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中國(guó)控?zé)熣叩陌l(fā)展歷程與現(xiàn)實(shí)困境

中國(guó)是世界最大的煙草生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)。據(jù)中國(guó)衛(wèi)生部公布的《2007年中國(guó)控?zé)焾?bào)告》，中國(guó)吸煙者超過(guò)3億，被動(dòng)吸煙者超過(guò)5億，每年約有100萬(wàn)人因?yàn)槲鼰煂?dǎo)致疾病死亡，[4]可謂是受煙害嚴(yán)重的國(guó)家之一。截至2006年10月，中國(guó)先后已有154個(gè)城市頒布了公共場(chǎng)所禁煙的規(guī)定，盡管如此，目前還沒(méi)有一部全國(guó)性的無(wú)煙法律法規(guī)。

（一）中國(guó)控?zé)熈⒎ㄕ甙l(fā)展歷程

中國(guó)政府高度重視控?zé)煿ぷ?，?979年開始實(shí)施控?zé)熞詠?lái)，相繼頒布了20多條有關(guān)控?zé)煹姆ㄒ?guī)、條例及通知。1979年的《關(guān)于宣傳吸煙有害與控制吸煙的通知》是我國(guó)第一份官方控?zé)熚募瑯?biāo)志著控?zé)焼?wèn)題開始進(jìn)入政府議程。1981年國(guó)家教委在《中學(xué)生守則》中規(guī)定：中學(xué)生禁止吸煙；1987年中央愛委會(huì)、衛(wèi)生部等部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于在兒童活動(dòng)場(chǎng)所積極開展不吸煙活動(dòng)的通知》；此后1991年全國(guó)人大通過(guò)《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》，其第十八條規(guī)定：國(guó)家制定卷煙、雪茄煙的焦油含量及標(biāo)準(zhǔn)并在香煙包裝上標(biāo)明焦油含量級(jí)和“吸煙有害健康”；1994年《中華人民共和國(guó)廣告法》第十八條規(guī)定：禁止利用廣播、電視、電影、報(bào)紙、期刊煙草廣告，禁止在各類等候室、影劇院、會(huì)議廳堂、體育比賽場(chǎng)館等公共場(chǎng)所設(shè)置煙草廣告。2003年11月10日，中國(guó)政府簽署了《煙草控制框架公約》，使我國(guó)成為第77個(gè)簽署該《公約》的國(guó)家。根據(jù)《公約》要求，中國(guó)有義務(wù)在2011年1月實(shí)現(xiàn)所有室內(nèi)工作場(chǎng)所、室內(nèi)公共場(chǎng)所、公共交通工具100％禁煙。中國(guó)開展控?zé)熯\(yùn)動(dòng)的重心主要是未成年人控?zé)煼ㄒ?guī)、煙草廣告控制法規(guī)以及公共場(chǎng)所控?zé)煼ㄒ?guī)的制定與執(zhí)行，控?zé)熼_始逐步向正軌化的目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）中國(guó)控?zé)熣邔?shí)施的現(xiàn)實(shí)困境

雖然中國(guó)的控?zé)熯\(yùn)動(dòng)已經(jīng)開展了30多年，并在2003年簽署了旨在限制煙草制品、具有國(guó)際法約束的法律文件———《煙草控制框架公約》，但控?zé)煹男Ч⒉焕硐?。在政府監(jiān)控、媒體引導(dǎo)、非政府組織以及公民自覺控?zé)煹确矫?，中?guó)政府的控?zé)熜Ч槐M如人意，距離《公約》要求還有相當(dāng)?shù)牟罹唷?/p>

