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一、地區(qū)一級建制“弊大于利”應(yīng)當(dāng)撤消

依據(jù)《憲法》的規(guī)定,中國地方行政建制共分為3級,即省(自治區(qū)、直轄市)、縣(自治縣、市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))。但在實(shí)際運(yùn)行中,原先只是作為省級派出機(jī)構(gòu)的“專員公署”,現(xiàn)在竟然搖身一變成了實(shí)體型的“地級市政府”,且大多數(shù)省份也都實(shí)行了“市管縣”或“市管市(縣級)”體制。截止到2004年底,全國地級行政區(qū)共有333個(gè),其中地級市283個(gè),占85%,尚未“撤地設(shè)市”的僅有50個(gè)(包括17個(gè)地區(qū)、30個(gè)自治州、3個(gè)盟),只占15%。

這種繞開憲法任意增加地方行政建制的違法行政行為,不僅造成了省、縣之間的層級模糊問題,而且還有不少地級市出現(xiàn)了“小馬拉大車現(xiàn)象”。種種跡象已經(jīng)表明了,目前我國“地區(qū)”一級正在演變成為一架養(yǎng)尊處優(yōu)的“腐朽國家機(jī)器”。以1個(gè)中等地級市為例,僅市一級就擁有廳級干部30多人,處級干部200多人,科級干部1000多人,機(jī)關(guān)工作人員一般都在10000人以上,每年需要行政經(jīng)費(fèi)支出5億元左右。

據(jù)初步匡算,全國333個(gè)地級行政單位,機(jī)關(guān)干部人數(shù)約在300萬～350萬人,所屬事業(yè)單位職工人數(shù)約在550萬～600萬人,全部財(cái)政供養(yǎng)人員約在900萬人以上,一年消耗掉的行政資源估計(jì)在1300億～1500億元之間。根據(jù)現(xiàn)代公共行政學(xué)的一般原理,“作為凌駕在社會(huì)之上的公共機(jī)構(gòu),政府的各種行政支出只能從財(cái)政收入中支付,政府的規(guī)模在一般情況下,不能超過財(cái)政供給能力;如果在一個(gè)財(cái)政供給能力很低的地區(qū),仍然保留著龐大的政府規(guī)模,其結(jié)果只能是阻礙而不是有利于這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步”。

譬如,河南省信陽市和駐馬店市,這2個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市過去統(tǒng)屬于原信陽地區(qū)管轄(1949年5月至1965年7月),當(dāng)時(shí)共有19個(gè)縣級行政區(qū)(不包括泌陽縣),總面積達(dá)到3萬平方千米,總?cè)丝诮咏?00萬人,干部總?cè)藬?shù)為65410人,地方財(cái)政收入為19950萬元,地方財(cái)政支出為8000萬元,基本做到了財(cái)政收支平衡、略有節(jié)余。但自1965年7月起,駐馬店從信陽分離出去,成立了新的地區(qū)行政公署。從1965年到2004年的近40年,信陽地區(qū)(1998年8月“撤地設(shè)市”)管轄的羅山縣、息縣、固始縣、淮濱縣、潢川縣、光山縣、商城縣、新縣、信陽縣、信陽市和駐馬店地區(qū)(2000年10月“撤地設(shè)市”)管轄的確山縣、遂平縣、西平縣、上蔡縣、汝南縣、平輿縣、正陽縣、新蔡縣、泌陽縣、駐馬店市,“官僚機(jī)構(gòu)競相自我繁殖和持續(xù)膨脹”(即著名的“帕金森定律”),

遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方行政資源的承載力,長期主要靠吃國家財(cái)政補(bǔ)貼過日子,變成了一對“難兄難弟”,幾乎失去了“造血功能”。據(jù)統(tǒng)計(jì),1952年10月,潢川、確山這2個(gè)專員公署合并時(shí),信陽地區(qū)干部人數(shù)為26627人,官民負(fù)擔(dān)系數(shù)為1:174;而到1965年7月,駐馬店、信陽“分家”后,留在信陽地區(qū)的干部人數(shù)為44392人,官民負(fù)擔(dān)系數(shù)一下子提升到1:95。直到1995年底,原信陽地區(qū)干部人數(shù)已達(dá)到了10.8萬人,官民負(fù)擔(dān)系數(shù)為1:48。

