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我在這里探討一個(gè)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)的問題。在國外，一方面不少人對(duì)中國向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌經(jīng)歷很感興趣，另一方面又對(duì)這方面的研究很欠缺，這是件很遺憾的事。中國的轉(zhuǎn)軌是二十世紀(jì)末在世界范圍內(nèi)有重大影響的事件之一。這么有深遠(yuǎn)意義的事情，卻沒有現(xiàn)成的理論解釋。經(jīng)濟(jì)學(xué)的現(xiàn)有理論對(duì)比較完善的經(jīng)濟(jì)制度有很好的描述和研究，對(duì)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)也有很多的研究，但對(duì)如何從一種經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)軌到另一種經(jīng)濟(jì)制度，可以說就沒有很好的理論了。這里面有許多非常豐富的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象值得探討，經(jīng)濟(jì)理論值得開創(chuàng)。我的興趣是希望用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的工具來分析中國在轉(zhuǎn)軌過程中的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。這里有很多方面，我在此講一個(gè)方面，就是關(guān)于企業(yè)，特別是企業(yè)所有制。企業(yè)的所有制和控制權(quán)，都是熱門話題，也是老生常談的問題，似乎該說的都說過了。但是，用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的工具來分析，還是有意義的。

一、三種視角看企業(yè)的政府所有制

一個(gè)企業(yè)，所有者和控制者應(yīng)該是政府還是私人，有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)，按照傳統(tǒng)的“市場失靈”的思路，在一些市場失靈的情況下，政府對(duì)企業(yè)的所有和控制有它的好處，因?yàn)檎徽J(rèn)為會(huì)使社會(huì)效益最大化。比如，政府可以糾正一個(gè)企業(yè)的壟斷行為，如果把企業(yè)讓私人控制，私人的利益與社會(huì)的利益就會(huì)有沖突。又比如，當(dāng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有外部性時(shí)（比如排污行為），企業(yè)由私人運(yùn)作，雖然利潤高但社會(huì)效益低。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府控制企業(yè)可以糾正市場失靈。原因是政府是代表社會(huì)利益的，不追求利潤目標(biāo)。所以某些行業(yè)的一些企業(yè)由政府控制的話，社會(huì)效益會(huì)好。這是一種傳統(tǒng)的、教科書的觀點(diǎn)。

第二種觀點(diǎn)，最近一、二十年比較流行，是說政府都是腐敗的，政府控制的企業(yè)都是壞的。亞洲金融危機(jī)后，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，這都是政府參與了企業(yè)的結(jié)果，是“裙帶資本主義”的后果。所有權(quán)應(yīng)給私人，私有制給人以激勵(lì)，市場可以把資產(chǎn)分配到最優(yōu)。哪怕有一些壟斷的問題，外部性的問題，也比把企業(yè)給政府要好。政府的官員都是政客、官僚，他們的目標(biāo)函數(shù)不是資產(chǎn)增值，有其它目的，直接受賄賂只是一個(gè)例子。這兩種觀點(diǎn)的對(duì)比很鮮明：根據(jù)第一種觀點(diǎn)，政府在某些行業(yè)對(duì)某些企業(yè)的控制是應(yīng)該的，而第二種觀點(diǎn)說不應(yīng)該，應(yīng)該盡快私有化。

我想提出第三種觀點(diǎn)，它基于中國過去二十年的實(shí)踐。前兩種觀點(diǎn)包含了一些隱含的假定，對(duì)一些象我們這樣的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)的制度來說，并不切實(shí)際。來看第一種觀點(diǎn)。政府真的就是為了社會(huì)的福利最大化嗎？在很多情況下不是這樣的。而且第一種觀點(diǎn)只是討論市場中的壟斷問題或外部性問題，而沒有考慮到發(fā)展中國家中更為嚴(yán)重的制度失靈因素。第二種觀點(diǎn)是假定了某種理想的市場制度環(huán)境。這種環(huán)境，在發(fā)達(dá)國家，象美國、西歐，是經(jīng)過了一、二百年才形成的。比如，對(duì)政府的各種各樣的制約，不僅有民主，還有法治、政府部門間的制衡，法庭的清廉、公正。政府也不能隨便地增加稅，需要經(jīng)過復(fù)雜的議會(huì)程序。所以，這些經(jīng)濟(jì)有一整套支持市場運(yùn)作，保護(hù)產(chǎn)權(quán)的制度。在這種制度下，的確很難看到政府控制企業(yè)的好處。但如果用這樣的制度環(huán)境的觀點(diǎn)來分析發(fā)展中國家特別是象我們這樣的轉(zhuǎn)軌國家，有很多制度安排就不好解釋了。

