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內(nèi)容提要：本文運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)分析方法，分析了全球化的不同含義、成因、影響，以及全球化及其對(duì)公共行政的意義，并對(duì)全球公共行政研究者和實(shí)際工作者提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：全球化，公共行政，國(guó)家

作者：阿里·法拉茲曼得（AliFalazmand），美國(guó)佛羅里達(dá)大西洋（FloridaAtlantic）大學(xué)公共行政學(xué)院教授。

譯者：曾峻，上海行政學(xué)院行政學(xué)教研部副教授，政治學(xué)博士

校者：朱華，上海行政學(xué)院教授，科研處處長(zhǎng)導(dǎo)言關(guān)于全球化和世界新秩序的各種看法全球化的成因全球化的后果全球化對(duì)公共行政的意義

導(dǎo)言

新千年到來(lái)之機(jī)，一種新文明正展露曙光。有關(guān)這種文明特性的變化已經(jīng)成為諸多研究的主題，例如，亨廷頓談到了“文明的沖突”，福山預(yù)言了“歷史與人的終結(jié)”，科爾賓則宣稱要“回歸中世紀(jì)”。文明的這一變化的標(biāo)記是全球化的進(jìn)程，這導(dǎo)致了世界范圍的一體化和各種引人矚目的成就，并激發(fā)了至少兩種不同的思想回應(yīng)。

一方面，有些人認(rèn)為，跨國(guó)公司的成長(zhǎng)尤其是它“與國(guó)家無(wú)關(guān)”（state-indifferent）的性質(zhì)，以及全球資本主義的擴(kuò)張，已經(jīng)使國(guó)家變得無(wú)足輕重、甚至多余；有些人甚至認(rèn)為工作和公共行政已經(jīng)終結(jié)。另一些人則相信，全球資本主義導(dǎo)致了超國(guó)家管理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，它們即便沒(méi)有取代疆域性的民族國(guó)家，也成為民族國(guó)家的重要補(bǔ)充。還有一些人認(rèn)為，全球資本主義也侵蝕了共同體意識(shí)和城市權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成了城市職業(yè)的喪失。他們警告說(shuō)，超國(guó)家管理機(jī)構(gòu)加深了欠發(fā)達(dá)國(guó)家的依附性，加重了它們的財(cái)政危機(jī)，在這些國(guó)家引發(fā)了嚴(yán)重的統(tǒng)治困難。

另一方面，一些公共行政管理者和公共政策分析家則預(yù)言，全球性公司將創(chuàng)造一個(gè)超越民族國(guó)家的世界秩序，即一個(gè)“地球村”、一個(gè)實(shí)行“全球性管理”的“世界政府”。部分理論家甚至試圖提出一個(gè)普遍適用的、全球性質(zhì)的公共行政理論。其他人則竭力反駁國(guó)家終結(jié)的觀點(diǎn)，為民族國(guó)家以及與之相應(yīng)的公共行政辯護(hù)。赫斯特和湯普森（HirstandThompson）、佐茲曼（Zysman）、波易爾和多齊（BoyerandDrache）1996年的論著指出，全球化被夸大了，政府在一些關(guān)鍵性的管理功能上依舊舉足輕重。國(guó)際關(guān)系學(xué)界的現(xiàn)實(shí)主義者也指出，“實(shí)際上，（國(guó)家）的主權(quán)不是被削弱，而是被強(qiáng)化了”。同樣，在八十年代“把國(guó)家?guī)Щ亍钡綄W(xué)科研究領(lǐng)域的社會(huì)學(xué)家、政治學(xué)家米歇爾·曼恩（MichaelMamn）和塞得·斯考波爾（ThedaSkcopol）等，也始終懷疑國(guó)家從歷史中消失的說(shuō)法。

但是，后一類學(xué)者也認(rèn)識(shí)到，全球主義已經(jīng)在世界范圍內(nèi)改變了政府管理的性質(zhì)，全球化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及相關(guān)的許多超結(jié)構(gòu)變革，如跨國(guó)界的權(quán)力結(jié)構(gòu)，對(duì)公共行政產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。幾位社會(huì)科學(xué)家描述了國(guó)家權(quán)力和權(quán)威在質(zhì)量與數(shù)量方面的“退卻性轉(zhuǎn)移”，他們分析了“從福利國(guó)家轉(zhuǎn)變到競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家”、“空心國(guó)家”（thehollowstate）或者“法人國(guó)家”(thecorporatestate)的過(guò)渡性特征，這種轉(zhuǎn)變是國(guó)家為了“適應(yīng)、塑造和控制不斷增長(zhǎng)的國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)滲透”而作出的努力。

本文把全球主義和全球化視為一種在連續(xù)性的寬泛框架內(nèi)的歷史變遷所產(chǎn)生的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象是晚近資本主義歷史的、辯證的發(fā)展的產(chǎn)物，也是全球?qū)哟呜?cái)富快速積累動(dòng)態(tài)特征的產(chǎn)物。資本主義政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展最新的動(dòng)態(tài)特征是從早期的偏重生產(chǎn)資本轉(zhuǎn)向了偏重金融資本、從國(guó)內(nèi)資本主義轉(zhuǎn)向了全球資本主義。變革與連續(xù)性是社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度辯證發(fā)展的特征。始于“二戰(zhàn)”結(jié)束、在70年代加速的幾十年的質(zhì)變與量變，已經(jīng)改變了資本主義經(jīng)濟(jì)以及相應(yīng)的治理與行政結(jié)構(gòu)、組織的性質(zhì)。

我認(rèn)為，全球化是多種因素的結(jié)果，其中包括剩余資本積累、國(guó)家、國(guó)內(nèi)束縛、信息技術(shù)、國(guó)際組織和意識(shí)形態(tài)。反過(guò)來(lái)，全球化又對(duì)資本主義國(guó)家和公共行政產(chǎn)生了顯著的影響。當(dāng)國(guó)家與行政核心部分保持廣義的連續(xù)性的同時(shí)，隨全球化而來(lái)的那些重大變革發(fā)生了，它們改變了國(guó)家與公共行政的性質(zhì)，即從傳統(tǒng)的福利型行政國(guó)家變成了法人型福利國(guó)家。資本主義需要國(guó)家，國(guó)家也不會(huì)獨(dú)立于資本主義之外；這兩方面的精英在全球化進(jìn)程中協(xié)同作戰(zhàn)，因?yàn)槿蚧餐瑫r(shí)造福資本主義和國(guó)家。

下面的探討在四個(gè)部分中展開(kāi)：第一部分展示有關(guān)全球化和新世界秩序概念的各種看法，第二部分考察全球化的成因，第三部分討論全球資本主義對(duì)國(guó)家和公共行政的影響，重點(diǎn)是在總體上探討國(guó)家性質(zhì)和角色變化并專門(mén)探討一下行政性國(guó)家。在第四部分，陳述全球化對(duì)公共行政的各種意義，給各國(guó)公共行政管理者提出建議。關(guān)于全球化和世界新秩序的各種看法

世界秩序并非一個(gè)新概念，但它的流行卻是在“二戰(zhàn)”以后。隨著蘇聯(lián)改革領(lǐng)導(dǎo)人米哈伊爾·戈?duì)柊蛦谭虻尼绕稹粲踔貥?gòu)世界、公開(kāi)性、全球新思維、全面和平、超級(jí)大國(guó)的合作以及結(jié)束冷戰(zhàn)，世界新秩序的概念又重新出現(xiàn)。1990年蘇美兩國(guó)首腦赫爾辛基會(huì)晤后，美國(guó)總統(tǒng)喬治·布什越來(lái)越頻繁地使用這個(gè)概念。今天，世界新秩序和全球化的概念成為許多嚴(yán)肅的研究的主題。但它們到底是什么含義呢？