1.政府控?zé)煟哼M(jìn)退兩難

控?zé)熓且豁?xiàng)世界性的公共議題，吸煙給人們的健康造成了巨大傷害，但一些國(guó)家仍然不愿意采取嚴(yán)厲的控?zé)煷胧﹣?lái)減少煙草消費(fèi)。在政府決策者看來(lái)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的煙草在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中處于重要地位時(shí)，控?zé)煏?huì)影響煙草的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)，特別是煙草業(yè)的稅收減少。我國(guó)是世界上最大的煙草生產(chǎn)和消費(fèi)國(guó)，卷煙總產(chǎn)量約占世界卷煙總產(chǎn)量的30%；同時(shí)，煙草消費(fèi)也占世界的1/3。我國(guó)的卷煙產(chǎn)量從1978年的6000億支/年到1997年的17000億支/年，2009年高速發(fā)展到22908．6億支/年。[5]可見煙草行業(yè)存在著巨大的市場(chǎng)和利益鏈條。在我國(guó)，政府主管煙草行業(yè)的行政部門同生產(chǎn)銷售煙草制品的企業(yè)，實(shí)際上是兩塊牌子、一套人馬的運(yùn)作模式。在這種政企不分的管理體制下，作為煙草行業(yè)管理者的政府部門不但不可能約束自身的企業(yè)行為，而且還會(huì)利用國(guó)家公權(quán)力來(lái)為煙草企業(yè)謀取更大的發(fā)展空間，使煙草企業(yè)得以挾行政權(quán)力和雄厚財(cái)力于一身，阻礙控?zé)熉募s和名正言順地增加煙草產(chǎn)銷量。中國(guó)煙草企業(yè)借助其政企合一造成的強(qiáng)勢(shì)，為控?zé)熢O(shè)置了種種障礙，煙草企業(yè)強(qiáng)調(diào)它們創(chuàng)造的巨額稅收是對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)，但很少談及他們制造的煙害對(duì)公共衛(wèi)生資源造成的沉重負(fù)擔(dān)。從煙葉稅中獲益最大的地方政府鑒于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也聽而任之。這種體制上的缺陷，已經(jīng)成為中國(guó)控?zé)熉募s最主要的瓶頸。

2．媒體控?zé)煟阂龑?dǎo)失范

相關(guān)資料顯示，中國(guó)煙民群體呈現(xiàn)低齡化趨勢(shì)，且每天有數(shù)萬(wàn)青少年加入煙民行列。公共媒體對(duì)公眾特別是青少年的影響巨大，且負(fù)面影響占據(jù)主位。國(guó)家相關(guān)部門曾進(jìn)行多次規(guī)章限制，如1992年頒布《關(guān)于堅(jiān)決制止利用廣播、電視、報(bào)紙、期刊刊播煙草廣告的通知》，重申禁止利用廣播、電視、報(bào)紙、期刊播放冠以煙草商標(biāo)名稱的特約刊播欄（節(jié)）目、文藝演出和體育賽事預(yù)告形式的廣告。1997年1月1日實(shí)施的《煙草廣告管理暫行辦法（修改）》第三條和第四條明確規(guī)定：禁止利用廣播、電影、電視、報(bào)紙、期刊煙草廣告和變相煙草廣告。2006年5月22日國(guó)家廣播電影電視總局令第52號(hào)頒布了《電影劇本（梗概）備案、電影片管理規(guī)定》，《規(guī)定》要求，影視作品中“過(guò)分表現(xiàn)酗酒、吸煙及其他陋習(xí)的，應(yīng)刪剪修改”，要求各級(jí)審查機(jī)構(gòu)對(duì)影視作品中濫用吸煙鏡頭等現(xiàn)象加強(qiáng)審查。但由于政府的監(jiān)管缺位和媒體自我約束不夠，導(dǎo)致媒體廣告管理走向失范，控?zé)煂?shí)施的效果流于表面。

3．非政府組織控?zé)煟嘿醴α?/p>

中國(guó)的非政府組織在推動(dòng)開展社會(huì)公益活動(dòng)，攜手對(duì)抗青少年吸煙、煙草走私、不文明吸煙等行為中發(fā)揮著重要的作用。但中國(guó)控?zé)煹姆钦M織在開展活動(dòng)的時(shí)候面臨諸多的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。我國(guó)控?zé)燁I(lǐng)域高層的非政府組織———中國(guó)控制吸煙協(xié)會(huì)始建于1990年，在控?zé)煼矫?，它是協(xié)調(diào)中心，并在全國(guó)許多省份建立了分會(huì)，它在煙草流行病的調(diào)查、研究和教育等方面做了許多工作。但作為非政府組織存在先天的不足和缺陷，使控?zé)煹男Ч蟠蛘劭郏阂环矫嬷袊?guó)控制吸煙協(xié)會(huì)是由各行業(yè)志愿從事控?zé)煹娜藛T自愿組成，人員和經(jīng)費(fèi)面臨著不足的窘?jīng)r；另一方面面對(duì)強(qiáng)大的國(guó)家煙草專賣局和中國(guó)煙草公司，這個(gè)非政府組織的政策影響力和資源動(dòng)員能力缺乏足夠的話語(yǔ)權(quán)，顯得力量單薄，聲勢(shì)太小，無(wú)法與國(guó)有煙草公司抗衡，在缺少國(guó)家行動(dòng)者有力配合和合作的情況下發(fā)揮的影響力較為有限。

