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企業(yè)與政府之間的關(guān)系，是我國經(jīng)濟體制改革過程中必須正確處理的一個關(guān)鍵問題。它關(guān)系到我國企業(yè)能否真正成為市場主體，社會主義市場經(jīng)濟體制能否完善，經(jīng)濟能否實現(xiàn)健康、持續(xù)發(fā)展等重大改革課題，因此一直受到經(jīng)濟理論界和企業(yè)界的關(guān)注。本文所涉及的政企關(guān)系并不僅僅是政府與國有企業(yè)的關(guān)系，而是包含了所有性質(zhì)的企業(yè)與政府之間的關(guān)系。

一、我國政企關(guān)系的新變化

1.政企關(guān)系類型日趨多樣化

當前世界各國政府與企業(yè)關(guān)系大體上有三種：第一種是"警察與司機關(guān)系"，政府與企業(yè)沒有隸屬關(guān)系，政府只需要告訴企業(yè)什麼是不該做，企業(yè)其余事情政府一律不過問不干涉。這種政企業(yè)關(guān)系在歐美發(fā)達國家比較普遍。第二種是"手足關(guān)系"，即政府與企業(yè)之間相互依賴，官商一體。日本的政企關(guān)系屬于該種類型。第三種是"父子關(guān)系"，企業(yè)隸屬于政府，不是獨立的市場主體政府對企業(yè)的一切活動都擁有決定權(quán)。改革開放前中國的政企關(guān)系大致屬于這種類型。

我國經(jīng)過近20年的改革，政企關(guān)系有了很大的變化，不再是原來的純粹的"父子關(guān)系"，而是在逐步向包括上述三種類型的混合型政企關(guān)系過渡：政府與部分國有企業(yè)之間、一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間依然保持著"父子關(guān)系"；政府與民營企業(yè)、三資企業(yè)之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的"交通警與司機"的關(guān)系；一些地方政府與其所辦的企業(yè)、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間則形成了利害相關(guān)、生死與共的"手足關(guān)系"，政府與企業(yè)一體，政府企具有了業(yè)化傾向。

2.政府職能部門與企業(yè)的關(guān)系日趨突出

以前，每當談起政府與企業(yè)關(guān)系，首先想到的就是政府專業(yè)經(jīng)濟管理部門與國有企業(yè)之間的關(guān)系。但是經(jīng)過近二十年的改革，其他所有制企業(yè)迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)、三資企業(yè)成為中國經(jīng)濟發(fā)展重要支柱。政府與企業(yè)關(guān)系不再局限于專業(yè)經(jīng)濟管理部門于國有企業(yè)之間的關(guān)系，而政府職能部門與包括國有企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)整體之間的關(guān)系日益引起關(guān)注。這是因為職能部門與企業(yè)之間的關(guān)系具有特殊性：首先是職能部門與企業(yè)的關(guān)系涵蓋所有專業(yè)領(lǐng)域；其次是職能部門僅僅在某些特定職能上與企業(yè)發(fā)生關(guān)系；第三是職能部門與企業(yè)的關(guān)系是隨機的，非緊密性的；第四是職能部門視企業(yè)為均質(zhì)的，不論企業(yè)性質(zhì)如何，規(guī)模多大，都按同等方式平等對待；第五是職能部門與企業(yè)的關(guān)系多為由法律調(diào)整的法律關(guān)系，這種關(guān)系很難由行政手段調(diào)整。因此，職能部門與企業(yè)之間的關(guān)系是現(xiàn)階段政企關(guān)系中的基本關(guān)系，在國有企業(yè)改革進展到一定階段后，職能部門與企業(yè)之間的關(guān)系將是政府與企業(yè)關(guān)系的全部內(nèi)涵。

3.企業(yè)與所在地政府之間的關(guān)系重要性增強

隨著國有企業(yè)改革的深入，國有企業(yè)與上級主管政府之間的關(guān)系逐步理順，而越來越多的與所在地政府之間發(fā)生關(guān)系，如就業(yè)、稅收、企業(yè)社會負擔的轉(zhuǎn)移、企業(yè)支援地方建設(shè)等關(guān)系。同時，大型民營企業(yè)、三資企業(yè)也面臨如何與所在地政府打交道、建立良好關(guān)系的問題。這些企業(yè)絕大部分的日常經(jīng)濟活動都發(fā)生在所在地，要受所在地政府約束與管轄。當?shù)卣畬ζ髽I(yè)的態(tài)度直接影響著企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營能否順利進行，對企業(yè)的生存與發(fā)展發(fā)揮著至關(guān)重要的作用；而企業(yè)對當?shù)卣闹С忠矔龠M當?shù)氐纳鐣?jīng)濟良性發(fā)展。