世界新秩序表示的是一種“集體的世界安全體系，各國(guó)家和民族捐棄意識(shí)形態(tài)的分歧而和平共處”[1]，“恪守各自的邊界、維持集體的安全利益”[2]。海灣戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)世界新秩序的作用有據(jù)可查，布什宣稱發(fā)動(dòng)這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)是“維護(hù)正義，懲罰錯(cuò)誤”[3]。但是，蘇聯(lián)垮臺(tái)后，世界新秩序的概念包含了不同的含義，變得含糊不清了。

對(duì)不同的人群而言，全球化有不同的含意。經(jīng)濟(jì)學(xué)家把全球化看作是邁向完全一體化的世界市場(chǎng)的一步。部分政治學(xué)者把它視為擺脫傳統(tǒng)意義上的地域性主權(quán)國(guó)家的過(guò)程、世界秩序中非政府力量上升的過(guò)程。商學(xué)院的學(xué)者和咨詢顧問(wèn)們?cè)凇皼](méi)有國(guó)界的世界”的意義上使用全球化概念，還有一些人把全球化當(dāng)作一種僅僅由私有企業(yè)而非政府推動(dòng)的現(xiàn)象。所有這些看法都涉及到國(guó)界問(wèn)題——“國(guó)家管轄權(quán)的領(lǐng)土劃分及相關(guān)的治理、經(jīng)濟(jì)、一致性和共同體等問(wèn)題”[4]。與公共行政有關(guān)的全球化含義有五六種，這里作簡(jiǎn)要的評(píng)論和估價(jià)。

作為國(guó)際化的全球化。這是對(duì)全球化狹義的理解，它把全球化當(dāng)作身份和共同體擴(kuò)展到國(guó)家權(quán)限之外的組織間不斷加強(qiáng)的交互關(guān)系。這種理解并不新鮮，國(guó)際貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)與政治等方面國(guó)家間的聯(lián)系幾個(gè)世紀(jì)以前就已經(jīng)開(kāi)始加強(qiáng)了，國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域不過(guò)更加突出而已。公共行政的國(guó)際化亦不新鮮，盡管它在“二戰(zhàn)”后獲得了新動(dòng)力，其時(shí)美國(guó)和蘇聯(lián)都國(guó)際化了它們的衛(wèi)星國(guó)及其相應(yīng)的公共行政思想和實(shí)踐。聯(lián)合國(guó)和它的會(huì)員機(jī)構(gòu)的興起也促進(jìn)了國(guó)際化?！氨容^行政團(tuán)體”（ComparativeAdministrationGroup，CAG）的誕生和成長(zhǎng)就是這種發(fā)展的產(chǎn)物。

作為國(guó)界開(kāi)放的全球化。這意味著通過(guò)取消國(guó)家管制屏障和保護(hù)主義措施，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的國(guó)界開(kāi)放，為快速的金融交易、通訊、貿(mào)易和文化聯(lián)系提供便利。這樣一個(gè)無(wú)國(guó)界的世界，特征就是統(tǒng)一的全球性經(jīng)濟(jì)、全球性政府、一致的全球性文化以及屬于題中之義的公共行政。因特網(wǎng)和其他信息技術(shù)對(duì)這種匪夷所思的現(xiàn)象也起了作用。公共行政全球化的意思就是“全球性的觀念和地域性的行為”；“新世界”、“地球村”、“全球性管理”等概念似乎突出了這類全球化的特征以及它對(duì)公共行政的意義。

但是，把這類全球化等同于自由化則是有局限性的和不完善的。反官房學(xué)派*的學(xué)者（anticameralist）使用自由化這個(gè)詞來(lái)為資本主義的發(fā)展辯護(hù)，19世紀(jì)的古典的自由主義者使用這個(gè)詞來(lái)反對(duì)中央集權(quán)的統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)。在20世紀(jì)早期，具有自由傾向的國(guó)際主義者使用這個(gè)詞來(lái)對(duì)抗均勢(shì)原則，而超國(guó)家主義者則用這個(gè)詞來(lái)反對(duì)國(guó)際關(guān)系中民族主義和國(guó)家主權(quán)方面的“現(xiàn)實(shí)主義者”的論調(diào)，那些以蘇聯(lián)為首的國(guó)際主義者的使命和社會(huì)主義者們的要求就不必再說(shuō)了。

這類全球化概念也是多余的，因?yàn)獒槍?duì)新世界的國(guó)界自由化已經(jīng)存在了幾十年，特別是在那些以美國(guó)為首的西方的衛(wèi)星國(guó)家中，例如拉丁美洲、亞洲、非洲和中東的發(fā)展中國(guó)家。在第三世界，管制、勞工和行政政策總是向操縱商業(yè)利潤(rùn)的跨國(guó)公司提供讓步?！氨容^行政團(tuán)體”和其他國(guó)際公共行政咨詢組織在欠發(fā)達(dá)國(guó)家也一直相當(dāng)活躍，比較與發(fā)展行政學(xué)方面的出版物提供了證明這種現(xiàn)象的大量文獻(xiàn)。

作為一個(gè)過(guò)程的全球化。用政治經(jīng)濟(jì)的眼光看，這種理解不是把全球化當(dāng)作一種現(xiàn)象，而是當(dāng)作一個(gè)過(guò)程，一個(gè)持續(xù)了數(shù)世紀(jì)的現(xiàn)代資本主義資本積累的不間斷的過(guò)程。但直到最近，它才因現(xiàn)代技術(shù)的有效性而強(qiáng)化起來(lái)，所以，這種理解也不新鮮。這種全球化的歷史可以回溯到19世紀(jì)和20世紀(jì)初期，其標(biāo)志是從早期（自由競(jìng)爭(zhēng)的）資本主義向晚期（壟斷的）資本主義的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變受到了兩次世界大戰(zhàn)的推動(dòng)，并帶來(lái)了冷戰(zhàn)白熱化期間的資本主義“黃金時(shí)代”（1950—1970年）。這類看法認(rèn)為，資本主義“就其最內(nèi)在的本質(zhì)而言，無(wú)論對(duì)內(nèi)對(duì)外都是一種擴(kuò)張性制度，它一旦生根，就會(huì)在內(nèi)外兩個(gè)方面成長(zhǎng)、擴(kuò)張。”[5]從1974—1975年經(jīng)濟(jì)衰退開(kāi)始的三股潮流促進(jìn)了全球?qū)用嫔系馁Y本積累，即：增長(zhǎng)率下降、“壟斷（或寡頭壟斷）跨國(guó)公司世界性的擴(kuò)散”以及“資本積累過(guò)程的金融化”[6]。這種觀點(diǎn)沒(méi)有告訴我們國(guó)家和公共行政角色的變化，特別是在世界新秩序下的變化。

作為意識(shí)形態(tài)的全球化。西方資本主義民主的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)在美國(guó)和西歐的自由民主全球化方面起到了重要作用。大量的信息（包括宣傳）借助媒體、報(bào)紙、電腦和衛(wèi)星通訊系統(tǒng)傳遍世界，它們給其他國(guó)家提供了可仿效的理想的政治制度。自由、個(gè)人主義、自由企業(yè)和多元民主等關(guān)鍵詞語(yǔ)是這種全球化的意識(shí)形態(tài)力量的典型代表。但是，這一全球化的規(guī)范性力量也許很重要、也很有效，卻沒(méi)有揭示國(guó)家與公共行政的政治經(jīng)濟(jì)情況。

