體育事業(yè)自身不斷的發(fā)展,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的體育組織管理方式固有的缺陷日益暴露,即“一切體育事務(wù)都由政府的體育行政部門來操辦和控制”的方式已經(jīng)對(duì)我國(guó)體育事業(yè)的發(fā)展帶來非常不利的影響。1992年全國(guó)體育工作會(huì)議上明確提出要發(fā)展我國(guó)的體育產(chǎn)業(yè),1996年全國(guó)人民代表大會(huì)八屆四次會(huì)議通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》進(jìn)一步明確了我國(guó)體育要走“社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的道路”,特別是2002年8月首次以國(guó)務(wù)院名義召開的全國(guó)體育工作會(huì)議和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》的頒布,更進(jìn)一步明確提出了新時(shí)期我國(guó)體育體制改革的總目標(biāo)是要形成“有利于體育事業(yè)發(fā)展的組織架構(gòu)和適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的運(yùn)作方式”。由此,以政府自身改革為主的政府體育管理職能轉(zhuǎn)變的探索得到進(jìn)一步的深化和發(fā)展。

到本世紀(jì)20年代,我國(guó)人均GDP將翻兩番,實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的目標(biāo)。居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)將隨收入水平的提高發(fā)生變化,從衣食住行的基本層次向文化娛樂、教育保健等方面較高層面發(fā)展。體育在滿足人民娛樂健身消費(fèi)方面將發(fā)揮越來越重要的作用。隨著我國(guó)綜合國(guó)力的持續(xù)增強(qiáng),體育作為生產(chǎn)健康的產(chǎn)業(yè),將在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要的地位,發(fā)揮越來越重要的作用。新世紀(jì)的中國(guó)體育正在與國(guó)際接軌,以適應(yīng)現(xiàn)代體育功能轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)。不僅要通過體育來彰顯民族精神,弘揚(yáng)愛國(guó)熱情。同時(shí),還要發(fā)揮現(xiàn)代體育的其他功能,使體育比賽和表演成為現(xiàn)代文化娛樂的主要載體之一。

應(yīng)該看到,體育活動(dòng)的本質(zhì)是文化的而不是經(jīng)濟(jì)的,它起碼不是一個(gè)傳統(tǒng)意義上的生產(chǎn)部門。但是,文化對(duì)經(jīng)濟(jì)可以有積極的促進(jìn)作用,新時(shí)代,我國(guó)體育不但要為提高國(guó)民素質(zhì)服務(wù),而且要積極通過體育的綜合功能,以健康為導(dǎo)向,滿足現(xiàn)代社會(huì)人們?cè)絹碓綇V泛多樣的身心需求。

二、我國(guó)體育事業(yè)傳統(tǒng)模式的缺陷

新中國(guó)成立以來,我國(guó)體育事業(yè)蓬勃發(fā)展,政府體育行政部門從無到有,并在管理全國(guó)體育事業(yè)發(fā)展過程中形成了比較完善的發(fā)展模式;但按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求,我國(guó)現(xiàn)有的體育事業(yè)發(fā)展模式尚存在明顯缺陷。主要表現(xiàn)是:

第一,政府機(jī)構(gòu)自身改革滯后。政府體育管理職能的有效發(fā)揮有賴于政府本身的改革。當(dāng)前政府體育行政機(jī)構(gòu)政事不分、管辦不分,致使體育事業(yè)在很大程度上成為了體育局系統(tǒng)內(nèi)的事業(yè)。同時(shí),社會(huì)體育組織職能虛化,社會(huì)各方面興辦體育的積極性、創(chuàng)造性很難發(fā)揮。

第二,在體育私人產(chǎn)品和(準(zhǔn))公共產(chǎn)品管理方面,政府職能定位不清。在觀念上視體育為純公益性事業(yè),在實(shí)踐上把體育機(jī)構(gòu)作為事業(yè)型單位來對(duì)待,排斥公有制以外的體育企事業(yè)單位的生存和適度發(fā)展,這顯然違背了社會(huì)主義體育事業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)應(yīng)該和我國(guó)多層次的生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的基本準(zhǔn)則,在一定程度上制約了體育事業(yè)的發(fā)展。