4.政企雙方在職責上越位與缺位行為同時并存

政府的越位行為表現(xiàn)在與國有企業(yè)政企不分、干涉企業(yè)經(jīng)營、亂收費等方面。其缺位行為表現(xiàn)在國有資產(chǎn)出資者缺位、公共服務(wù)提供者缺位、市場競爭監(jiān)督者缺位等行為。企業(yè)的越位行為表現(xiàn)是一些國有企業(yè)私自處置企業(yè)資產(chǎn)導致國有資產(chǎn)流失、強迫企業(yè)職工購買企業(yè)股份等行為。其缺位行為表現(xiàn)有國有企業(yè)沒能實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值功能、企業(yè)不能按國家政策規(guī)定保障下崗職工權(quán)益、不履行保護環(huán)境職責產(chǎn)生嚴重污染以及偷稅漏稅等行為。

5.政企關(guān)系的當事主體呈現(xiàn)多元化狀態(tài)

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府與企業(yè)關(guān)系不再僅限于政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系，而是政府與國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)、三資企業(yè)之間的關(guān)系；企業(yè)與政府之間的關(guān)系也不只是企業(yè)與專業(yè)專業(yè)經(jīng)濟管理部門之間的關(guān)系，還要處理與政府職能部門的關(guān)系，不僅要與主管政府打交道，還要處理好與企業(yè)的本部以及各分支機構(gòu)所在地政府的關(guān)系。政企關(guān)系主體日益向多元化方向發(fā)展。

企業(yè)與政府之間的關(guān)系所呈現(xiàn)出的上述變化是改革開放的必然結(jié)果，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中必經(jīng)的階段。對于我國的各級政府和各類企業(yè)來說，這些變化是新生事物，在處理雙方關(guān)系過程中必然會出現(xiàn)種種問題，這些問題如果解決不好，會影響良好政企關(guān)系的建立，從而影響社會主義市場經(jīng)濟體制的健康運行。

二、政企關(guān)系新變化產(chǎn)生的原因

1.市場經(jīng)濟體制取代計劃經(jīng)濟體制

市場經(jīng)濟體制逐步取代計劃經(jīng)濟體制對政府與企業(yè)關(guān)系的變化帶來了兩方面的影響。

一方面，為適應(yīng)市場競爭，企業(yè)必須成為市場的主體，成為獨立經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體，成為能夠獨立承擔民事法律責任的企業(yè)法人，從而與在法律上是行政法人的政府具有平等的主體資格，兩者之間不再存在行政上的隸屬關(guān)系。法律上保證的這一平等關(guān)系，對政企關(guān)系的變化具有重要意義，為建立新型的政企關(guān)系提供了法理上的依據(jù)。

另一方面，市場經(jīng)濟體制的建立，必然要求政府職能進行轉(zhuǎn)變以提高效率，適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。傳統(tǒng)體制是下中國政府的經(jīng)濟職能具有明顯的弊端。其一是政府的經(jīng)濟職能與其他職能高度集中在一起，缺少必要的獨立性；其二是政府的經(jīng)濟職能在很大程度上排斥和取代了市場機能，用經(jīng)濟計劃和行政命令排斥和取代了市場機制；其三是強調(diào)用政府的經(jīng)濟職能（當然同時也使用其他職能）同時解決宏觀和微觀兩方面的問題，政府的經(jīng)濟計劃和宏觀管理直接"侵入"到企業(yè)的微觀經(jīng)營管理內(nèi)部。這種狀況直接阻礙了中國經(jīng)濟體制和國有企業(yè)改革的進展，轉(zhuǎn)換政府職能以越來越成為國有企業(yè)深化改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的迫切要求。因此對政府職能進行了轉(zhuǎn)變，經(jīng)過其主要表現(xiàn)是：（1）部分專業(yè)經(jīng)濟管理機構(gòu)改組為經(jīng)濟實體或行業(yè)協(xié)會，不再承擔政府職能。（2）暫時保留的專業(yè)經(jīng)濟管理部門亦將生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)大幅度下放給企業(yè)，并進行了大規(guī)模的機構(gòu)和人員精簡；（3）政府管理方式發(fā)生了初步轉(zhuǎn)變，如減少指令性計劃和行政命令，強化宏觀調(diào)控職能等；（4）積極探索建立新的國有資產(chǎn)管理體制和運營機制，實行政府的社會管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能分離的新路。政府職能的轉(zhuǎn)變，為政企關(guān)系的變化消除了一個直接障礙。

2.對外開放格局的形成

對外開放政策的制定與實施，引進了外資，也產(chǎn)生了同時產(chǎn)生了幾種新新性質(zhì)的企業(yè)：中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)、外資獨資企業(yè)。這些企業(yè)與我國各級政府在一開始就不存在行政隸屬關(guān)系，因而為我國原來單一的政府和國有企業(yè)之間的關(guān)系增添了新的內(nèi)容，也為政府職能的轉(zhuǎn)變提供了探索的渠道。