4．公眾控?zé)煟阂庾R(shí)薄弱

控?zé)熾y的癥結(jié)，還在于全社會(huì)的控?zé)熞庾R(shí)依然薄弱。公眾的控?zé)熞庾R(shí)，也就是公眾的控?zé)熜拍詈蛻B(tài)度，包括公眾了解煙草危害和無(wú)煙生產(chǎn)和生活的好處，以及依法獲得與公約目標(biāo)有關(guān)的關(guān)于煙草業(yè)的信息；對(duì)衛(wèi)生工作者、社區(qū)工作者、行政管理人員等制定和實(shí)施控?zé)熍嘤?xùn)及宣傳規(guī)劃；了解煙草生產(chǎn)的不利健康、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境后果的信息；與煙草業(yè)無(wú)關(guān)的公立和私立機(jī)構(gòu)及非政府組織等在制定和實(shí)施部門問(wèn)煙草控制規(guī)劃和戰(zhàn)略方面的參與和意識(shí)等。[6]吸煙有害健康是已被大部分接受的事實(shí)，公民作為吸煙的直接實(shí)施者和受害者，其禁煙意識(shí)短期很難改變。“互敬香煙”已成為社會(huì)交往的一種習(xí)慣，這也是公共場(chǎng)所完全禁煙的一個(gè)重要瓶頸。公民戒煙行動(dòng)一度走入尷尬境地。

三、中國(guó)控?zé)熣叩墓补芾斫鈽?gòu)

控?zé)煆钠洚a(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程都具有明顯的公共管理色彩，吸煙涉及的公共衛(wèi)生安全已經(jīng)成為全社會(huì)關(guān)注的話題，控?zé)熁顒?dòng)是政府進(jìn)行公共管理的重要組成部分。

（一）基于公共管理主體的解析當(dāng)吸煙從個(gè)人嗜好變成公共政策，從私人領(lǐng)域走向公共領(lǐng)域，從一國(guó)走向全球，控?zé)熅完P(guān)系到現(xiàn)代國(guó)家對(duì)人的治理、公民權(quán)利、政府權(quán)力結(jié)構(gòu)乃至全球化等一系列宏大命題，并不是能由公德的問(wèn)題可以概括和解釋的，而是需要政府參與的公共治理。政府的公共管理，是指政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛的運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。[7]公共管理的主體包括以組織出現(xiàn)的政府和非營(yíng)利組織，又包括個(gè)體呈現(xiàn)的角色。中國(guó)的控?zé)熣叩闹黧w主要從衛(wèi)生醫(yī)療專家個(gè)體倡導(dǎo)的控?zé)熤饾u轉(zhuǎn)向于政府層面上的國(guó)家的控?zé)??？v觀中國(guó)的控?zé)熣哳I(lǐng)域，公共管理的主體政策行動(dòng)者主要包括：衛(wèi)生部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家煙草專賣局、地方政府、中國(guó)控制吸煙協(xié)會(huì)、支持控?zé)煹膶＜业?。[8]