第三,政府對(duì)體育事業(yè)的財(cái)政投入難以確保。由于我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的職業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化程度很低,不能很好的按市場(chǎng)需求來擴(kuò)大體育服務(wù)和發(fā)展體育產(chǎn)業(yè),使得體育事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的來源渠道單一,經(jīng)費(fèi)異常緊張。尤其在體育事業(yè)整體的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)還比較薄弱的情況下,沒有財(cái)政投入的持續(xù)增加就難以確保政府對(duì)體育事業(yè)發(fā)展始終保持足夠的控制力。而隨著經(jīng)濟(jì)全球化的到來,各國(guó)之間的相互交往日趨頻繁,體育事業(yè)規(guī)模日益擴(kuò)大,體育經(jīng)費(fèi)需求日益增加與國(guó)家財(cái)政供給乏力之間的矛盾越來越突出。

第四,體育資源利用的低效率。體育資源分配中的平均主義和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的用人制度使得體育事業(yè)單位缺乏應(yīng)有的活力和動(dòng)力,各種體育資源浪費(fèi)嚴(yán)重,體育管理工作效率和效益低下,制約體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府體育管理職能的再定位

目前國(guó)際上體育管理方式大致可概括為兩種:政府辦體育和社會(huì)辦體育。它們的區(qū)別體現(xiàn)在辦體育的主體、動(dòng)力和資源配置方式三方面。政府辦體育的主體是各級(jí)政府的體育行政部門,動(dòng)力源于滿足政府的需求以及由此得到的財(cái)政投入和自身擁有的行政權(quán)力,資源則是用計(jì)劃手段來進(jìn)行配置;社會(huì)辦體育的主體是各類事業(yè)法人、社團(tuán)法人、企業(yè)法人和自然人,動(dòng)力源于滿足大眾多樣化的體育需求以及由此得到的實(shí)際利益,而資源是由市場(chǎng)機(jī)制來進(jìn)行配置的。因此,從實(shí)質(zhì)上講,政府辦體育是指通過行政力量來管理體育的方式,而社會(huì)辦體育則指通過市場(chǎng)力量來管理體育的方式。

自20世紀(jì)60年代開始,出現(xiàn)了世界性的政府改革大趨勢(shì)。新的政府理念為各國(guó)政府管理職能轉(zhuǎn)變提供了嶄新的思路,代表著政府管理職能轉(zhuǎn)變的新趨勢(shì),其中,也包含了政府的體育管理職能的再定位。

第一,政府服務(wù)以公眾或市場(chǎng)為導(dǎo)向。新的政府行政理念注重政府的服務(wù)作用,認(rèn)為政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)公眾的需求向公眾提供服務(wù)。我國(guó)的體育管理工作已經(jīng)處于新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,過去那種以行政命令為政府行為導(dǎo)向的管理方式已不能給我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展帶來活力,必須改革我國(guó)體育管理部門的決策機(jī)制,淡化計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行為方式,加強(qiáng)市場(chǎng)導(dǎo)向力度。

第二,政府重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。新的理念認(rèn)為政府行政必須關(guān)心其行為的產(chǎn)出和結(jié)果,在政府職能轉(zhuǎn)變過程中也應(yīng)該相應(yīng)的考慮改革成本,包括經(jīng)濟(jì)代價(jià)、政治代價(jià)和人力資源代價(jià)等方面。這對(duì)于我國(guó)政府體育管理職能的轉(zhuǎn)變具有非?，F(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。因此,我國(guó)的體育工作必須重視成本和收益,提高工作質(zhì)量。