關(guān)于政府對(duì)企業(yè)的所有和控制問題，我提出“過渡性制度安排”的觀點(diǎn)。這一觀點(diǎn)包括了三層含義。第一層含義是說，在一個(gè)比較健全的市場制度的環(huán)境下（包括法治、對(duì)政府的約束、對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)等），政府對(duì)企業(yè)的所有和控制是沒有優(yōu)勢的，但有相當(dāng)多的劣勢。第二層含義是說，在轉(zhuǎn)軌期間很多的制度環(huán)境相當(dāng)?shù)牟煌晟?，比如法治的建設(shè)、財(cái)產(chǎn)的保護(hù)、稅收制度、金融監(jiān)管等等。而這種不完善不會(huì)一夜之間改變，會(huì)持續(xù)相當(dāng)長的時(shí)間。原因是很復(fù)雜的，有的是政治因素，因?yàn)槟承├婕瘓F(tuán)需要補(bǔ)償，但又不能一下子補(bǔ)償。有的是社會(huì)原因。人們的認(rèn)識(shí)也需要一段時(shí)間才能調(diào)整。因此，制度環(huán)境的完善需要一段時(shí)間。給定這樣的前提，我們就要具體分析在何種情況下，政府以何種方式所有和控制企業(yè)有它的“次優(yōu)”(secondbest)道理。這里的關(guān)鍵是分析這個(gè)次優(yōu)邏輯，因?yàn)樵诜治龀隽舜蝺?yōu)的邏輯和機(jī)制之后我們就會(huì)知道，隨著時(shí)間的轉(zhuǎn)移和其它變量的變化，包括制度環(huán)境的變化，這一次優(yōu)的道理也會(huì)隨之消失，并不會(huì)永久留在那里。在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)中，你不能假定昨天是1978年，明天就變成2020年了。制度不會(huì)一下子就變得完善了，變化要有過程。研究這一過程是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)非常重要的方面，也是和其它經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域不一樣的方面。第三層含義是說，既然我們知道政府對(duì)企業(yè)的所有和控制最多是次優(yōu)，它并不是一種從效率角度上講最理想的安排，那么，就引出這樣一個(gè)問題，即什么樣的機(jī)制容易使政府從企業(yè)的所有和控制中撤出，比如使國有企業(yè)變成股份企業(yè)、民營企業(yè)？相反，什么樣的機(jī)制會(huì)容易導(dǎo)致改革走不下去，陷在半路？

本文就是要詳細(xì)分析這三層道理。中國經(jīng)濟(jì)中企業(yè)的問題在很大程度上就是政府對(duì)企業(yè)的所有和控制的問題。在這三層中，主要是后面兩層，即在什么情況下，我們可以說明政府參與企業(yè)或推遲私有化具有次優(yōu)的道理？什么樣的機(jī)制可以誘導(dǎo)政府撤出對(duì)企業(yè)的控制？在分析這三個(gè)問題之前，先簡要概述一下已有的企業(yè)所有權(quán)理論。

二、已有的所有權(quán)理論

國外有關(guān)于所有權(quán)的研究，早期的象科斯(Coase)，奧金(Alchian)，詹森(Demsetz)，威廉姆森(Williamson)等，大家已很熟悉。二十世紀(jì)70年代后又往前發(fā)展了很多，形成兩條主線。一條主線，是研究在完全合同(completecontract)的條件下的信息不對(duì)稱(asymmetricinformation)和道德風(fēng)險(xiǎn)(moralhazard)問題。研究集中在如何用合同的不同形式把信息揭示出來和把積極性調(diào)動(dòng)起來。這方面已有相當(dāng)多的研究，特別是把它應(yīng)用于企業(yè)的“委托一”問題。從八十年代后期開始，另一條主線形成，這就是研究不完全合同(incompletecontract)下的激勵(lì)問題，主要代表有哈特（Hart)和摩爾(Moore)。哈特有本書，中譯本馬上就要出版，《企業(yè)、合同和財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)》，寫得比較通俗易懂，概括了他在這方面的看法。

這里的出發(fā)點(diǎn)是假定合同是不完全的。任何做實(shí)際工作的人都知道合同不可能是完全的，很多情況下都會(huì)爭吵不休，這是非?，F(xiàn)實(shí)的。在這種情況下，由于合同不完全，就引出來了所謂剩余控制權(quán)(residualcontrol)問題。剩余控制權(quán)就是合同沒說清的地方誰來做決定的權(quán)利。誰有控制權(quán)誰就來做決定。如果合同都寫清楚了的話，在這個(gè)意義下的所有權(quán)就沒有意義了。因?yàn)榧热凰械募m紛在事先都寫清楚了，誰拿多少，那所有權(quán)還有什么意義？這種用剩余控制權(quán)來定義所有權(quán)與傳統(tǒng)的用剩余收入定義所有權(quán)就不太一樣。按照這一框架，企業(yè)所有權(quán)概念中最重要的是剩余控制權(quán)，而控制權(quán)之所以重要，是因?yàn)楹贤煌耆?。從這里就引出有意思的分析角度?？刂茩?quán)(controlrights)實(shí)際上是一種權(quán)力(power)。這就從通常經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的資源分配問題擴(kuò)展到研究權(quán)力分配問題。這十幾年來對(duì)這個(gè)問題的研究已經(jīng)應(yīng)用到非常多的領(lǐng)域，比如公司財(cái)務(wù)／金融、甚至政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。從合同不完全這個(gè)基本的假定出發(fā)，即使沒有信息不對(duì)稱的問題，照樣存在所有權(quán)配置問題。控制權(quán)會(huì)給控制的人帶來很多好處，這些好處可能不反映在工資、期權(quán)那種能寫出來的收益上。每個(gè)國有企業(yè)的管理人員都清楚，在國有企業(yè)工作的最大收益是那些看不見的收益：對(duì)車子的使用，對(duì)房子的支配，可以送親屬去國外，可以改動(dòng)帳目從中給自己帶來很多看不見的好處。誰有控制權(quán)誰就能較容易地得到這些好處。