特別是從1998年到2004年的短短6年,信陽市財(cái)政供養(yǎng)人員由18萬人猛增到25萬人,官民負(fù)擔(dān)系數(shù)也由1:43提高到1:31;但同期的地方財(cái)政收入僅由8.4億元增長到12.2億元,地方財(cái)政支出卻由15.37億元增加到40億元,地方財(cái)政資金缺口由“撤地設(shè)市”前的1倍擴(kuò)大到了2.3倍。目前,駐馬店市財(cái)政供養(yǎng)人員已由1965年的2.1萬人增加到24.5萬人,但全市地方財(cái)政收入僅為13.5億元,地方財(cái)政支出竟高達(dá)37億元,地方財(cái)政資金缺口也接近了2倍。另據(jù)調(diào)查,信陽市鄉(xiāng)、村兩級負(fù)債總額高達(dá)15億元,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債在600萬元,平均每個(gè)村負(fù)債在100萬元。如該市的息縣近5年來,上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分別為6471萬元、11622萬元、14913萬元、22321萬元、28648萬元,占到了全縣財(cái)政支出的比例分別為37.5%、60.4%、45.5%、65.4%、72.7%。總體而言,像信陽市和駐馬店市這樣的中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),一旦離開了中央和省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的支持,恐怕連維持政府自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都會(huì)成問題,更不要說搞什么地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目了。

從世界范圍來看,20世紀(jì)80年代以來,西方國家地方行政體制改革方興未艾?！跋路艡?quán)力,擴(kuò)大公民參與地方行政管理,使地方行政管理更加貼近公民,貼近實(shí)際,是西方國家地方行政體制改革比較普遍的做法”。也就是說,西方國家地方政府規(guī)模大小的確定,主要取決于財(cái)政供給能力的強(qiáng)弱。即對那些經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對落后的地區(qū),國家保留其適度擴(kuò)大或縮小政府規(guī)模的自主權(quán),允許制定一些特殊的“彈性政策”;而對那些經(jīng)濟(jì)社會(huì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),國家也不能因其擁有強(qiáng)大的財(cái)政供給能力,任其隨意擴(kuò)大政府的規(guī)模,要制定一些“強(qiáng)硬政策”予以遏制。尤其值得關(guān)注的是,“有的西方國家將地方行政管理納入市場競爭當(dāng)中,如果有的地方政府職能部門不能及時(shí)有效地為公民服務(wù),而其他社會(huì)團(tuán)體、甚至私人企業(yè)能夠很好地提供這一服務(wù),那么中央政府就將停止對地方政府這一職能部門的撥款,而將相應(yīng)的款項(xiàng)撥給能夠?yàn)楣裉峁┝己梅?wù)的社會(huì)團(tuán)體或私人企業(yè)”。

總之,西方國家主要不是靠增加地方行政建制和擴(kuò)大政府規(guī)模去整合社會(huì),而是通過培育和發(fā)展“第三部門”去彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場失靈”留下的空白地帶,使之成為溝通國家與社會(huì)、政府與民眾、市場與企業(yè)之間的橋梁和紐帶。但在中國,時(shí)至今日人們?nèi)院苌訇P(guān)注政府的“成本—收益”分析。尤其是像“地區(qū)”一級這樣的模糊行政建制,其管理幅度與民眾直接受益程度呈反比,而其行政成本又與地方財(cái)政資金消耗呈正比。這是影響和制約我國行政效率整體提高的根源所在。然而,改革開放以來的四次政府機(jī)構(gòu)改革(最多延伸到省一級)和目正在開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu),都把地區(qū)一級當(dāng)成了“改革盲區(qū)”。因此,中國下一步的行政體制改革重點(diǎn)和突破口是“減少政府層級”,即撤消地區(qū)一級的行政建制,實(shí)行市、縣分置(地級市一律改為縣級建制),逐步從“城鄉(xiāng)合治”走向“城鄉(xiāng)分治”,建立和完善“省直管縣”或“省直轄市”的地方行政管理體制。

二、縣級行政建制“地位特殊”,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化

不管是在中國歷史上還是在現(xiàn)階段,“縣”作為地方行政建制中最為穩(wěn)定的一級,“在其發(fā)展過程中,逐漸形成為在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面具有團(tuán)粒結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定社區(qū),能夠在任何國家制度下,都以不可輕易分解的行政實(shí)體而發(fā)揮作用”。