第三,政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。新的管理理念主張政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以縮小政府規(guī)模、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu),減少開支,提高行政效率。我國(guó)政府體育行政部門應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化宏觀間接調(diào)控職能(分級(jí)管理、授權(quán)監(jiān)管),微觀的直接操作則應(yīng)交給相應(yīng)的利益主體,從而實(shí)現(xiàn)微觀主體責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。

第四,政府行政中引入市場(chǎng)化模式。新的管理理念主張將市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)到政府的管理活動(dòng)中去。在體育領(lǐng)域,市場(chǎng)化模式可以表現(xiàn)為兩方面:一是政府體育行政部門采用私人部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)行使某些管理職能,如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本———效益分析、提高效率等。二是政府體育行政部門應(yīng)在公共領(lǐng)域的社會(huì)體育管理活動(dòng)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

四、我國(guó)政府體育管理職能改革的重心、方式和關(guān)系

針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府行政改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新趨勢(shì),結(jié)合我國(guó)政府體育管理職能發(fā)揮現(xiàn)狀,有必要深入研究我國(guó)政府體育管理職能改革的重心、方向和關(guān)系。

第一,職能重心的轉(zhuǎn)變。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求,政府體育管理職能的重心要向運(yùn)用各種必要措施和合法手段,為每一個(gè)體育組織、團(tuán)體和個(gè)人參加體育活動(dòng)制定規(guī)則,為體育事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好的內(nèi)外環(huán)境的方向轉(zhuǎn)變,并把主要注意力、發(fā)揮作用的基本點(diǎn)明確無誤地放到創(chuàng)造有效率的市場(chǎng)環(huán)境和無法通過市場(chǎng)化資源配置方式得到有效解決的體育社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域。

第二,職能方式的轉(zhuǎn)變。由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主,由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主,由重視計(jì)劃、排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來,構(gòu)造起在政府指導(dǎo)下的以滿足大眾多樣化的體育需求為動(dòng)力,以市場(chǎng)為資源配置基本手段,激勵(lì)與約束并存、權(quán)力與義務(wù)對(duì)等的社會(huì)化的體育組織與管理方式的微觀基礎(chǔ),承擔(dān)基本公共體育服務(wù)、公益性體育和有影響的重大競(jìng)技體育項(xiàng)目的發(fā)展任務(wù)。目前我國(guó)在這幾方面雖已取得重大突破,但并未真正建立起理想的“組織架構(gòu)”和“運(yùn)作方式”,而僅僅處于向新體制的過渡之中。

第三,職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分問題,是實(shí)現(xiàn)政府體育管理職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前,應(yīng)按照“要明確政府和社會(huì)的事權(quán)劃分,實(shí)行管、辦分離,把不應(yīng)由政府行使的職能轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和中介組織”的要求,①理順政府體育行政部門與體育總會(huì)、奧委會(huì)、運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心、單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)、各類體育企業(yè)以及其它社會(huì)體育組織之間的關(guān)系,進(jìn)一步明確其“定位”,改善各微觀主體的運(yùn)行不規(guī)范、職能不明確、自我生存能力弱以及組織化程度低等問題。

五、我國(guó)政府體育管理職能轉(zhuǎn)變的新途徑

1.精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),適應(yīng)市場(chǎng)化形勢(shì)

經(jīng)濟(jì)全球化背景下,我國(guó)政府體育行政部門也將面臨一個(gè)更加開放的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,那種“無處不在,無所不能,包打天下”的角色與國(guó)際通行規(guī)則相悖,也與市場(chǎng)多元化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。當(dāng)務(wù)之急是按照政企分開、政事分開、事企分開、管辦分離和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則,簡(jiǎn)政放權(quán),集中精力把握大勢(shì),增強(qiáng)宏觀調(diào)控部門的職能意識(shí),能綜合協(xié)調(diào)和正確運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)杠桿的機(jī)制,讓市場(chǎng)機(jī)制更好的發(fā)揮作用。