作為一種現(xiàn)象的全球化。這種觀點(diǎn)把全球化看作是晚期資本主義的一種因果現(xiàn)象，認(rèn)為全球化是70年代滯脹時(shí)期、世界資本主義為加速資本積累而不斷開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)的結(jié)果。全球化對(duì)國(guó)家和其他組織造成了重大影響，即它們的疆界“不是被跨越或打開(kāi)的，而是被超越的。這里，‘全球性’現(xiàn)象就是廣泛的跨越并同時(shí)消解了地區(qū)性。地域距離和地域邊界在這樣的環(huán)境下意義不再重要，地球成了唯一的真正的‘地方’?！盵7]這種全球化觀點(diǎn)對(duì)于了解民族國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)的全球性變化是有用的，它還將世界視為一個(gè)地球村，并提出了有說(shuō)服力的解釋。然而，這類觀點(diǎn)對(duì)導(dǎo)致全球化的現(xiàn)代國(guó)家和公共行政的作用卻重視不夠，也沒(méi)有指出在全球性的“地方”中，國(guó)家、制度內(nèi)精英和公共行政的未來(lái)角色，更沒(méi)有揭示出由下面問(wèn)題所產(chǎn)生的矛盾和沖突。

既作為超越現(xiàn)象又作為過(guò)程的全球化。這種全球化觀點(diǎn)認(rèn)可并建立在前述幾種觀點(diǎn)之上，它把全球化看作全球資本主義積累的過(guò)程，這是一個(gè)為了擴(kuò)大資本積累而在全球范圍內(nèi)擴(kuò)展新疆域、獲得新機(jī)會(huì)的連續(xù)過(guò)程；同時(shí)它又把全球化看作一種由全球資本積累而引起的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象幾乎在所有地方都顯露了它的正面和負(fù)面影響。其影響甚至被西方和日本等強(qiáng)國(guó)所感受到，在這些地方，即便不是所有、但也是大多數(shù)超級(jí)資本積累組織都擁有自己的基地，并得到它們所操縱的國(guó)家的支持。和那些幾十年來(lái)深受多國(guó)和跨國(guó)公司的全球化災(zāi)難性后果的第三世界不同，北半球的發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)的人民、組織和團(tuán)體直到最近幾年才感受到全球化的影響。

正是由全新的全球化過(guò)程所引起的性質(zhì)變化引起了人們的注意，這種變化還給處于主導(dǎo)地位的西方民族國(guó)家?guī)?lái)了“新的后果”。因此，這種全球化觀點(diǎn)有新意，是對(duì)上述各種觀點(diǎn)很好的補(bǔ)充，給全球化概念增加了新成分。這一觀點(diǎn)把國(guó)家視為在全球化進(jìn)程中的一個(gè)積極的制度性角色，能主動(dòng)應(yīng)付全球化帶來(lái)各種影響，而其他因素例如信息技術(shù)也發(fā)揮積極的作用。這樣，在新的全球共同體中，行政性國(guó)家和公共行政變動(dòng)中的角色，既被認(rèn)為是原因，也被看作是結(jié)果。

全球化的成因

為了避免簡(jiǎn)單化，全球化的過(guò)程和現(xiàn)象在這里不僅僅是從發(fā)達(dá)資本主義意義上來(lái)理解，盡管這是一個(gè)主要的作用因素。事實(shí)上，有多種因素推動(dòng)了全球化進(jìn)程，其中包括公司剩余資本積累、主導(dǎo)性國(guó)家及其所屬的官僚機(jī)構(gòu)的作用、國(guó)內(nèi)危機(jī)、人們不斷高漲的期望值、國(guó)際組織和技術(shù)創(chuàng)新。

導(dǎo)致資本主義全球化最重要的因素是剩余資本的驅(qū)動(dòng)力，幾十年來(lái)，它跨越了區(qū)域、超越了國(guó)界；它在“二戰(zhàn)”后加速、在70年代后達(dá)到新高、并在90年代到達(dá)了頂峰。剩余（或利潤(rùn)）積累是資本主義的命脈，需要不惜任何代價(jià)持續(xù)擴(kuò)張，因此是資本主義取之不盡的動(dòng)力。全球化已經(jīng)成為跨國(guó)公司（也稱多國(guó)公司）的核心特征，幾十年來(lái)這些公司占領(lǐng)了全球市場(chǎng)、享受了欠發(fā)達(dá)國(guó)家廉價(jià)的勞動(dòng)力?！靶路f”之處僅在于資本積累的高速度和高比率，它們的實(shí)現(xiàn)得益于諸多機(jī)制，以及國(guó)家?guī)椭碌墓驹跊](méi)有時(shí)空限制的全球范圍內(nèi)的靈活性。借用斯考爾特（Scholte）列舉的原因，下面簡(jiǎn)要對(duì)這些因素加以解釋。

全球市場(chǎng)。為尋求新市場(chǎng)、廉價(jià)勞動(dòng)力和沒(méi)有限制的生產(chǎn)地點(diǎn)，許多多國(guó)或跨國(guó)公司決定“走向全球”。從美國(guó)冰雪地帶到反工會(huì)組織的南方陽(yáng)光地帶的移動(dòng)仍在進(jìn)行之中，它推動(dòng)了資本的積累。但更多的美國(guó)公司發(fā)現(xiàn)全球化是更快速、更有利可圖的戰(zhàn)略選擇。全球消費(fèi)主義開(kāi)始興盛，那些遍布全球、握有大把鈔票的消費(fèi)者有能力“在同一時(shí)間購(gòu)買(mǎi)相同的產(chǎn)品”；協(xié)調(diào)一致的公司聯(lián)合研究與開(kāi)發(fā)活動(dòng)帶來(lái)了個(gè)人公司所難以獲得的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，為那些跨國(guó)公司以及支持它們的母國(guó)政府帶來(lái)了很高的利潤(rùn)率和引人矚目的轉(zhuǎn)機(jī)。截止1989年，這些公司的廣告費(fèi)用已經(jīng)達(dá)到2400億美元，另有380億美元花在了包裝、設(shè)計(jì)和營(yíng)銷上。[8]1992年，英國(guó)和美國(guó)40家最大的廣告公司幾乎都設(shè)立了專門(mén)處理全球商務(wù)的部門(mén)[9]?！度A爾街評(píng)論》寫(xiě)道，到了90年代，所有的法人公司均深信全球化“不再是一件奢侈品，而是一件必需品?！?/p>

全球生產(chǎn)。由于能夠降低成本，它取代了國(guó)內(nèi)生產(chǎn)；而金融全球化使之變得容易，并為它提供了“全球性資源”，生產(chǎn)企業(yè)能夠以此從世界各地獲得生產(chǎn)要素和原材料。由于金融全球化，“公司落腳在任何地方、使用任何地方的資源、在任何地方生產(chǎn)、銷售到任何地方”成為可能。結(jié)果是出現(xiàn)了一個(gè)“全球性工廠”，不同的國(guó)家承擔(dān)不同的生產(chǎn)活動(dòng)，提供廉價(jià)的勞動(dòng)力和原材料，消化與生產(chǎn)全球化相關(guān)的所有社會(huì)成本和外部成本。

全球商品化。各種新事物的商品化改變了全世界的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)生活。傳統(tǒng)的有形貿(mào)易和工業(yè)已經(jīng)向嶄新的、唯一的、截然不同的“無(wú)形”東西轉(zhuǎn)變，它們適合全球消費(fèi)者的胃口，比如鄉(xiāng)村歌曲、文化和民族風(fēng)情。

公司結(jié)構(gòu)的重組。世界性公司的崛起與擴(kuò)張引起了縱向和橫向組織的重構(gòu)，引起了全球?qū)哟紊瞎緳?quán)力的集中和全球性統(tǒng)治階級(jí)的出現(xiàn)。世界性公司的數(shù)量從1960年的3500家增長(zhǎng)到1995年的40,000家，它們的銷售額占全球商業(yè)總額的40%。[10]從縱向角度看，跨國(guó)企業(yè)間的戰(zhàn)略聯(lián)合數(shù)量已經(jīng)上升，連續(xù)不斷的世界性的企業(yè)并購(gòu)浪潮形成了全方位的“融合”，1995年并購(gòu)達(dá)6000起、價(jià)值2294億美元。[11]實(shí)際上“兼并熱”和“巨額兼并”潮流造就了全球性的核心組織和集權(quán)型的權(quán)力結(jié)構(gòu)，最大的300家跨國(guó)公司控制著全世界70%的國(guó)外直接投資和全世界近三分之一的公司資產(chǎn)。[12]