中國自秦朝正式確立“縣制”迄今已有2000多年的悠久歷史,具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)上的內(nèi)部關(guān)聯(lián)性,社會(huì)、文化、歷史語言上的同一性,交通網(wǎng)絡(luò)和城鎮(zhèn)體系上的完整性,自然地理環(huán)境和人文景觀上的相似性等等特征。它對于促進(jìn)國家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)、政治的安定、社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、文化的繁榮和人民生活的安康等,始終發(fā)揮著承上啟下的功能,地位特殊且作用越來越重要。事實(shí)上,西方發(fā)達(dá)國家今也保留了一些縣政區(qū),譬如日本的1都、1道、2府、43個(gè)縣都屬于一級地方行政建制(之下設(shè)立市、町、村);美國50個(gè)州之下保留了3137個(gè)縣,也都屬于二級地方行政建制。尤其是像中國這樣一個(gè)擁有9億農(nóng)民和56個(gè)民族的人口大國,“縣制”作為最古老、最完整的一級地方行政建制,不可能在一片“縣”改“市”的熱潮中消失,也不適宜把“縣域”都改成所謂的“城市社區(qū)”。首先是它的覆蓋面廣。截止2004年,全國縣級行政區(qū)共有2862個(gè)(其中,包括852個(gè)市轄區(qū)、374個(gè)縣級市、1464個(gè)縣、117個(gè)自治縣、49個(gè)旗、3個(gè)自治旗、2個(gè)特區(qū)和1個(gè)林區(qū)),縣域面積為874萬平方千米,占國土總面積的94%,居住著9.16億人,占全國總?cè)丝诘?1%。

其次是它的銜接性強(qiáng)?？h域處在“城市之尾、農(nóng)村之首”的特殊位置,是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)文化交流的有效對接點(diǎn)。目前,我國縣域經(jīng)濟(jì)總量占全國GDP的60%左右,成為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的新的生長點(diǎn)、突破點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)。最后是它的綜合性高?？h域內(nèi)包括了工農(nóng)商學(xué)兵、黨政軍民企各個(gè)方面,而“一級完整的行政建制,其核心內(nèi)容就是具有一套健全的政權(quán)機(jī)構(gòu)及其合法行使權(quán)力的活動(dòng)空間,包括地理范圍、周邊界線、一定水平的政治經(jīng)濟(jì)中心等”。

總之,“縣制”在我國具有不可替代性,強(qiáng)化縣一級是地方行政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前,隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和交通、通訊條件的極大改善,我國大多數(shù)省份已形成了以省會(huì)為中心的城市經(jīng)濟(jì)圈和以縣城為中心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)圈,且形成了縣城至省城數(shù)小時(shí)的公路交通網(wǎng)。這些都為我國實(shí)行“省直管縣”行政體制創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但是,由于我國一些縣級行政區(qū)劃不合理和機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)、分工過細(xì)、部門林立、職能交叉、人浮于事等,造成了行政資源配置與縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題。譬如,河北省與湖北省行政區(qū)劃面積都是19萬平方千米,但前者比后者竟然多設(shè)置了70個(gè)縣級行政區(qū),這顯然是不合理的。再如,目前我國不論縣域面積大小或經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱,縣級機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制都是千篇一律的,于是出現(xiàn)了“廟小和尚多”和“生之者寡、食之者眾”的現(xiàn)象。截止到2004年,全國20萬人口以下的縣還有720個(gè)(其中10萬人口以下的縣314個(gè)),有的縣一年財(cái)政收入上億元、甚至十幾億元,有的縣一年財(cái)政收入?yún)s只有二三千萬元,但機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制基本是一樣多,結(jié)果造成了“行政權(quán)”與“財(cái)政權(quán)”極為不相匹配。就整體而言,目前縣級財(cái)政收入只占全國的21%,但其財(cái)政供養(yǎng)人員卻占到了全國的71%,縣政府幾乎變成了一個(gè)“空架子”。

尤其是近年來,地級市與縣(市、區(qū))之間的“事權(quán)”、“財(cái)權(quán)”劃分相當(dāng)模糊,“大市”政府壟斷了轄區(qū)內(nèi)的骨干工業(yè)企業(yè)和主要財(cái)政收入來源,造成上下級的利益矛盾和問題日益增多,以至出現(xiàn)了相互扯皮、相互推委的現(xiàn)象。縣、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常抱怨說:“市里有好處就爭,遇到矛盾和問題時(shí)又往下推”。因此,下一步應(yīng)對市、縣的功能進(jìn)行重新定位,對省、縣之間的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”進(jìn)行科學(xué)劃分,通過建立和完善“省直管縣”或“省直轄市”行政體制和公共財(cái)政制度,把省級政府部門的大量行政審批權(quán)直接下放到縣一級,促使縣政府真正成為“獨(dú)立、完整的政府”,逐步形成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制,促進(jìn)我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府“必不可少”,但應(yīng)精簡機(jī)構(gòu)和人員