所以不完全合同的分析框架確實(shí)使對(duì)于所有權(quán)的分析前進(jìn)了一大步。但我不覺得這是對(duì)完全合同的分析的一種替代，因?yàn)檫@里面分析的問題不完全一樣。在完全合同里，因?yàn)橛嘘P(guān)合同不完全時(shí)出現(xiàn)的問題被假定掉了，使得它可以集中地探討信息不對(duì)稱問題，以及什么樣的信息好，什么樣的信息不好這樣的問題。而在合同不完全的框架下，事后重新討價(jià)還價(jià)而造成的成本收益問題便是分析的中心。雖然最初的研究是諸如套牢(lock-in)這樣的問題，但是文獻(xiàn)發(fā)展到現(xiàn)在，已經(jīng)跳出了這樣的問題。比如，一個(gè)應(yīng)用是研究債權(quán)和股權(quán)的差別。通常人們看到的是收益形式上的差別，即前者是固定的利息收入，后者是剩余收入。但從控制權(quán)角度看，兩者又有另外的差別。就是說，在企業(yè)健康的時(shí)候，控制權(quán)在股東手里；一旦破產(chǎn)了，控制權(quán)就轉(zhuǎn)移到債權(quán)人手里。

我的興趣是研究在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)所有制和控制權(quán)的問題。我覺得，這兩條主線都非常有用。在轉(zhuǎn)軌過程中，我們更有理由相信，很多合同更不完全。首先，在發(fā)達(dá)國家能寫得很詳細(xì)的合同，在我們轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中就不會(huì)寫得詳細(xì)，因?yàn)槿藗冞€沒有經(jīng)驗(yàn)。第二，在發(fā)達(dá)國家有一個(gè)好的執(zhí)法機(jī)構(gòu)在后面執(zhí)行合同，因?yàn)槟抢镉幸惶追ㄖ企w系，政府是第三者。這就不是我們這里的現(xiàn)實(shí)情況。事實(shí)上，轉(zhuǎn)軌本身就是從原來沒有法治的狀態(tài)，轉(zhuǎn)向有法治的狀態(tài)。因此，我們在多數(shù)情況下就不能假定政府會(huì)公正地裁判經(jīng)濟(jì)合同。我們通常說，政府不是一個(gè)第三者而是一個(gè)經(jīng)濟(jì)的參與者。至少在我們還未完成轉(zhuǎn)軌過程之前，這是一個(gè)非常重要的事實(shí)。如果是這樣，你對(duì)簽的合同，能相信它能全部被執(zhí)行嗎？在很大程度上是不能全部被執(zhí)行的。所以，我們就更有理由相信，很多激勵(lì)問題在成熟的經(jīng)濟(jì)中可以通過完全合同解決，但在轉(zhuǎn)軌過程中則不會(huì)，因?yàn)榛镜闹贫炔灰粯?。這就說明，不完全合同這一分析工具對(duì)于我們研究轉(zhuǎn)軌時(shí)期的企業(yè)是非常有用的，運(yùn)用這樣一些分析工具來重新看一下所有制問題，會(huì)得到一些新的啟發(fā)。

三、政府對(duì)企業(yè)所有和控制的不利因素

下面談第一個(gè)問題。第一個(gè)問題是說，在制度環(huán)境完善的條件下，無論從理論還是實(shí)證角度，都很難說明政府對(duì)企業(yè)的直接所有和控制有任何優(yōu)勢。這有四方面的原因：

第一個(gè)方面是信息問題。哈耶克的基本想法是，信息是分散在全社會(huì)的，任何人都不可能在社會(huì)里對(duì)所有的信息全部了解，每一個(gè)人都有一些別人沒有的信息。市場經(jīng)濟(jì)最大的好處，相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，就是能夠利用分散權(quán)利決策的過程而充分利用掌握在每個(gè)人手中的信息。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)試圖把信息集中在某一個(gè)部門，然后做出決策，這是非常沒有效率的。這是哈耶克1945年的論文，是一個(gè)非常深刻的觀察。