這種全球集權(quán)型的公司結(jié)構(gòu)又造就了全球性的“管理精英”和能在世界各地實(shí)實(shí)在在影響公共政策和行政決策的“組織精英”，他們形成了一種全球性的“組織文化”：他們挑撥政府與政府對(duì)抗，策動(dòng)政變或來(lái)平息那些對(duì)他們沒(méi)有同情心的人發(fā)動(dòng)的反政府暴亂。

全球貨幣與金融化。全球性貨幣不會(huì)效忠或依附于任何空間、任何民族或區(qū)域的人民。以前貨幣及發(fā)行主要是區(qū)域性的，是促進(jìn)國(guó)內(nèi)的就業(yè)、機(jī)會(huì)、商業(yè)活動(dòng)和共同體的價(jià)值，與此不同，在銀行電腦數(shù)碼空間的作用下，全球貨幣和區(qū)域性金融的聯(lián)系已經(jīng)松弛了。1995年，“全世界9萬(wàn)多億美元的銀行資產(chǎn)屬于非本國(guó)儲(chǔ)戶，且該國(guó)帳目處在外國(guó)發(fā)行的貨幣的掌握或控制中?！盵13]在“數(shù)碼政治”的幫助下，全球金融化步伐加快，改變了“信息時(shí)代權(quán)力的性質(zhì)”。[14]

全球政府與行政。具有諷刺意味的是，資本主義的發(fā)展需要一個(gè)強(qiáng)大的政府和一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境，它需要秩序和社會(huì)控制。那些處于全球性支配地位的政府特別是美國(guó)及其歐洲盟友，在本世紀(jì)推動(dòng)資本主義全球化方面發(fā)揮了積極作用。它們?cè)谲娛潞桶踩到y(tǒng)方面耗費(fèi)巨資，以保護(hù)和促進(jìn)公司在欠發(fā)達(dá)國(guó)家和本國(guó)市場(chǎng)中的資本積累。他們?cè)谠S多國(guó)家實(shí)行軍事干涉，更替合法政府，建立或支持一些最具壓迫性和最腐敗的政權(quán)，如70年代的智利、50年代的伊朗和60年代的印度尼西亞。尤其是“二戰(zhàn)”以來(lái)，西方政府運(yùn)用出神入化的通訊體系輸出它們的意識(shí)形態(tài)、價(jià)值體系以及自詡為理想模式的治理和行政制度。通過(guò)對(duì)亞洲、拉丁美洲、非洲和中東發(fā)動(dòng)直接的和授權(quán)的干預(yù)戰(zhàn)爭(zhēng)和入侵活動(dòng)，美國(guó)公司找到了自己利益所在，并將它說(shuō)成是保護(hù)美國(guó)在全球的利益。

市場(chǎng)功能的有效發(fā)揮依靠強(qiáng)大的政府。資本主義的繁榮需要一個(gè)強(qiáng)壯的國(guó)家和行政體制，而有權(quán)勢(shì)的工商業(yè)精英們卻支配著政策過(guò)程、影響著政策的結(jié)果。為了避免資本主義遭受周期性的衰退，給資本主義發(fā)展提供一個(gè)安全網(wǎng)絡(luò)，市場(chǎng)的失敗呼喚政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。所以，現(xiàn)代國(guó)家通過(guò)公共開(kāi)支，在加速資本主義發(fā)展和形成全球化的新世界秩序方面扮演了一個(gè)中樞式角色?？墒?，在公平問(wèn)題上，現(xiàn)代國(guó)家盡管也花費(fèi)了相當(dāng)部分的預(yù)算來(lái)為福利國(guó)家提供經(jīng)費(fèi)，以維持社會(huì)和經(jīng)濟(jì)間的平衡，但這種平衡卻并不為公司精英所接受。

國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退。整個(gè)70年代資本主義受困于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)滑坡，典型標(biāo)志是滯脹、能源危機(jī)、預(yù)算赤字、政治與總統(tǒng)危機(jī)、對(duì)企業(yè)和政府精英業(yè)績(jī)的信任危機(jī)，以及普遍的組織松弛和管理水平下降。與這些問(wèn)題相伴的還有公民抗稅運(yùn)動(dòng)和公私部門(mén)里工會(huì)不斷提高的工資要求。凡此種種國(guó)內(nèi)難題又和伊朗、尼加拉瓜的革命對(duì)美國(guó)和歐洲施加的國(guó)際挑戰(zhàn)混合在一起。這些因素共同導(dǎo)致的結(jié)果是，國(guó)家面臨著自身的合法性危機(jī)。它難以對(duì)加速進(jìn)行的資本積累有所作為，也難以改革已經(jīng)引起“財(cái)政危機(jī)”、代價(jià)越來(lái)越高的社會(huì)福利體制[15]。這些事件反過(guò)來(lái)驅(qū)使更多的公司走向全球化。

民眾預(yù)期的增長(zhǎng)。大眾特別是那些工會(huì)成員的預(yù)期已經(jīng)提高，工會(huì)要求工作“產(chǎn)權(quán)”、要求更多地參與企業(yè)管理以及勞動(dòng)者隊(duì)伍中婦女作用的上升等等成為明顯的事實(shí)。公司權(quán)力機(jī)構(gòu)認(rèn)為公私領(lǐng)域雇員的這些要求與贏利目標(biāo)不一致。此外，由“平等就業(yè)機(jī)會(huì)法”引申出來(lái)的法律案件也刺激更多的公司去國(guó)外的全球性工廠去生產(chǎn)，那里有廉價(jià)的勞動(dòng)力，很少甚至沒(méi)有法律約束。這些都促進(jìn)了全球化。

技術(shù)創(chuàng)新。信息技術(shù)、通訊技術(shù)和交通領(lǐng)域的發(fā)明以及因特網(wǎng)的出現(xiàn)，對(duì)全球化產(chǎn)生了巨大的影響。正如微軟公司的比爾·蓋茨預(yù)言的那樣，未來(lái)數(shù)碼空間中的“購(gòu)物天堂”，看起來(lái)能夠提供一個(gè)地方，在那里“世界上一切商品都能通過(guò)因特網(wǎng)在家中購(gòu)買(mǎi)”。[16]

聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)。聯(lián)合國(guó)本身是全球化中的一個(gè)主要因素。70年代以來(lái)，它的一些關(guān)鍵性的會(huì)員組織如主要由“三邊委員會(huì)”*支配和操縱的世界銀行、國(guó)際貨幣基金、世界貿(mào)易組織，以及重要的國(guó)際援助，一直是全球化過(guò)程中有力的工具。在最近20年中，這些跨國(guó)組織在全球化中相當(dāng)活躍，其手段是向那些竭力尋求國(guó)際援助的貧窮、落后的國(guó)家提出“結(jié)構(gòu)調(diào)整”的要求。而結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃的主要內(nèi)容是把政府管制、金融體制和行政組織等重大變革強(qiáng)加給這些國(guó)家。這些改革包括大規(guī)模的私有化和促進(jìn)私有部門(mén)發(fā)展、消除貿(mào)易壁壘、對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)提供稅收激勵(lì)、實(shí)行有利于自由使用廉價(jià)勞動(dòng)力的勞動(dòng)法規(guī)、強(qiáng)調(diào)出口導(dǎo)向型生產(chǎn)及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、縮小政府在經(jīng)濟(jì)中的作用，等。

全球化的后果

全球化方便了民眾、政府和非政府組織之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，全球性的聯(lián)系是人類進(jìn)步史上邁出的積極的一大步。但是，全球化所營(yíng)造的新型文明的基礎(chǔ)卻充滿了諸多矛盾。并非所有的國(guó)家都受到全球化相同的影響或產(chǎn)生相同的回應(yīng)。在北美、東亞、西歐和澳大利亞，這一進(jìn)程要比亞洲和歐洲其他部分、非洲、拉美發(fā)展得迅猛。不過(guò)，資本、政治、行政和文化的全球化確實(shí)對(duì)全部國(guó)家都產(chǎn)生了影響，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能夠置身于外。對(duì)我們來(lái)說(shuō)，下面的討論僅聚焦于全球化對(duì)政府和公共行政產(chǎn)生的影響，它對(duì)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)國(guó)家及其公共行政產(chǎn)生的影響我們都將討論。