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”是我國《憲法》第三十條規(guī)定的最低一級地方行政建制。它作為介于縣、村之間的中間組織,體現(xiàn)了政府與農(nóng)民之間的分權(quán)關(guān)系。法國著名政治學(xué)家托克維爾曾指出,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自然界中只要有人類集聚就能自行組織起來的惟一聯(lián)合體”。但在中國,秦朝至清末一直實(shí)行“皇權(quán)不下縣”的地方行政體制,“鄉(xiāng)”的建制或延續(xù)或中斷、或重視或忽略、或繼承或革新,多表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。時(shí)至今日,我國“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”一級仍然是“黨政權(quán)力高度一體化和政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與行政權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。

尤其是近幾年,我國采取“縣政權(quán)取實(shí),鄉(xiāng)政權(quán)取虛”的簡單做法,大規(guī)模地“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于非穩(wěn)定的狀態(tài)。譬如,1985年到2004年的16年間,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量由91138個(gè)下降到37334個(gè),共減少了53804個(gè),甚至比“一大二公”的數(shù)量還減少了17018個(gè)。預(yù)計(jì)到2010年,中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將保持在3萬個(gè)左右。根據(jù)政治學(xué)的一般原理,國家行政權(quán)力的觸角伸得越深壞處越多,將使基層活力泯滅、發(fā)展停滯;但地方行政區(qū)劃規(guī)模過大,又將導(dǎo)致“政令不通”和行政效率低下。因此,當(dāng)今世界許多國家對“地方基層行政單位的設(shè)置,都是從便于行政和便于居民參與本地管理出發(fā),綜合考慮了歷史、地理、民族諸因素,根據(jù)一個(gè)基層行政單位能否有效管理的地域、人口而確定的”。

如美國現(xiàn)有19429個(gè)小市鎮(zhèn),16504個(gè)鄉(xiāng),35052個(gè)特別區(qū),13506個(gè)學(xué)校區(qū)。這些都是具有獨(dú)立法人地位的基層政府組織,但其轄區(qū)面積大小不一、人口也多少不等。像馬薩諸塞州的一個(gè)鄉(xiāng),有的多達(dá)4萬人,有的還不足300人。而紐約州的小市鎮(zhèn),有的面積僅為1平方千米,有的達(dá)到了幾百平方千米,人口從百人到幾千人不等。再如,法國現(xiàn)有36413個(gè)市鎮(zhèn),平均面積僅為14平方千米。其中,市鎮(zhèn)人口在10萬以上的37個(gè),2萬人以上的334個(gè),1500人以下的3.5萬個(gè),且大多都在300人左右。據(jù)1996年中國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積為189.92平方千米(其中鄉(xiāng)為230.22平方千米,鎮(zhèn)為122.48平方千米),平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口在2萬人以上。即使這樣,我國從1998年開始又掀起了新一輪“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的高潮,全國平均每天都會(huì)有4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)悄悄地消失了?？梢?“只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由還未成為民情,它就易于被摧毀;但只要它被長期寫入法律之后,就能成為民情的一部分”。

總之,“精鄉(xiāng)”就是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的行政權(quán)規(guī)范到合理的空間,使之在國家與農(nóng)民之間形成良性互動(dòng)、密切合作的關(guān)系。但由于我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制規(guī)模、管理層級、治理能力、功能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等缺乏整體設(shè)計(jì)和法律保障,同時(shí)又受制于國民收入分配、財(cái)稅體制、戶籍制度、就業(yè)制度、農(nóng)民義務(wù)教育和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制等制約,最終造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府長期處于被動(dòng)的施政狀態(tài)。而當(dāng)前我國開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實(shí)質(zhì)和核心問題就在于,進(jìn)一步保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)名稱的固定性,行政區(qū)劃的完整性,人口規(guī)模的適度性,管理層級的有序性,職能定位的科學(xué)性,機(jī)構(gòu)設(shè)置的穩(wěn)定性,人員編制的合理性,政府運(yùn)行的規(guī)范性和法律約束性,使之真正成為直接面向9億農(nóng)民的公共服務(wù)型政府組織。這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和保障。

四、“村民自治”是中國民主政治的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)充實(shí)

中國農(nóng)民的最大特點(diǎn)是“聚村而居”。因此,“無論出于什么原因,中國鄉(xiāng)土社區(qū)的單位是村落,從三家村起可以到幾千戶的大村”。正因?yàn)檫@樣,“村莊民主”成為中國民主政治建設(shè)一項(xiàng)偉大而艱巨的基礎(chǔ)工程。正如同志曾經(jīng)指出的,“一切問題的關(guān)鍵在政治,一切政治的關(guān)鍵在民眾,不解決要不要民眾的問題,什么都無從談起。要民眾,雖危險(xiǎn)也有出路;不要民眾,一切必然是漆黑一團(tuán)”。