但是哈耶克只是比較市場與中央計(jì)劃，并沒有比較企業(yè)的國有與私有。政府所有企業(yè)是否比私人擁有企業(yè)具有信息優(yōu)勢？考慮一個(gè)對(duì)等情況：國家作為一個(gè)所有者，聘用一個(gè)經(jīng)理來經(jīng)營國有企業(yè)，而一個(gè)私人老板也雇用一個(gè)經(jīng)理。在兩種情況下，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)或控制權(quán)都是分離的，所有者都不可能有完全的信息，但誰有可能有更好一點(diǎn)的呢？我們比較難說明政府有什么優(yōu)勢。因?yàn)槿魏握赡苡械膶?duì)經(jīng)理的監(jiān)測方式，一個(gè)私人老板也會(huì)有，還可能更多。為什么可能更多呢？這是因?yàn)槿绻髽I(yè)全部是國有獨(dú)資，那么信息監(jiān)督來源只是國家一家。但是如果所有權(quán)是分散的，比如說一部分股份公開上市，那末就有很多投資主體在市場上對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)。市場上各種各樣的金融機(jī)構(gòu)以及評(píng)價(jià)公司就是靠搜集、傳播這種信息為職業(yè)的。它們有激勵(lì)這樣做是因?yàn)槠髽I(yè)的所有權(quán)是可以買賣的。有了產(chǎn)權(quán)的變換之后，才可能把信息出讓，因?yàn)槿藗冋嬲窃谟缅X買東西，這個(gè)信號(hào)是有用的，不然只是對(duì)它做一個(gè)評(píng)價(jià)，沒人知道你這個(gè)評(píng)價(jià)是對(duì)的。如果國家壟斷了一個(gè)企業(yè)的所有權(quán)，這種信息來源就少了。

第二方面是政府行為的目標(biāo)問題。我們不能假定政府永遠(yuǎn)是政治目標(biāo)。但是我們可以假定政府的目標(biāo)不是純經(jīng)濟(jì)的。比如，當(dāng)銀行是政府所有時(shí)，政府可以讓銀行接受退役軍人，安置這些人當(dāng)然是政府的一個(gè)目標(biāo)。而私人的目標(biāo)不可能是為了接納退伍軍人，他是看這個(gè)人是不是真的對(duì)我有用。但政府確實(shí)有這個(gè)職責(zé)。軍人是為了保衛(wèi)國家，有社會(huì)目標(biāo)的，對(duì)軍人的許諾是退伍后安排就業(yè)。這也是一個(gè)合同，這是無可非難的。并不是說政府不可以干預(yù)私有企業(yè)，當(dāng)然可以。但是當(dāng)政府擁有了企業(yè)的所有權(quán)和控制權(quán)，它就可以比較容易地、低成本地干預(yù)企業(yè)。由于政府不是純經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，所以它的很多決策從經(jīng)濟(jì)效益角度講，相對(duì)于私人企業(yè)來說，具有更多的扭曲。這并不是說政府是非理性的。就它的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而言，它是理性的。如果我們把經(jīng)濟(jì)效率作為主要的標(biāo)準(zhǔn)，政府行為的目標(biāo)問題常常就直接導(dǎo)致政府擁有企業(yè)沒有優(yōu)勢。

第三個(gè)是政府的可信承諾問題(crediblecommitment)。政府不同于自然人和其它機(jī)構(gòu)是因?yàn)樗臋?quán)力很大。這個(gè)權(quán)力大，又是好事又是壞事。權(quán)力大了以后，可以做很多事。也正因?yàn)槿绱?，事先承諾不做某些事事后就變得不可信。比如中央銀行的貨幣政策，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中央銀行應(yīng)該采用事先固定的“法則”（rule），而不應(yīng)使用事后“隨意性決策”（discretion）。與此相關(guān)的是中央銀行的行長任期應(yīng)該特別長，不受政府換屆的影響?？偠灾窍Ｍㄟ^這些制度安排使得政府承諾的穩(wěn)定金融政策變得非?？尚牛灰蛞粫r(shí)的經(jīng)濟(jì)低迷而做出一些對(duì)于長久經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定不好的決定。從這里我們看到一個(gè)基本原理，即要想使承諾變得可信，應(yīng)該增加交易成本，使政策變化的成本上升。

這是一個(gè)很有意思、似乎有背與通常的直覺的原理。在世界銀行的一個(gè)有關(guān)項(xiàng)目評(píng)估中的制度作用的研討會(huì)上，主持人在開場白上說：“我們最近從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)到很多東西。我們要盡量減少信息不對(duì)稱，盡量減少交易成本?！焙髞砦以u(píng)論說：“這有一定道理，但不完全對(duì)。”當(dāng)可信承諾是主要問題的時(shí)候，我們要增加信息不對(duì)稱，增加交易成本。這是為了保證當(dāng)時(shí)所許諾的過后不改變。在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中有兩大現(xiàn)象與承諾問題有關(guān)，一個(gè)是軟預(yù)算約束問題，一個(gè)是隨意增稅，亂收費(fèi)問題。事先說“你要虧損，我肯定不補(bǔ)”。事后發(fā)現(xiàn)，問題出來了，還是非常理性地去補(bǔ)。事先說好了，“我保證什么稅也不加，也不亂收費(fèi)”。事后看到你的利潤多了，又變了政策。這兩種情況，對(duì)人的激勵(lì)都是非常不好的。權(quán)力越大，控制的資源越多，往往不容易做出可信承諾。比如當(dāng)政府控制中央銀行時(shí)，當(dāng)它看到這么多企業(yè)破產(chǎn)，它就想辦法把它們救出來，如果沒有錢，它就可以印鈔票。如果另外一個(gè)政府不控制中央銀行（比如地方政府），也不控制這么多資產(chǎn)，那么它就無力去解救。所以權(quán)力大，在某種程度上是負(fù)擔(dān)，不是資產(chǎn)。