國(guó)家的連續(xù)性和持久性。全球化不僅沒(méi)有終結(jié)國(guó)家及其行政組織，將來(lái)也不會(huì)引起國(guó)家的弱化。作為社會(huì)政治身份的地域國(guó)家會(huì)象過(guò)去幾千年一樣繼續(xù)存在。市場(chǎng)與政治、資本主義與國(guó)家、私人部門(mén)的管理與公共部門(mén)的管理之間仍然會(huì)有密切的關(guān)系。這種關(guān)系將繼續(xù)存在，因?yàn)楣残姓{借著同樣歷經(jīng)了幾千年政治經(jīng)濟(jì)變革的官僚機(jī)構(gòu)，與包括資本主義在內(nèi)的文明緊密相伴、彼此促進(jìn)。但是，全球化也導(dǎo)致現(xiàn)代國(guó)家的特征發(fā)生了重要變化，至少可以分辨出五個(gè)方面的變化：

一是世界銀行、國(guó)際貨幣基金、世界貿(mào)易組織等超區(qū)域性治理組織加強(qiáng)，它們的決定和行為規(guī)范與民族國(guó)家捆綁在一起、影響了后者的行政體制。

二是為了處理區(qū)域性和跨區(qū)域性事務(wù)，及在諸如全球環(huán)境預(yù)警、保持生態(tài)可持續(xù)發(fā)展等共同利益方面謀求合作，現(xiàn)代國(guó)家之間相互依賴程度不斷加大。在這里，地球村、全球環(huán)境和世界公民等概念越來(lái)越受到重視，給所有的政府及其公共行政實(shí)踐形成了壓力。

三是所有政府都在處理國(guó)內(nèi)、國(guó)際有關(guān)治理與行政管理的各種信息中，享受到了信息時(shí)代的好處，盡管欠發(fā)達(dá)國(guó)家還要落后一段時(shí)間。更值得一提的是處于主導(dǎo)地位的國(guó)家特別是美國(guó)的軍事和技術(shù)實(shí)力的增長(zhǎng)，它們從地球直到外層空間都主宰著世界，結(jié)果出現(xiàn)的就是全球霸權(quán)。

四是政府作為私人部門(mén)合作伙伴和促進(jìn)者的作用日益增長(zhǎng)，但通常以犧牲公共物品和公共服務(wù)為代價(jià)。在全球化的壓力之下，“政府的角色日益演變成給私人（公司）企業(yè)提供適合的、法律許可的環(huán)境”。

第五，對(duì)公共行政管理者來(lái)說(shuō)，也許最重要的變化是行政性國(guó)家(administrativestate)從福利國(guó)家轉(zhuǎn)變成了“法人國(guó)家”,或者“影子國(guó)家”(shallowstate)、“無(wú)關(guān)緊要的國(guó)家”(indifferentstate)、“契約國(guó)家”(contractingstate)、“企業(yè)家國(guó)家”(entrepreneurialstate)。與此相應(yīng)，公共行政與管理的變化可以用這樣一些概念來(lái)概括，如“管理主義”、“政治管理”、“新公共管理”和“空心國(guó)家”、“法人行政國(guó)家”。

同樣，公共行政作為一個(gè)具有自我意識(shí)的事業(yè)和專業(yè)性的領(lǐng)域，也將繼續(xù)保持下去。公共行政的研究與發(fā)展可能會(huì)在一定程度上受到全球化的消極影響，但這一探索領(lǐng)域的連續(xù)性不會(huì)改變。全球化中的資本主義需要國(guó)家，而國(guó)家都具有既不可能、也將不會(huì)被廢棄的公共行政職能。不過(guò)，近年來(lái)關(guān)于國(guó)家角色的爭(zhēng)論及深入到哲學(xué)、制度、組織和實(shí)踐層次的研究顯然說(shuō)明，在研究領(lǐng)域，公共行政性質(zhì)已發(fā)生了變化。與此相應(yīng)，公共行政學(xué)的兩個(gè)孿生領(lǐng)域——比較公共行政學(xué)和發(fā)展公共行政學(xué)——充滿了有關(guān)國(guó)家性質(zhì)、規(guī)模和公共行政在拓展知識(shí)和建構(gòu)理論原則方面的各種狡黠的爭(zhēng)論，在國(guó)家與公共行政的實(shí)踐方面可以觀察到相似的變化。

作為全球化中的法人資本主義的結(jié)果，全球化中的國(guó)家的方向和角色發(fā)生了變化。與幾十年冷戰(zhàn)期間傾向于維持法人/市場(chǎng)利益與社會(huì)、政治利益平衡的福利型行政國(guó)家不同，新的法人行政福利國(guó)家的作用具有這樣幾個(gè)特點(diǎn)，其中包括我們提到的平衡性的福利國(guó)家的萎縮，安全與軍事或戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家的膨脹，警察、監(jiān)獄、法院及其輔助功能如社會(huì)工作、心理網(wǎng)絡(luò)、咨詢等國(guó)家強(qiáng)制機(jī)構(gòu)的膨脹。因此，國(guó)家和官僚機(jī)構(gòu)的的確確還生氣勃勃。然而，平等和公平卻成了貪得無(wú)厭的法人和資本全球化的犧牲品。

全球化的消極后果。全球化的消極后果很多，它們包括國(guó)家主權(quán)的銷蝕或喪失，對(duì)民主的限制，共同體的消失，全球權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中，法人和政府組織精英的不斷聚集，欠發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)全球化權(quán)力的依賴性越來(lái)越強(qiáng)。

對(duì)國(guó)家主權(quán)的威脅。主權(quán)國(guó)家所依靠的是疆域、固定的居住區(qū)、對(duì)領(lǐng)土、領(lǐng)空和領(lǐng)海的絕對(duì)權(quán)威。但在資本主義全球化中，國(guó)家的核心作用是“置主權(quán)于絕境”，從而對(duì)國(guó)家的身份構(gòu)成了威脅。挑戰(zhàn)主權(quán)意味著民族國(guó)家喪失了單獨(dú)實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策的能力。為了迎合全球化，許多國(guó)家把本國(guó)政策制定權(quán)拱手讓給了地區(qū)性或國(guó)際性組織；為了取得地區(qū)合作之利，一些政府甚至修改了自己的憲法（如歐共體的意大利、波蘭、西班牙，拉美國(guó)家為建立泛美共同體也在考慮采取同樣的措施）。70年代以來(lái)，國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行和世界貿(mào)易組織對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家的貨幣和財(cái)政政策采取了更嚴(yán)厲的措施。前文提到的結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃迫使這些國(guó)家進(jìn)行改革，這些改革使它們更加依賴跨國(guó)公司及其支配的政府。

1994年，世界銀行打算“在未來(lái)十年里向第三世界提供2000億元美元以改善它們的私人部門(mén)”[17]，這樣的國(guó)際貸款既帶有“一攬子”條件又帶有交叉條件，這些條件加深了第三世界在金融、軍事、政治和經(jīng)濟(jì)方面對(duì)西方列強(qiáng)和全球權(quán)力精英的依賴，使后者能夠輕而易舉地對(duì)貧窮、落后國(guó)家的政策選擇發(fā)號(hào)施令；這些金錢(qián)通常給支助國(guó)權(quán)力精英們帶來(lái)滾滾財(cái)源，犧牲的卻是千百萬(wàn)計(jì)的民眾。大多數(shù)國(guó)外援助和國(guó)際貸款反倒有利于捐贈(zèng)國(guó)也是事實(shí)。如科爾頓所說(shuō)，“銀行任用的顧問(wèn)常常改寫(xiě)一國(guó)的貿(mào)易政策、財(cái)政政策、公共服務(wù)條款、勞工法規(guī)、醫(yī)療保健計(jì)劃、環(huán)境章程、能源政策、定居條件、占有規(guī)則和預(yù)算政策。”[18]漢庫(kù)克（Hancock）把銀行領(lǐng)導(dǎo)們稱作“貧困之主”，他們通過(guò)那些“組織精英”來(lái)指引全球政策的走向，而后者卻執(zhí)行的是有利于“內(nèi)部小集團(tuán)”和全球性法人精英的政策。