鄧小平同志也提出了,“中國有百分之八十的人口住在農(nóng)村,中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮,沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的”。同志進(jìn)一步指出了,“沒有農(nóng)村的穩(wěn)定和全面進(jìn)步,就不可能有整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和全面進(jìn)步;沒有農(nóng)民的小康,就不可能有全國人民的小康;沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化,就不可能有整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化”。最近,黨的十六屆五中全會(huì)又明確地提出了,“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)”。所有這一切,歸根到底,要靠以黨支部為核心的村級組織團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)農(nóng)民去落實(shí),要靠農(nóng)村基層組織開展扎實(shí)有效的工作去實(shí)現(xiàn)。

但從實(shí)踐上看,由于村級組織既不是行政主體,又缺乏必要的財(cái)政基礎(chǔ),它很難代表和維護(hù)農(nóng)民的利益,有時(shí)甚至可能會(huì)侵犯農(nóng)民的利益。因此,通過“村民自治”或通過培育和發(fā)展農(nóng)村新型社會(huì)中介組織,重新把農(nóng)民引入到與他們自身利益密切相關(guān)的組織中去,已成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村一項(xiàng)重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。但近年來,隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入,許多地方普遍存在著“甩包袱”的思想,縣、鄉(xiāng)政府通過“管人、管賬、管工資”的辦法,進(jìn)一步加強(qiáng)了對村級組織的行政管理與控制,使村級組織“行政化”和村干部“公職化”的傾向日趨明顯。這不僅動(dòng)搖了“村民自治”的組織載體和存在基礎(chǔ),而且也使村級組織正面臨著將成為“附屬性行政機(jī)構(gòu)”的危險(xiǎn),其結(jié)果是相當(dāng)一部分村出現(xiàn)了“無人主事、無錢辦事、無章理事”的混亂局面。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1993年到2003年的10年間,全國村民委員會(huì)數(shù)量由101.3萬個(gè)減少到65.8萬個(gè),村干部人數(shù)也由455.9萬人減少到259.2萬人。

與此同時(shí),目前我國農(nóng)村普遍存在著農(nóng)民稅費(fèi)尾欠清理與縣鄉(xiāng)財(cái)政資金“剛性結(jié)算”雙重?cái)D壓下的資金困境,使村級組織缺乏必要的公共行政經(jīng)費(fèi)。加上農(nóng)村公共品供給主體尚不明確,一些地方政府推卸農(nóng)民提供公共服務(wù)的責(zé)任,甚至把自下而上向農(nóng)民收取的各種集資款和自上而下由國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金全部用于政府自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn),最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)缺乏生氣。尤其是“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心的鄉(xiāng)政權(quán)力既可能是村治權(quán)力成長的有力推動(dòng)者,又可能是它的主要障礙。也就是說,在村莊層面,村莊精英和村民究竟能擁有多大的自主權(quán),相當(dāng)程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

這使得“村民自治”的活動(dòng)空間經(jīng)常受到了地方行政權(quán)力擴(kuò)張的壓縮?？傮w來看,我國農(nóng)民目前正處在劇烈分化、融合、重組的狀態(tài)之中,其突出特點(diǎn)是高度分散化和無組織化。因此,我國近期應(yīng)把地方公共財(cái)力重點(diǎn)向村級組織傾斜,首先確保村干部報(bào)酬按月兌現(xiàn),并對村級組織提供必要的公共行政經(jīng)費(fèi)開支,以便維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。從長遠(yuǎn)發(fā)展看,我國應(yīng)建立和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制,為農(nóng)民義務(wù)教育、合作醫(yī)療、社會(huì)養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提供資金的支持。當(dāng)然,迄今世界上還沒有一個(gè)國家能為8～9億農(nóng)民提供財(cái)政補(bǔ)貼以保障這部分人收入較快增長的先例,僅靠國家財(cái)政補(bǔ)貼方式尚不足以改變農(nóng)民自身發(fā)展的緩慢進(jìn)程。但應(yīng)清醒地認(rèn)識到,“村莊是生產(chǎn)性的”。只要真正能夠體現(xiàn)出“村民自治”的核心價(jià)值,讓農(nóng)民自由、自主、自治的活動(dòng),增強(qiáng)農(nóng)民自我發(fā)展的能力,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)一定能實(shí)現(xiàn)!