最后，即使前面的那些問題都不存在，也還有一個(gè)政府負(fù)擔(dān)過重問題(overload)。我們的政府太累。政府要做的事情很多，應(yīng)做那些私人部門做不了的事情。我們知道，任何一個(gè)公司都有它的“核心強(qiáng)項(xiàng)”（corecompetence）。政府的核心強(qiáng)項(xiàng)應(yīng)是諸如宏觀穩(wěn)定、執(zhí)行合同和法律、提供公共品等等。如果再讓它去管企業(yè)，必然會(huì)到報(bào)酬遞減的方向去。即使沒有其他的問題，龐大的政府的內(nèi)部管理也是問題。

從以上這四個(gè)方面來看（當(dāng)然還會(huì)有其他的很多方面），政府的信息問題、目標(biāo)函數(shù)問題、可信承諾問題和官僚體系問題都使得政府所有和控制企業(yè)的成本太大?，F(xiàn)在絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家會(huì)同意，作為長遠(yuǎn)的目標(biāo)，可能除了一些極少數(shù)的特殊部門外，政府對(duì)企業(yè)的所有和控制在經(jīng)濟(jì)意義上并無優(yōu)勢。

四、轉(zhuǎn)軌期間政府對(duì)企業(yè)所有和控制的次優(yōu)原因

中國的改革經(jīng)歷表明，企業(yè)私有化開始的較晚，只是在1994年以后，國有小企業(yè)和鄉(xiāng)村集體企業(yè)的私有化才大規(guī)模開始，而大型國有企業(yè)還在股份制里面探索。到九十年代中期，純粹私有企業(yè)在工業(yè)里不超過20%，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長起主力作用的企業(yè)并不是私有企業(yè)，而是那些政府所有或控制的國有，特別是集體企業(yè)，是那些些產(chǎn)權(quán)不太清楚、不太規(guī)范的企業(yè)。這是一個(gè)基本的事實(shí)。政府所有或控制的企業(yè)不僅包括國有企業(yè)和集體企業(yè)，也包括合資和股份制公司中國家占大頭的企業(yè)。

有什么樣的理論能說明這種情況呢？我的基本的思路是這樣的。我們現(xiàn)在的制度環(huán)境離理想狀態(tài)還相差甚遠(yuǎn)，在這種情況下，有些非常規(guī)的制度安排作為一種過渡形式有一定的次優(yōu)道理（secondbest)。在由計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)軌期間，不僅僅市場制度，而且政府體制，都是不完善的。在相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)間內(nèi)，可能十年、二十年內(nèi)，政府和市場的制度都將在不停地演變。因此，制度失靈，包括市場失靈和政府失靈兩方面，就使得非常規(guī)形式的企業(yè)的政府所有和控制有它的一定的道理。這只是一個(gè)基本原理，重要的是要研究其中的具體機(jī)制是什么？我下面給出五種機(jī)制。

第一，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，從改革初期到現(xiàn)在，我們沒有很好的對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度，因此產(chǎn)權(quán)是不安全的。產(chǎn)權(quán)的不安全性有兩種。一種是經(jīng)濟(jì)人之間，一方會(huì)侵犯另一方的權(quán)益。另一種是政府侵犯經(jīng)濟(jì)人權(quán)益，比如它可以毀壞自己的承諾而亂收費(fèi)。在轉(zhuǎn)軌期間，政府侵權(quán)是一個(gè)更嚴(yán)重的問題，因?yàn)檎臋?quán)力很大卻對(duì)它沒有有效的制約?？匆豢次覈泥l(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。九十年代初，溫州人說得很清楚，我們太“私”了，不夠“紅”，有風(fēng)吹草動(dòng)，總是我們先有麻煩。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，雖然激勵(lì)上沒有我們強(qiáng)，但是他們的安全性比我們強(qiáng)。在中國，“太私”和“太紅”都不太好，一邊太不安全了，另一邊激勵(lì)太差了。我在一篇文章中，試圖把這個(gè)非常簡單的道理作成模型進(jìn)行仔細(xì)分析。如果我們不能假定產(chǎn)權(quán)是安全的，也不能假定政府有可信的承諾，那末某級(jí)（或某部門）政府可以做到一些個(gè)人不能做到的事情，特別是可以提供一種安全的保護(hù)。這不是最優(yōu)安排，而是一種次優(yōu)的安排。因?yàn)樵诜ㄖ平⒌谋容^好的情況，對(duì)政府的這種作用沒有需求，而政府干預(yù)還有成本。在中國的這個(gè)特殊階段，很多看起來不規(guī)范的東西，卻有一定生命力，在一段時(shí)期內(nèi)可以發(fā)揮作用。