對(duì)民主和共同體的威脅。全球性資本的崛起與擴(kuò)張，對(duì)全世界的民主理念構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。事實(shí)就是如此：世界銀行、國(guó)際貨幣基金、世界貿(mào)易組織等全球性組織以及一批跨國(guó)精英為貧窮和欠發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)計(jì)并推行財(cái)政、貨幣及其他結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，恰恰是對(duì)當(dāng)?shù)孛裰鞯哪撤N忽視。這些國(guó)家的人民沒(méi)有也不能運(yùn)用他們自己的人權(quán)和政治權(quán)利來(lái)決定自己政策的偏好，他們國(guó)家和人民的利益因外部統(tǒng)治權(quán)力而被犧牲。全球化導(dǎo)致了更深重的貧困、社會(huì)分裂和環(huán)境破壞。因?yàn)槠虺隹趯?dǎo)向、初級(jí)農(nóng)作物與全球利益，這些國(guó)家中的公司全球化破壞了本國(guó)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。許多國(guó)家的人民一直在同壓迫他們的政權(quán)和政治-行政精英進(jìn)行斗爭(zhēng)，那些精英得到了跨國(guó)公司及包括美國(guó)在內(nèi)的西方民主國(guó)家的支持。

反過(guò)來(lái)看，跨國(guó)公司未同當(dāng)?shù)厣鐣?huì)磋商而一夜之間關(guān)閉工廠、遷往海外，或者外國(guó)投資未經(jīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)同意而進(jìn)入當(dāng)?shù)仄髽I(yè)時(shí)，也對(duì)那里的民主構(gòu)成了真正的威脅：當(dāng)?shù)氐娜嗣袷チ藢?duì)他們共同體的控制。共同體解體是更痛苦的掠奪，眾多落后國(guó)家上百萬(wàn)的農(nóng)民已為此忍受了幾十年。為自己的共同體和國(guó)民經(jīng)濟(jì)作出了貢獻(xiàn)、自給自足的農(nóng)民，被那些得到仆從式政府和行政精英們?nèi)ο嘀目鐕?guó)商業(yè)化農(nóng)業(yè)和工業(yè)化農(nóng)業(yè)逐往他鄉(xiāng)，或變得一無(wú)所有。他們遷往城市尋找不體面的低收入工作，這又加重了原已經(jīng)存在的城市問(wèn)題。然而，這類解體問(wèn)題卻只有現(xiàn)代化理論研究過(guò)（如亨廷頓）。對(duì)全球化類似的譴責(zé)集中在“全球性掠奪”、以及“品牌之下血汗工廠”中的“現(xiàn)代奴隸制”，它們?cè)斐闪艘粋€(gè)“底層種族，最不利的工資和社會(huì)條件落到了最絕望的階層身上?！?/p>

全球管理精英正在從事殖民主義的決策，這些決策將影響全世界的政府、共同體和民族，人類被貶低為全球市場(chǎng)的消費(fèi)者。與一些理性選擇理論相反，市場(chǎng)和民主并非同義詞，它們之間實(shí)際上存在著尖銳的沖突?！拜敵雒裰鳌笔鞘澜缧轮刃蚝腿蚧尘跋驴扇说目谔?hào)。但歷史記錄顯示，包括美國(guó)在內(nèi)的西方資本主義民主大國(guó)曾經(jīng)支持過(guò)“地球上最專制、最具剝削性的獨(dú)裁體制”，迫使欠發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)數(shù)人民發(fā)動(dòng)了流血革命。

把民主和市場(chǎng)等同容易使人誤入歧途，也是危險(xiǎn)的。它之所以使人誤入歧途，因?yàn)樗鼈兊膬r(jià)值在許多方面是沖突的。正如赫爾布魯納(Heilbroner)指出的那樣，“說(shuō)資本主義是民主的必要條件，或宣稱民主及與之相關(guān)的政治平等在很多方面與資本主義內(nèi)在的不平等并不矛盾，當(dāng)然是愚蠢的?！盵19]市場(chǎng)天生偏愛(ài)有錢(qián)人，他們無(wú)需在意健全社會(huì)的需求。隨著經(jīng)濟(jì)、政治權(quán)力集中到少數(shù)全球性公司和政府精英手里，政策選擇受到了“破壞”，自由選擇、享受受保護(hù)的個(gè)人權(quán)利將變得越來(lái)越困難。全球公司很難（即便不是全無(wú)可能）保持責(zé)任心。如科爾頓所說(shuō)，“當(dāng)政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力集中到少數(shù)巨型公司手里的時(shí)候，想要擁有一個(gè)健全、平等、民主的社會(huì)是不可能的?！盵20]

把民主與市場(chǎng)等同之所以危險(xiǎn)，理由有二：（一）這種等同在世界范圍內(nèi)是自相矛盾的，友好的獨(dú)裁者因支持全球化的法人公司而被大加贊賞，被視為民主，而對(duì)跨國(guó)公司不那么友好的合法的社會(huì)主義和資本主義政府被視為不民主。（二）它使那些生活在由西方民主國(guó)家支持的專制體制下的欠發(fā)達(dá)國(guó)家的人民，對(duì)民主權(quán)利產(chǎn)生了錯(cuò)誤的預(yù)期。

腐敗與精英掌權(quán)。全球化把私有化作為結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃的一部分而加以推廣，使那些日益增多的、身為跨國(guó)公司人的附屬精英們（仆從式的買(mǎi)辦資產(chǎn)階級(jí)）掌握了大權(quán)，并加劇了欠發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)國(guó)家的腐敗。這些最高層的腐敗已經(jīng)達(dá)到了民族危機(jī)的頂點(diǎn)。例如，當(dāng)三分之一的智利人生活在痛苦之中，而一小撮軍事—官僚—工商精英享受著世界級(jí)的生活方式的時(shí)候，這個(gè)國(guó)家卻被吹捧為私有經(jīng)濟(jì)的典范。美國(guó)也有同樣的問(wèn)題。其他的研究也提到，全球化和私有化會(huì)誘發(fā)全球高層精英中的腐敗行為。

精英掌權(quán)導(dǎo)致出了一種具有“法人帝國(guó)”特征的、新的全球組織結(jié)構(gòu)，它在世界權(quán)力結(jié)構(gòu)的巨大轉(zhuǎn)型中具有靈活性。正如殖民主義一樣，它需要的是中心化而不是集權(quán)化。這種中心化有四個(gè)要素：（1）縮小組織核心層的權(quán)限，（2）電腦化與自動(dòng)化，（3）并購(gòu)與戰(zhàn)略聯(lián)合，（4）總部的團(tuán)隊(duì)合作與核心人員中的士氣。這一轉(zhuǎn)型在精英與非精英之間劃下了一條清晰的界限，后者被看作是可以犧牲掉的商品。全球化強(qiáng)化了世界新秩序下的精英統(tǒng)治，而在這一秩序中，霸權(quán)理論隨著資本全球化而流傳開(kāi)來(lái)。那么，全球化和世界新秩序?qū)残姓馕吨裁茨兀?/p>