（二）基于公共管理職能的解析政府基本屬性的根本要求以及政府基本職能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的具體化，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府作為管理社會(huì)事務(wù)和提供公共服務(wù)的角色定位和相應(yīng)職能的確立，從根本上決定了公共事業(yè)管理的主體系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)包括政府。[9]政府擁有管理國(guó)家與社會(huì)的最大公權(quán)力和實(shí)施宏觀管理經(jīng)濟(jì)的基本職能，這種制度基礎(chǔ)決定政府是維護(hù)和促進(jìn)國(guó)民健康的首要責(zé)任方，一國(guó)煙草業(yè)的走向，控?zé)煈?zhàn)略及實(shí)施效果直接彰顯出政府履行公共健康管理的道德責(zé)任。中國(guó)在控?zé)焼?wèn)題上面臨著生命健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩難選擇，但經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能以犧牲公眾身體健康為代價(jià)。隨著《公約》在世界上越來(lái)越多的國(guó)家生效，煙草業(yè)的沒(méi)落步調(diào)正在加快。截至2004年底，中國(guó)已有400多個(gè)城市，以立法或政府令的形式，提出了“公共場(chǎng)所禁止吸煙”的規(guī)定。[10]

四、重構(gòu)中國(guó)控?zé)煹恼呗窂?/p>

中國(guó)控?zé)熑蝿?wù)是一項(xiàng)復(fù)雜的、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，決不可能一勞永逸，吸煙也是一個(gè)綜合性的社會(huì)問(wèn)題，需要社會(huì)協(xié)同參與治理。有必要采取措施建立政府領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)參與的管理格局，構(gòu)建一個(gè)控?zé)煿ぷ鞯拈L(zhǎng)效機(jī)制。

（一）國(guó)家層面的控?zé)熈⒎ㄊ峭七M(jìn)控?zé)煂?shí)施的基礎(chǔ)

至今國(guó)家層面的控?zé)熈⒎ㄈ源嬖诳瞻祝瑑H僅依賴散見于相關(guān)法律規(guī)范中的控?zé)煑l款指導(dǎo)我國(guó)的立法活動(dòng)，難以系統(tǒng)地、有效地促使國(guó)家相關(guān)部門、地方政府制定法律規(guī)范推進(jìn)控?zé)熁顒?dòng)?？?zé)熓且粋€(gè)系統(tǒng)工程，有必要在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下將國(guó)家煙草控制的中長(zhǎng)期規(guī)劃納入政府議事日程?？?zé)熂纫３志蜆I(yè)、民生、國(guó)家稅收的相對(duì)穩(wěn)定，又要逐步考慮煙草業(yè)向非危害產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)過(guò)渡，逐步實(shí)現(xiàn)煙草控制的戰(zhàn)略規(guī)劃。通過(guò)出臺(tái)一部基于我國(guó)的實(shí)際需要，基于對(duì)國(guó)民健康的關(guān)注和追求，以及基于中國(guó)煙草危害的狀況制定出來(lái)的法律，載明我國(guó)對(duì)公共場(chǎng)所禁煙的意義、公共場(chǎng)所的界定、公共場(chǎng)所組織者和參與者在禁煙方面的權(quán)利義務(wù)、禁煙工作的執(zhí)法主體。[11]全國(guó)性控?zé)煼ǖ某雠_(tái)不僅確立了控?zé)煿ぷ鞯幕驹瓌t及要求，也為地方法規(guī)的制定提供參照，保護(hù)了不吸煙者維護(hù)自身健康的權(quán)利，同時(shí)將對(duì)煙草企業(yè)發(fā)揮限制作用。

（二）煙草行政管理體制改革是推進(jìn)控?zé)煂?shí)施的保障

國(guó)外的煙草企業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體一般屬于私營(yíng)企業(yè)，煙草和政府通常是對(duì)立的兩極。但中國(guó)的煙草企業(yè)不僅是國(guó)有企業(yè)，而且還是中央企業(yè)。與國(guó)際上相比，中國(guó)的煙草行業(yè)有著相當(dāng)特殊的管理體制：國(guó)家煙草專賣局身兼政府部門與中國(guó)煙草總公司兩種身份———集管理者與經(jīng)營(yíng)者為一體。中國(guó)煙草總公司更是中國(guó)目前唯一的煙草企業(yè)，其生產(chǎn)、銷售和進(jìn)出口都高度統(tǒng)一。[12]煙草事實(shí)上被視為一些地方政府乃至中央政府的重要利潤(rùn)來(lái)源。對(duì)此，要改革政府與煙草企業(yè)的關(guān)系，政府應(yīng)逐漸淡出直接經(jīng)營(yíng)煙草企業(yè)的工作，煙草企業(yè)要執(zhí)行國(guó)家的法令、方針和政策，但不應(yīng)具備管理國(guó)家的職能。通過(guò)解除政府主管部門與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和直屬企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，大量裁減專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門和煙草行政性公司。行政管理體制的改革是推進(jìn)中國(guó)控?zé)熣唔樌麑?shí)施的一個(gè)有力的保障。盡快實(shí)行主管煙草行業(yè)的政府部門與煙草企業(yè)完全分離，切斷兩者之間相關(guān)利益勾連，并賦予政企完全分開后的國(guó)家煙草管理行政機(jī)構(gòu)控?zé)煹穆毮?，保證各種控?zé)熍e措不受煙草企業(yè)商業(yè)利益的影響和干擾。