第二，由于缺乏規(guī)范的稅收制度，政府用對(duì)企業(yè)的直接控制作為替代。我們都知道，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，稅收體系必須大改造。在計(jì)劃體制下，國家的所有稅收都集中在國有部門，通過把投入價(jià)格定得非常低，工業(yè)品價(jià)格定得很高，將利潤全部從工業(yè)部門拿來，很簡單。而市場經(jīng)濟(jì)是分散的、競爭的作業(yè)，需要一套新的符合市場規(guī)律的稅收制度。而這套制度不是一下子就能建立的。當(dāng)政府對(duì)企業(yè)有控制權(quán)的時(shí)候，它收稅就比收私有企業(yè)要容易。當(dāng)政府沒有控制權(quán)時(shí)，企業(yè)就容易作假帳。當(dāng)政府有控制權(quán)時(shí)，企業(yè)也可以作假帳，但程度是不一樣的，因?yàn)檎梢蚤_除經(jīng)理。我們對(duì)中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)做了一個(gè)實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)一個(gè)省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)私營企業(yè)的比例與國家和鄉(xiāng)村政府從該省收到的稅和費(fèi)成正相關(guān)。這就說明，政府所有制和控制權(quán)對(duì)政府能拿到多少是正相關(guān)的。我們知道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很重要的財(cái)政來源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。無錫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政比較好；而溫州的私有企業(yè)多，稅收的比例相對(duì)比較少。這可以從不完全合同來理解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)集體企業(yè)有了控制權(quán)之后，它對(duì)集體企業(yè)的帳目就比對(duì)私人企業(yè)知道的多，因?yàn)榭刂茩?quán)導(dǎo)致權(quán)力，而權(quán)力導(dǎo)致信息。不完全合同理論的一個(gè)好處是可以推出來信息多少是內(nèi)生的，是由產(chǎn)權(quán)安排的。政府把產(chǎn)權(quán)給到私人手里，政府就失去了可以隨時(shí)查帳的權(quán)力。

第三，國有企業(yè)推遲私有化的一個(gè)重要原因是缺乏社會(huì)保障機(jī)制。這與目標(biāo)函數(shù)和控制權(quán)有關(guān)。如果政府擁有企業(yè)，它就可以決定什么時(shí)候多雇些人，什么時(shí)候少雇些人，因?yàn)樗亲罱K的所有者。而政府的目標(biāo)函數(shù)里包括了解雇工人可能造成騷亂的社會(huì)成本，這些外部性問題政府要考慮。但私人老板不管這些外部性帶來的成本，只要這個(gè)工人對(duì)我的邊際成本大于邊際貢獻(xiàn)，我就把他趕出去。如果有很好的社會(huì)保障機(jī)制，這是有效率的。但在沒有社會(huì)保障的條件下，由于私人的純粹的追求利潤的目標(biāo)，可能造成社會(huì)看來是過多的解雇工人。如果大量解雇工人對(duì)社會(huì)造成不安定，從而導(dǎo)致對(duì)私人經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利的話，那么拖延私有化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的好處。值得注意的是這一結(jié)論只在社會(huì)保障機(jī)制不健全的條件下才成立。

第四，公司治理結(jié)構(gòu)問題。在發(fā)達(dá)國家，公司治理需要一整套法律的支持，比如對(duì)小股東的保護(hù)，因?yàn)?1%的投票結(jié)果可以不考慮另外49%的利益。所以要有一套法律規(guī)定，到底小股東有多少權(quán)利，到底有多少信息必須披露出來，股東會(huì)規(guī)定有多少人參加，等等，要有一整套規(guī)定，投資者才愿意把錢吐出來。不然的話，就是內(nèi)部人或大股東控制了。沒有一套法律機(jī)制，公司的經(jīng)理便擁有實(shí)際的控制權(quán)，這樣的公司治理結(jié)構(gòu)就帶來一系列問題，基本的是兩個(gè)問題。一個(gè)是很難撤換經(jīng)理，二是很難吸收外面的融資，因?yàn)橥顿Y者怕被坑。事實(shí)上，有法律并不難，難的是執(zhí)法，尤其是在像我們這樣的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國家。在這種情況下，把大型國有企業(yè)私有化后未必會(huì)有好的公司治理結(jié)構(gòu)。這是拖延私有化的一個(gè)原因。公司治理結(jié)構(gòu)的另一問題是股權(quán)過分分散，如果投資者都很小，就存在免費(fèi)搭車的問題。這是因?yàn)橐粋€(gè)企業(yè)決策對(duì)于企業(yè)所有股東來說是公共品，任何個(gè)人不會(huì)有精力也不愿意承擔(dān)這樣的成本監(jiān)督企業(yè)決策。所以公司治理中往往需要較大的投資者。大的投資者無非兩種，外資和內(nèi)資。如果以外資為主，容易產(chǎn)生民族主義情緒，因?yàn)檫@牽涉到國與國之間的利益問題。而國內(nèi)的大投資者的出現(xiàn)需要一段時(shí)間，并不是馬上就有的。政府作為一個(gè)大投資者，雖然有很多問題，但它可以減少這種分散投資者帶來的免費(fèi)搭車的問題。