全球化對(duì)公共行政的意義

以下各段集中分析公共行政面臨的挑戰(zhàn)，并對(duì)世界各國(guó)的公共行政管理者提出建議。

1．公私領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)變化有利于全球公司部門(mén)。政府與公共部門(mén)在資源配置、財(cái)富公平分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的領(lǐng)導(dǎo)作用受到了全球公司精英的否定。由于蘇聯(lián)解體、全球化和國(guó)家財(cái)政危機(jī)，傳統(tǒng)的行政國(guó)家遭到各方面、特別是那些不再需要福利國(guó)家的公司精英的攻擊。因此，行政性福利國(guó)家的解體對(duì)公共行政和公民產(chǎn)生了消極影響，公共領(lǐng)域和公民活動(dòng)空間因全球化和政府重構(gòu)而縮小。公共行政管理者應(yīng)該通過(guò)公民參與公共事務(wù)管理、及在全球性法人精英控制之外的社會(huì)資源管理中發(fā)揮積極作用，來(lái)抵制公共服務(wù)領(lǐng)域的縮減。這一行動(dòng)是他們未來(lái)的合法性基礎(chǔ)。

2．國(guó)家的性質(zhì)、活動(dòng)的改變以及公共行政從“公民行政轉(zhuǎn)向非公民行政”是更大的挑戰(zhàn)。幾十年來(lái)，傳統(tǒng)的行政國(guó)家致力于平衡法人精英利益和廣大公眾利益，因而為資本積累和制度合法性提供了必要的社會(huì)和政治穩(wěn)定，在維系制度和鞏固政權(quán)方面扮演了舉足輕重的角色?，F(xiàn)在，平衡性福利國(guó)家已經(jīng)被法人-高壓國(guó)家所取代，其特征是迅速上升的強(qiáng)制性官僚機(jī)構(gòu)把成百上千萬(wàn)被認(rèn)為對(duì)社會(huì)秩序構(gòu)成潛在威脅的公民投入監(jiān)獄之中。這些威脅是由于市場(chǎng)混亂所造成，而后者又是全球化和市場(chǎng)化導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)壓力的產(chǎn)物。許多最受尊重、勤奮工作卻難以忍受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)景況的公民成了犯罪化社會(huì)的犧牲品。結(jié)果，公共行政為了社會(huì)控制和便利資本積累就從傳統(tǒng)的公民行政轉(zhuǎn)向了非公民行政——這種行政不關(guān)公眾的事。這是國(guó)家性質(zhì)主要的一個(gè)變化，所有具有社會(huì)良知的公共行政管理者應(yīng)該抵制這一變化。

3．全球化國(guó)家迫使公共行政用更少的成本去做更多的事情。事實(shí)上，公共行政管理者是在嚴(yán)重的恐懼心理和裁員條件下承擔(dān)不可能完成的高產(chǎn)出任務(wù)，這種做法導(dǎo)致的失敗只能證明法人公司所宣稱的政府無(wú)效率觀點(diǎn)。公共行政管理者能夠也應(yīng)該拿出證明高效行政業(yè)績(jī)及法人市場(chǎng)失敗的證據(jù)。

4．廣義地說(shuō)，公共行政的職業(yè)化是對(duì)全球化挑戰(zhàn)的一個(gè)回應(yīng)。職業(yè)化給全世界的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了組織、道德和倫理標(biāo)準(zhǔn)，并在借鑒全球跨國(guó)精英的組織技巧的同時(shí)，揭露他們的荒謬。過(guò)度全球化和市場(chǎng)失靈將引入更多的政府干預(yù)。出色的職業(yè)化公共行政應(yīng)該為未來(lái)的行動(dòng)做好準(zhǔn)備。

5．全球化要求更多的私有化，而私有化擴(kuò)大了腐敗的機(jī)會(huì)。腐敗把社會(huì)資源轉(zhuǎn)化成了非法的、不道德的、沒(méi)有生產(chǎn)意義的行為，它所沖擊的正是健全社會(huì)的基礎(chǔ)，破壞了公民對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與制度合法性的信任。私有化建立在以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、自利的個(gè)人主義理性選擇理論之上，個(gè)人為了謀求自我利益最大化，幾乎可以不惜犧牲共同體和社會(huì)的一切。這種行為和規(guī)范的哲學(xué)將個(gè)體利益置于共同體和社會(huì)利益之上，這也正是全球化的跨國(guó)公司所竭力提倡的，他們要建立一種消費(fèi)主義的、把各國(guó)文化融為一體的全球性文化。這種法人的全球性文化，部分是通過(guò)人力資源管理實(shí)踐來(lái)營(yíng)造的，它同各種民族的和共同體的文化存在著尖銳的沖突。公共行政管理者應(yīng)該抵制這種把公民看作消費(fèi)者、把他們降格為商品的市場(chǎng)化觀念。

6．全球化傾向于促進(jìn)精英主義，并造福于商業(yè)、政治、軍事和管理領(lǐng)域的精英分子，他們中的大多數(shù)是作為跨國(guó)公司的人和“附屬物”而存在的。這些“全球戰(zhàn)士”的個(gè)人和職業(yè)利益往往凌駕于民族和共同體利益之上，他們的的確確成了“公司的雇傭兵”，推進(jìn)著“文化帝國(guó)主義”。欠發(fā)達(dá)國(guó)家的人們對(duì)這些以千百萬(wàn)人為代價(jià)、似乎一夜之間獲得權(quán)力和財(cái)富的仆從式精英并不陌生。由于全球化政府通過(guò)與全球化企業(yè)執(zhí)行公私伙伴關(guān)系計(jì)劃而主動(dòng)卷入了法人全球化，所以，公共行政管理者和行政顧問(wèn)們?cè)谶@一方面受到了全球化的挑戰(zhàn)。欠發(fā)達(dá)國(guó)家許多精英控制著侵犯他們本國(guó)人民人權(quán)的專制政權(quán)。美國(guó)的謀士與顧問(wèn)則經(jīng)常幫助這些軍職和文職官僚精英加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治。矛盾的是，全球化導(dǎo)致了法人權(quán)力及組織機(jī)構(gòu)的大規(guī)模集中，同時(shí)卻又鼓勵(lì)全世界的政府進(jìn)行分權(quán)。

7．全球化削弱了地方控制與公民的參與作用，并使地方的公共行政管理者無(wú)法決定那些影響人民生活的政策，從而對(duì)共同體和“公共活力”（借用弗雷德里克遜1997年提出的詞語(yǔ)）形成了挑戰(zhàn)。當(dāng)跨國(guó)公司為尋找更有利可圖的地點(diǎn)而突然關(guān)閉企業(yè)時(shí)，地方政府對(duì)稅基的預(yù)見(jiàn)能力將受到侵害。公共行政管理者對(duì)付跨國(guó)公司時(shí)應(yīng)該保持長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，以盡量使這種不確定降低到最低點(diǎn)。他們也應(yīng)當(dāng)建設(shè)共同體意識(shí)，鼓勵(lì)公民參與行政管理，培育公民價(jià)值觀和共同體/公共利益以抵抗粗劣的自我利益。同時(shí)，他們還應(yīng)用尊重和效率來(lái)對(duì)待公民。

8．公共行政學(xué)及相關(guān)的比較行政學(xué)和國(guó)際行政學(xué)等分支學(xué)科，出現(xiàn)了知識(shí)爆炸。我同意法拉爾·海迪（FerrelHeady）的說(shuō)法，這兩個(gè)分支領(lǐng)域在過(guò)去幾十年相互分離和脫節(jié)的情況下有所發(fā)展?，F(xiàn)在又出現(xiàn)了一個(gè)全球化的新分支，有必要對(duì)比較行政學(xué)、國(guó)際行政學(xué)及全球化行政學(xué)的研究進(jìn)行整合。美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)的成員必須采取這一行動(dòng)，以為形成世界通行的行政學(xué)原則提供材料。進(jìn)行這些必要的研究將使實(shí)際工作者獲得啟發(fā)，使他們有可能成為未來(lái)的地球村里更好的行政管理者。