3.所有制改革的進一步深化

我國20年的經(jīng)濟體制改革，是沿著兩條線進行的，一是經(jīng)濟運行機制的改革，確立以市場作為資源配置基礎(chǔ)的，國家主要運用經(jīng)濟、法律手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定運行。二是所有制改革，構(gòu)造適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的所有制基礎(chǔ)。所有制改革取得了重大進展，非公有制經(jīng)濟從無到有，到1997年迅速發(fā)展到占經(jīng)濟總量的1/4，涌現(xiàn)出了一些新的公有制實現(xiàn)形式。非國有制經(jīng)濟的壯大與發(fā)展，為政企關(guān)系的轉(zhuǎn)變提供了巨大的推動力，公有制多種實現(xiàn)形式的出現(xiàn)，也是國有企業(yè)與政府的關(guān)系出現(xiàn)了紛紜復雜的局面，導致了政企關(guān)系新變化的出現(xiàn)。三、合理的企業(yè)與政府關(guān)系模式

通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)企業(yè)對政企關(guān)系的轉(zhuǎn)變前景十分關(guān)心，并紛紛提出了自己所希望的政企關(guān)系模式。綜合起來看，合理的企也與政府關(guān)系應(yīng)該具備以下原則：

1.主體平等。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)是獨立經(jīng)營自負盈虧的經(jīng)濟實體，是能夠獨立承擔民事責任的企業(yè)法人；同樣，政府是公共秩序的維護者，是依法行政的行政主體，是能夠承擔行政行為責任的行政法人。企業(yè)法人和行政法人之間不存在行政上的隸屬關(guān)系，因而從主體資格上看是平等的。法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒有超越法律的特權(quán)。

2.法治原則。行政機關(guān)和企業(yè)是不同的主體，必然有不同的利益關(guān)系，調(diào)整這種關(guān)系的準則職能是法律。行政機關(guān)的活動是維護社會公共利益，必然會影響私人利益，因此，行政活動職能在法定范圍內(nèi)，依照本機關(guān)的職責和權(quán)限行事，所實行的行政行為必須有充分確鑿的證據(jù)并且符合法定程序。當行政權(quán)力被任意行使侵害企業(yè)權(quán)益時，企業(yè)有權(quán)要其行政機關(guān)補救或賠償。企業(yè)也必須依法進行經(jīng)營活動。

3.權(quán)利、義務(wù)對等。政府的權(quán)利是征收稅賦，義務(wù)是為納稅人提公共服務(wù)；企業(yè)的權(quán)利是獲得政府的公共服務(wù)，義務(wù)是向政府交納稅賦。

4.平等保護原則。在職能部門面前，不論國有企業(yè)還是非國有企業(yè)，都是企業(yè)法人，因此，任何企業(yè)依法經(jīng)營都要受到平的保護，任何企業(yè)違反法律都將受到相應(yīng)的處罰。

5.高效原則。辦事效率是行政機關(guān)及其公務(wù)人員的工作態(tài)度和業(yè)務(wù)能力的表現(xiàn)，是政企關(guān)系是否協(xié)調(diào)的重要標志。政府辦事效率搞可以降低企業(yè)交易成本，同時推動企業(yè)效率的提高。國際經(jīng)驗表明，高效、廉潔的政府是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟起飛與發(fā)展的關(guān)鍵。因此政府的辦事效率不僅是政府內(nèi)部問題而且是關(guān)系國計民生的大問題。

6.經(jīng)濟原則。經(jīng)濟原則適用三種情況：

（1）政府機構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循經(jīng)濟原則。一般來說，要實現(xiàn)政府的公共管理與服務(wù)職能，行政機構(gòu)過小和公務(wù)員太少是不夠的，但機構(gòu)龐大人員冗腫也是不行的，因為會導致人浮于事、職責不清的問題，形成政府內(nèi)部自我服務(wù)的惡性膨脹。因此，機構(gòu)設(shè)置應(yīng)考慮經(jīng)費問題，盡可能的降低納稅人的負擔或把有限的資源更多的應(yīng)用于科學、教育、衛(wèi)生等事業(yè)上去，造福于民。

（2）政府制定或?qū)嵭心稠椃ㄒ?guī)、條例時，應(yīng)綜合對比該項實行所產(chǎn)生的社會效果或經(jīng)濟效益以及帶來的負效益，當社會效果大于負效應(yīng)時才能實施，反之則不應(yīng)該實施。

（3）行政機構(gòu)及其公務(wù)人員在具體實施行政權(quán)利過程中，也應(yīng)堅持經(jīng)濟原則，不給公民、企業(yè)及其他組織增加額外負擔。

符合以上原則的政企關(guān)系，是我國深化改革過程中所應(yīng)該追求的企業(yè)與政府關(guān)系。只有建立起這樣的關(guān)系，我國國有企業(yè)改革才有機會重振雄風，非國有經(jīng)濟才能為我國經(jīng)濟騰飛作出更大貢獻。