第五，特殊行業(yè)監(jiān)管機(jī)制問題。比如銀行業(yè)，它跟一般的制造業(yè)不同。即使在發(fā)達(dá)國家，對(duì)金融業(yè)都有很強(qiáng)的監(jiān)管。銀行的投資者都是一些小的存款者。他們跟一般的投資者不一樣，就是不管在任何情況下，都有權(quán)利把錢取出來。這就使得銀行業(yè)不同與其他行業(yè)，需要政府采取一種監(jiān)管機(jī)制。在這種監(jiān)管機(jī)制有效之前，政府要想對(duì)銀行有所控制，往往采取所有權(quán)控制的方式。因?yàn)樗袡?quán)引出任命權(quán)。國家擁有“工”、“農(nóng)”、“中”、“建”，因此政府可以任命、解雇它們的行長。雖然這是一種非常粗糙的辦法，但確實(shí)是一種有效的控制機(jī)制。還有一些特殊行業(yè)，比如國防工業(yè)。在美國，國防訂貨都是承包給私人企業(yè)的，因?yàn)樗幸惶壮绦蚝蛯?duì)信息控制的辦法，所以既可以發(fā)揮私有企業(yè)在制造國防產(chǎn)品上的積極性和市場的競爭力，同時(shí)又確保國家機(jī)密不泄露出去。這在中國是很難想象的。國防工業(yè)還能私有化？之所以不可能是因?yàn)橐坏┧接谢?，信息的流通就沒有辦法控制了。在這種情況下，當(dāng)然不能私有化。

以上五個(gè)方面都是說明了在轉(zhuǎn)軌期間的特殊制度環(huán)境使得政府對(duì)企業(yè)的所有和控制有次優(yōu)的道理。每一個(gè)方面都可以寫出一個(gè)模型，把推理變得比較嚴(yán)格，從而使我們清楚看到在什么情況下這些機(jī)制可以有功效，而這些則是我們以前沒有想到的。同時(shí)我們也可以發(fā)現(xiàn)它們的局限性。因?yàn)檫@些機(jī)制的運(yùn)作都是有條件的，一旦這些假定不成立了，情況就會(huì)改變。

五、政府撤出對(duì)企業(yè)的所有和控制的機(jī)制

制度變遷是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。我們現(xiàn)在看到的是一張靜態(tài)照片，在目前這樣的一個(gè)環(huán)境下，政府對(duì)企業(yè)的控制有它的一定道理。這是我們理解世界的很重要的一步，但是不完全。進(jìn)入90年代，特別是1994年以后，我國的改革逐步開始向比較規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，私有化進(jìn)程加快，特別是中小企業(yè)。這就提出一個(gè)問題，即什么樣的機(jī)制可以促使政府脫離對(duì)企業(yè)的控制和所有？我們可以把中國的改革看作兩個(gè)階段，第一個(gè)階段中很多非常規(guī)的過渡性制度安排發(fā)揮了很大的、意想不到的作用。在此基礎(chǔ)上，第二階段中這些非常規(guī)的過渡性制度又轉(zhuǎn)軌到比較規(guī)范的、常規(guī)的、效率更高的制度安排。后面這個(gè)問題是目前非常重要的問題。

我在這里從兩個(gè)方面分析。第一個(gè)方面是整體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)的靈活性問題。關(guān)于組織結(jié)構(gòu)的靈活性，文獻(xiàn)上有一些研究，主要是在企業(yè)層次，也有一些是在經(jīng)濟(jì)體層次。所謂結(jié)構(gòu)靈活性，是說改革起來比較容易。首先我們用層級(jí)制（hierarchies）和多元制（polyarchies）作比較。在層級(jí)制下，做成一件事須很多人批準(zhǔn)，任何一層都有否決權(quán)。而在多元制下，其中任何一個(gè)部門批準(zhǔn)就能夠做成一件事。任何一元都有批準(zhǔn)權(quán)。這是兩種很不同的組織結(jié)構(gòu)。比方說，你要出國。在一種體制下，你要出國要蓋兩個(gè)章，一個(gè)是公安局，一個(gè)是社科院，任何一個(gè)部門都可以否決。在另一種制度下，你只要一個(gè)章，或者是北京市的章，或者是上海市的章，任何一個(gè)部門都有批準(zhǔn)權(quán)。這兩種制度的結(jié)果就不一樣了，后者具有更大的靈活性，因?yàn)檫@邊申請不到還可以跑到那邊去申請。經(jīng)濟(jì)改革的原理是一樣的。企業(yè)改制問題，即使在這個(gè)縣搞不動(dòng)，在另一個(gè)縣就可能搞得動(dòng)，如果每一個(gè)縣有批準(zhǔn)權(quán)的話。所以，組織結(jié)構(gòu)不一樣導(dǎo)致出經(jīng)濟(jì)中的靈活性不一樣。