2.從以直接參與體育事業(yè)發(fā)展為主向以為體育事業(yè)發(fā)展提供服務(wù)為主轉(zhuǎn)變

政府的體育行政部門不應(yīng)再包攬由市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)的事務(wù),而應(yīng)將其重點(diǎn)放在市場(chǎng)失靈、社會(huì)不能的公共服務(wù)領(lǐng)域,為體育事業(yè)的發(fā)展提供全方位、多角度、高質(zhì)量的服務(wù)。

3.將政府體育管理部門的公共服務(wù)職能市場(chǎng)化

所謂公共服務(wù)職能市場(chǎng)化是指在體育事業(yè)的公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制,將政府權(quán)威與市場(chǎng)交換的功能優(yōu)勢(shì)有機(jī)組合,提高政府功能輸出的能力,其目的在于利用市場(chǎng)功能的優(yōu)勢(shì)來彌補(bǔ)政府功能的劣勢(shì)。公共服務(wù)市場(chǎng)化恰恰是利用政府權(quán)威制度對(duì)公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行決策,利用市場(chǎng)交換機(jī)制來提高公共服務(wù)的供給效率。

4.從體育資源配置職責(zé)向管理體育發(fā)展秩序職責(zé)轉(zhuǎn)變

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征是優(yōu)化資源配置,在經(jīng)濟(jì)全球化背景下,如何將全球范圍的體育資源進(jìn)行最有利的配置以便更好地提高優(yōu)勢(shì)體育資源的效率是各國(guó)政府關(guān)注的重要問題,但政府本身并不是這一問題的直接解決者。政府的職能應(yīng)向管理體育發(fā)展秩序轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下,體育事業(yè)的發(fā)展當(dāng)中包含很多雙方或多方的合作與交易行為,這需要各方付出相當(dāng)大的成本。如果市場(chǎng)秩序條件比較完備,交易的成功率就高,合作的成本就低,使市場(chǎng)主體預(yù)期收益得以順利實(shí)現(xiàn),最終促進(jìn)體育事業(yè)向前發(fā)展。體育發(fā)展秩序離不開一國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)及法律環(huán)境,培育良好的宏觀大環(huán)境對(duì)于建立合理、良性的體育發(fā)展秩序非常重要。對(duì)良好宏觀大環(huán)境這一公共產(chǎn)品的供給只能由政府承擔(dān),這不僅體現(xiàn)方便、節(jié)省和效率,而且也體現(xiàn)了社會(huì)的公正。

5.大力培育體育中介組織,建立、健全體育經(jīng)紀(jì)人制度

社會(huì)中介組織是社會(huì)利益關(guān)系日趨多元化和復(fù)雜化的產(chǎn)物,是資源控制權(quán)由政府部門高度集中向社會(huì)和市場(chǎng)分散轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物,同時(shí)它又促成多元化、社會(huì)化的資源控制體制和配置體制的形成。政府職能轉(zhuǎn)變需要中介組織來參與,因?yàn)樗鼈兪钦毮苻D(zhuǎn)變的土壤,離開中介組織,容易出現(xiàn)權(quán)利真空,而這會(huì)使政府行政體制改革重新走入惡性循環(huán)。我國(guó)現(xiàn)階段的體育中介組織為數(shù)甚少,運(yùn)作不規(guī)范,功能單一,組織機(jī)構(gòu)不健全,缺乏強(qiáng)有力的管理和約束,對(duì)促進(jìn)我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展所起的作用非常有限。政府應(yīng)該從制度、法律等方面為我國(guó)體育中介組織的發(fā)展提供良好的環(huán)境和條件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,體育經(jīng)紀(jì)人的運(yùn)行在激勵(lì)體育消費(fèi)、繁榮和規(guī)范體育市場(chǎng),以及推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面起著越來越重要的作用,作為體育產(chǎn)業(yè)的后發(fā)國(guó)家,我們必須加快體育經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍建設(shè),為體育事業(yè)的發(fā)展提供不可缺少的人才支持和智力支持。