9．從比較的角度學(xué)習(xí)更多的公共行政學(xué)知識(shí)能夠拓展我們的視野。欣賞欠發(fā)達(dá)國(guó)家行政文化的文化、制度和宗教基礎(chǔ)，美國(guó)的專家學(xué)者們可以拓寬他們個(gè)人和職業(yè)方面的全球視野，因?yàn)橐恍┣钒l(fā)達(dá)國(guó)家擁有豐富的文化與治理遺產(chǎn)。全球化對(duì)美國(guó)公共行政學(xué)狹隘的、種族中心論傳統(tǒng)構(gòu)成了挑戰(zhàn)，打破了政治—行政的二分法，同時(shí)，也為欠發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)公司的公共管理實(shí)踐和咨詢提供了大量的機(jī)遇。向其他民族、文化和公共行政學(xué)習(xí)將帶來(lái)進(jìn)一步的“知識(shí)爆炸”。世界上存在著大量美國(guó)人尚不知曉的行政管理傳統(tǒng)。這方面的例子包括斯堪的納維亞和蘇聯(lián)的公共行政體制，以及能夠培育行政民主的協(xié)作型制度。同樣，美國(guó)人及其他的全球公民也能從建立在別國(guó)的本土制度上的公共行政學(xué)中學(xué)到東西。對(duì)治理和公共行政的比較研究并不件新鮮事，它具有悠久的歷史，可以追溯到古代，其研究重點(diǎn)——對(duì)行政的全球性研究——將在21世紀(jì)被提上美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)國(guó)際與比較行政分會(huì)研究的議程。

10．全球化對(duì)公共行政共同體的人類意識(shí)構(gòu)成了挑戰(zhàn)。全球共同體的專業(yè)人員有機(jī)會(huì)、也有責(zé)任了解并審視全球共同體每個(gè)角落的變化。許多問(wèn)題對(duì)人類共同體意識(shí)形成了挑戰(zhàn)，包括貧困狀態(tài)及對(duì)窮人的剝奪、全球性工廠里的工資奴隸制與血汗車間、環(huán)境破壞、地球變暖、不平等與不公正；增強(qiáng)全球性問(wèn)題的意識(shí)——無(wú)論是積極的問(wèn)題還是消極的問(wèn)題——既重要也必要，因?yàn)楣残姓芾碚邥?huì)在事關(guān)本國(guó)公民的政策方面作出不同的決定。他們可以質(zhì)疑精英分子的忠誠(chéng)、反對(duì)剝削，抵制整個(gè)世界不民主、不公正、不平等的目標(biāo)。在80年代，全世界公共行政管理者在開(kāi)展反對(duì)南非種族隔離制度的運(yùn)動(dòng)中就發(fā)揮了有效的作用。喚起這種全球意識(shí)，能夠抗拒全球化及各個(gè)層次全球精英的破壞性力量。因特網(wǎng)和其他通訊系統(tǒng)能夠幫助公共行政管理者和遙遠(yuǎn)地區(qū)的同仁進(jìn)行溝通。

11．作為“全球共同體利益”的守護(hù)人，發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政管理者有一種全球性責(zé)任，即采取協(xié)調(diào)一致的倫理、道德行動(dòng)。他們必須揭露并與任何時(shí)候任何層次的腐敗展開(kāi)斗爭(zhēng)。政治任命者和政客是臨時(shí)官僚，他們中的大部分和全球的公司法人精英保持著緊密的經(jīng)濟(jì)和私人聯(lián)系，他們?nèi)菀妆桓g、容易濫用權(quán)力，他們對(duì)公共利益的界定是狹隘的，僅在意那些有權(quán)有勢(shì)的選舉人。

12．全球化不會(huì)終結(jié)國(guó)家與公共行政。存在一種能夠拓展公共行政研究、實(shí)踐與教學(xué)范圍的全球新機(jī)遇。公共行政剛剛跨入人類文明新時(shí)期，全球化和霸權(quán)主義世界秩序使得其未來(lái)既有光明也有黑暗。我們期望的結(jié)果是全面的繁榮。

注釋:

[1]法拉茲曼得《世界新秩序與全球公共行政：一份批判性文獻(xiàn)》，載Jean-ClaudeGarcia-Zamor和RenuKhator主編的《地球村里的公共行政》，第65頁(yè)，Westport,CT:Praeger,1994.

[2]漢米得·塞迪格（HamidehSedghi）《海灣戰(zhàn)爭(zhēng)：世界新秩序還是無(wú)序？》，載《新政治學(xué)》1992年第21/22期，第62頁(yè)。

[3]艾里克·涂爾德（EricTrudeau）《世界秩序的監(jiān)護(hù)者》，《紐約時(shí)報(bào)》1992年2月19日。

[4]J.A.斯科爾特（J.A.Scholte）《全球資本主義與國(guó)家》，載《國(guó)際事務(wù)》1997年第3期，第430頁(yè)。

*官房學(xué)（cameralia）是十七、十八世紀(jì)流行于德國(guó)的一種經(jīng)濟(jì)思潮，主張國(guó)家干預(yù)、限制貨幣輸出?！g注。

[5]保羅·斯威齊（PaulSweezy）《更多（或更少）的全球化》，《每月評(píng)論》1997年第4期，第1頁(yè)。

[6]同上，第1~2頁(yè)。

[7]J.A.斯科爾特《全球資本主義與國(guó)家》，載《國(guó)際事務(wù)》1997年第3期，第431頁(yè)。

[8]安納·鄧寧（AlanDuring）《多少才夠：消費(fèi)社會(huì)與世界未來(lái)》，第171~172頁(yè)，紐約W.W.諾頓出版社，1992年。

[9]J.A.斯科爾特《全球資本主義與國(guó)家》，載《國(guó)際事務(wù)》1997年第3期，第433頁(yè)。

[10]聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展大會(huì)《跨國(guó)公司與世界發(fā)展》，第4頁(yè)，倫敦湯普遜國(guó)際商業(yè)出版社，1996年。

[11]《金融時(shí)報(bào)》1999年1月20日。

[12]R·哈維(R.Harvey)《大企業(yè)的回歸：全球無(wú)序的到來(lái)》，第189頁(yè)，倫敦麥克米蘭，1995年。

[13]J.A.斯科爾特《全球資本主義與國(guó)家》，載《國(guó)際事務(wù)》1997年第3期，第439—440頁(yè)。

[14]戴維·羅斯考夫特(DavidRothkopf)《數(shù)碼政治：信息時(shí)代權(quán)力性質(zhì)的變革》，載《國(guó)際事務(wù)》1998年第2期，第325頁(yè)。

[15]海登海默（A.J.Heidenheimer）等編輯《比較公共政策：歐洲與美國(guó)社會(huì)選擇的政治學(xué)》，第330頁(yè)，紐約圣馬丁出版社，1983年。

[16]比爾·蓋茨(BillGates)《未來(lái)之路》，第158頁(yè)，倫敦偉金（Viking）出版社，1995年。

*“三邊委員會(huì)”(Trilaterals)由美國(guó)、部分西歐國(guó)家和日本于1973年建立?！g注。

[17]米爾曼（C.Milman）和蘭得斯滕(S.Lundstedt)《拉丁美洲國(guó)有企業(yè)的私有化》，載《國(guó)際公共行政》1994年第9期，第1667頁(yè)。

[18]戴維·科爾頓（DavidKorten）《當(dāng)公司統(tǒng)治世界的時(shí)候》，第165頁(yè)，西哈特福得：庫(kù)馬瑞恩出版社，1995年。

[19]羅伯特·赫爾布魯納（RobertHeilbroner）《人類繁榮研究》，第105頁(yè)，紐約W.W.諾頓出版社，1991年。

[20]戴維·科爾頓《當(dāng)公司統(tǒng)治世界的時(shí)候》，第181頁(yè)，西哈特福得：庫(kù)馬瑞恩出版社，1995年。