與此相關(guān)的是組織結(jié)構(gòu)上的U型(unitaryform)和M型(multi-divisionalform)的區(qū)別。前者按“條條”原理組織，后者按“塊塊”原理組織。按條條原理組織時(shí)，協(xié)調(diào)能力較好，但要作出改變就很難，因?yàn)橛幸画h(huán)不改，全都不能改。而按塊塊原理組織時(shí)，每一塊自成體系，比如特區(qū)。雖然塊塊之間的協(xié)調(diào)很難，但它有一種靈活性，因?yàn)槊恳粔K可以自己行動(dòng)而不影響其他塊。中國的改革在很大程度上受益于這種結(jié)構(gòu)。中國的很多改革，都是從一個(gè)地區(qū)先搞起來。而俄國就不同，因?yàn)樗诮?jīng)濟(jì)的整體上是U型的組織結(jié)構(gòu)，按條條來控制的。先搞一個(gè)條條是沒有用的，必須所有條條都要?jiǎng)?，所以非常困難。

國家體制上有聯(lián)邦制(federalism)與一統(tǒng)制(unitarystate)的差別，在財(cái)政體制上則有財(cái)政聯(lián)邦制與財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支制的區(qū)別。財(cái)政聯(lián)邦制下地區(qū)財(cái)政是相對(duì)獨(dú)立的，在這種情況下，地區(qū)性試驗(yàn)、地區(qū)性制度的創(chuàng)新，有財(cái)政上的可能性和動(dòng)力，不需要什么事都經(jīng)過中央。日本政府的經(jīng)濟(jì)組織方式相當(dāng)中央集權(quán)，特別是大藏省的權(quán)力極大。在這種情況下，明明都知道問題出在哪兒，就是很難改變，因?yàn)椤盃恳话l(fā)動(dòng)全身”。這種組織結(jié)構(gòu)在制度變遷的時(shí)候就較少靈活性。

第二個(gè)方面是政府的激勵(lì)機(jī)制問題。近年來我國各級(jí)政府激勵(lì)的改變可以從兩條來看。第一條是地方政府預(yù)算約束變硬，這在1994年以后較為明顯。這有多種原因，比如緊的貨幣政策，銀行系統(tǒng)的收權(quán)，《預(yù)算法》的實(shí)施，新的稅收制度等等。非常有意思的是，過去我們總是指責(zé)銀行亂貸款，現(xiàn)在卻指責(zé)銀行“息貸”。過去是國有企業(yè)從來不開除工人，現(xiàn)在是擔(dān)心下崗人數(shù)太多。預(yù)算約束變硬對(duì)政府激勵(lì)的改變很重要。如果政府可以期望對(duì)銀行施加壓力或從財(cái)政渠道拿到錢的話，它就沒有把企業(yè)賣掉或?qū)λ闹频膭?dòng)力。

第二條是市場競爭的增加?，F(xiàn)在聽到的很多的是“惡性競爭”、“不公平競爭”這類詞。但這本身說明競爭在增加。競爭使得租金下降。特別是當(dāng)企業(yè)大面積虧損時(shí)，它們已經(jīng)不是政府生財(cái)?shù)牡胤搅耍喾?，它們已?jīng)變成了包袱。如果一旦變成了包袱，那么政府的激勵(lì)是什么呢？很簡單，就是把它們甩掉。包袱越重的，甩掉的動(dòng)力就越大。而對(duì)一些特別肥的，比如電信，就沒有人愿意放手。

因此，從一種次優(yōu)狀態(tài)轉(zhuǎn)向最優(yōu)狀態(tài)，比如政府從對(duì)企業(yè)的所有和控制中撤出，并不是不可能的，它取決于政府的激勵(lì)和組織結(jié)構(gòu)的靈活性。這是研究內(nèi)生性制度變遷問題中非常有意思的課題，還有很多研究工作值得去做。

六、總結(jié)：作為一種過渡制度的企業(yè)的政府所有和控制

中國的轉(zhuǎn)軌經(jīng)歷非常有意思，素材非常豐富。作為一種實(shí)證研究，關(guān)于企業(yè)所有制和控制權(quán)問題上有一些重要現(xiàn)象需要解釋。在中國，為什么在相當(dāng)長的一段時(shí)間里，非私有的、政府介入的企業(yè)會(huì)有這樣大的正面作用？而私有企業(yè)的作用比我們想象的要??？私有化的進(jìn)程為何比較慢？為何企業(yè)改制上小企業(yè)進(jìn)行得快，而大企業(yè)很慢？我們需要用一種比較系統(tǒng)的理論解釋這些現(xiàn)象，既符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，又與觀察到的現(xiàn)實(shí)相對(duì)應(yīng)。研究要得到認(rèn)可，就必需在已有的經(jīng)濟(jì)學(xué)框架里面進(jìn)行。這樣主流經(jīng)濟(jì)學(xué)才會(huì)明白轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的模型與通常的標(biāo)準(zhǔn)模型之間到底有哪些不一樣。這里重要的區(qū)別是制度環(huán)境不同。因此，企業(yè)的政府所有和控制就有不同的機(jī)制和含義。但是，我們不能用靜態(tài)的觀點(diǎn)來看。從動(dòng)態(tài)的角度觀察，這種機(jī)制最好是被看作是一種過渡性的制度安排。