（三）非政府組織的積極參與是控?zé)煂?shí)施的重要力量

煙草控制的現(xiàn)代歷史,是一部非政府反煙組織的活動(dòng)史。非政府組織的勃興為控?zé)熯\(yùn)動(dòng)的社會(huì)化提供了有效的載體。非政府組織是中國(guó)控?zé)煹闹匾獏⑴c力量。世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約處提交報(bào)告的締約方中很大一部分（80%）都確保讓與煙草業(yè)無(wú)隸屬關(guān)系的公立和私立機(jī)構(gòu)以及非政府組織參與制定和實(shí)施部門間煙草控制規(guī)劃和戰(zhàn)略。[13]從西方國(guó)家所取得的控?zé)煶晒麃?lái)看，政府在控?zé)熤兴鶕?dān)當(dāng)?shù)慕巧荒苁呛暧^的調(diào)控者，非政府組織在協(xié)調(diào)煙草生產(chǎn)和進(jìn)行控?zé)熜麄鞣矫嬉彩亲龅米疃?、成?jī)最顯著的。對(duì)于地方政府與煙草行業(yè)和企業(yè)的緊密關(guān)系，最好的辦法就是通過(guò)制度創(chuàng)新斬?cái)噙@些千絲萬(wàn)縷的關(guān)聯(lián)，讓政府回歸宏觀調(diào)控的角色，把控?zé)煹囊恍┚唧w行動(dòng)，比如說(shuō)監(jiān)督權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)讓與非政府組織。[14]非政府組織作為一支獨(dú)立于政府的強(qiáng)有力的社會(huì)力量，將是參與控?zé)煵┺牡囊粋€(gè)關(guān)鍵角色。

（四）公眾控?zé)熞庾R(shí)的培育是控?zé)煂?shí)施的艱巨任務(wù)

煙草消費(fèi)在我國(guó)已有400多年的歷史，吸煙被看作個(gè)人嗜好，敬煙已經(jīng)成為重要的社交手段，“吸煙文化”或多或少已成了一種“交際文化”。政府有義務(wù)擔(dān)負(fù)起積極開展各種大規(guī)模、普及性的公共衛(wèi)生基本常識(shí)，積極推廣綠色環(huán)保的健康理念，加強(qiáng)培養(yǎng)公民自覺意識(shí)重任；對(duì)公民而言，除了積極學(xué)習(xí)、理解政策理念外，還要強(qiáng)化公民主觀責(zé)任意識(shí)。通過(guò)建議發(fā)動(dòng)全社會(huì)形成志愿宣傳活動(dòng)，借此影響吸煙者，引導(dǎo)良好社會(huì)風(fēng)氣的形成。當(dāng)然，這主要還應(yīng)依靠公民的自我教育以及民間教育來(lái)進(jìn)行，先規(guī)勸，而后輔以必要政令法規(guī)，畢竟要實(shí)現(xiàn)公共場(chǎng)所全面無(wú)煙目標(biāo)，行政處罰是次要的，公民自覺才是第一位的。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)的控?zé)熑蝿?wù)是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的公共性系統(tǒng)工程，離不開政府的高度重視、社會(huì)各界的大力支持和積極配合。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)的控?zé)煴仨毩⒆阌谥袊?guó)公眾控?zé)熞庾R(shí)的培養(yǎng)，倡導(dǎo)中國(guó)公民的控?zé)熞庾R(shí)，營(yíng)造中國(guó)全社會(huì)的控?zé)煭h(huán)境，推動(dòng)中國(guó)控?zé)熯\(yùn)動(dòng)健康發(fā)展。