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1949年中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，政府進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革。1978年改革開(kāi)放后又先后于1982年、1988年、1993年進(jìn)行了三次機(jī)構(gòu)改革。始于1998年的第四輪改革正在進(jìn)行之中。從以往機(jī)構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)存在著五個(gè)方面的問(wèn)題。

一、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不穩(wěn)定

這種不穩(wěn)定性是有跡可尋的，基本上是在三個(gè)層面進(jìn)行周期性循環(huán)：從政府職能上看，是在中央政府與地方政府、政府與企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力之間的配置上進(jìn)行權(quán)力下放與上收之間的循環(huán)；任何政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置都以職能為核心，職能的變化直接導(dǎo)致另外兩個(gè)層面的變化——在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上進(jìn)行分開(kāi)與合并、撤銷與增加之間的循環(huán)；在機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作人員的數(shù)量上進(jìn)行精簡(jiǎn)與膨脹之間的循環(huán)。

在1978年前后兩個(gè)時(shí)期導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)有規(guī)律變化的原因有所不同。此前是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的內(nèi)在邏輯決定的;此后則是由于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡造成的。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的主要特征是用行政力量來(lái)配置資源和主宰經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，本應(yīng)由市場(chǎng)和企業(yè)承擔(dān)的種種經(jīng)濟(jì)職能被集中到政府中來(lái)[1]，它客觀上要求一個(gè)規(guī)模龐大、復(fù)雜完備的政府機(jī)構(gòu)以便承擔(dān)和實(shí)現(xiàn)這些職能，其結(jié)果必然導(dǎo)致政府行政機(jī)構(gòu)——主要是經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的不斷細(xì)分和不斷膨脹。就是說(shuō)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是巨型政府的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[2]。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·熊彼特在1949年發(fā)表的演講《大步進(jìn)入社會(huì)主義》中對(duì)此有過(guò)論述：幾乎不可能設(shè)想，這種意義上的社會(huì)主義(即由國(guó)家當(dāng)局控制生產(chǎn)資料、決定怎樣生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及誰(shuí)該得到什么的那種社會(huì)組織)可以沒(méi)有龐大的官僚機(jī)構(gòu)來(lái)管理生產(chǎn)和分配過(guò)程。

1949年政務(wù)院(即國(guó)務(wù)院的前身)成立時(shí)，設(shè)立政法、財(cái)經(jīng)、文教、人民監(jiān)察四個(gè)委員會(huì)，分管35個(gè)部門，機(jī)構(gòu)比較精簡(jiǎn)。1953年，由于第一個(gè)五年計(jì)劃的實(shí)施，加強(qiáng)了中央計(jì)劃指導(dǎo)，中央政府的經(jīng)濟(jì)管理職能開(kāi)始向直接、微觀方面發(fā)展，綜合管理部門分化為專業(yè)管理部門，如重工業(yè)部進(jìn)一步細(xì)分為一機(jī)部、二機(jī)部、建筑工程部和地質(zhì)部；從財(cái)政部中分出了糧食部；貿(mào)易部一分為二，變成商業(yè)部和對(duì)外貿(mào)易部。這樣，政務(wù)院的機(jī)構(gòu)由35個(gè)增加到42個(gè)，經(jīng)濟(jì)管理部門增加到21個(gè)。1954年國(guó)務(wù)院成立，計(jì)劃程度進(jìn)一步提高。為加強(qiáng)直接管理，撤銷了四個(gè)委員會(huì)，改設(shè)八個(gè)辦公室，實(shí)際上是管理權(quán)力的進(jìn)一步細(xì)化，行政機(jī)構(gòu)相應(yīng)增加到64個(gè)，其中經(jīng)濟(jì)管理部門達(dá)到35個(gè)。到1956年，三大改造完成，社會(huì)主義體制的初步建立使中央政府集權(quán)的范圍空前擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)管理部門管理的產(chǎn)業(yè)越來(lái)越多，原來(lái)的機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)龐大的管理業(yè)務(wù)，遂更細(xì)致地劃分了管理系統(tǒng)：撤銷了重工業(yè)部和燃料工業(yè)部，分設(shè)和增設(shè)了冶金工業(yè)、化學(xué)工業(yè)、建筑材料工業(yè)、煤炭工業(yè)、電力工業(yè)、石油工業(yè)、森林工業(yè)等部。同時(shí)，為加強(qiáng)中央政府的宏觀協(xié)調(diào)能力，又增設(shè)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和國(guó)家技術(shù)委員會(huì)兩個(gè)綜合職能部門。這樣，國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)膨脹到81個(gè)，是建國(guó)后的第一個(gè)高峰[3]。

但這一體制的弊端也很快暴露出來(lái)——中央集權(quán)過(guò)多，統(tǒng)得過(guò)死，地方和企業(yè)都喪失了自主性和靈活性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入停滯狀態(tài)，地方政府紛紛要求中央放權(quán)。1956年4月，在中央書記處做的題為《論十大關(guān)系》的講話中指出，傳統(tǒng)的蘇聯(lián)體制的弊病，主要在于權(quán)力過(guò)分集中，損害了地方政府、生產(chǎn)單位和勞動(dòng)者個(gè)人的積極性，必須加以改革。他說(shuō)：“我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡的死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)也沒(méi)有?！盵4]于是，中央提出改革國(guó)家行政體制，開(kāi)始下放權(quán)力；一部分由中央管理的企事業(yè)單位下放給地方政府，國(guó)務(wù)院各部門所屬企事業(yè)單位由1957年的9300個(gè)減少到1958年的1200個(gè)[5]；同時(shí)，國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)裁減了21個(gè)部門，機(jī)構(gòu)減少到60個(gè)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的前提是中央高度集權(quán)，政令統(tǒng)一，步調(diào)一致，只有這樣才能保證經(jīng)濟(jì)的正常秩序。而一旦權(quán)力下放，政出多門，地方政府各自為政，又沒(méi)有市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，由中央政府宏觀協(xié)調(diào)失控導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序的混亂是必然的。到1959年，這種混亂已發(fā)展到比較嚴(yán)重的程度。于是，從1960年開(kāi)始，中央重新強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一，反對(duì)半無(wú)政府主義，被撤銷的部門陸續(xù)恢復(fù)。1962年的七千人大會(huì)進(jìn)一步作出加強(qiáng)計(jì)劃紀(jì)律的21項(xiàng)規(guī)定。到1965年底，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)達(dá)到79個(gè)，又回到了1956年的規(guī)模。

以后的機(jī)構(gòu)調(diào)整差不多都是上述循環(huán)圈的復(fù)制或放大。這一循環(huán)的起始和結(jié)束基本上與整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一統(tǒng)就死、一死就放、一放就亂、一亂就收的循環(huán)周期相吻合，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行自我調(diào)整的周期性在行政機(jī)構(gòu)上的反映。

如同1978年以前的經(jīng)濟(jì)改革不能稱為嚴(yán)格意義上的體制改革一樣，這一時(shí)期的機(jī)構(gòu)變化也不能稱為嚴(yán)格意義上的機(jī)構(gòu)改革——它只涉及經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力在中央政府和地方政府之間的劃分以及隨之而來(lái)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的增減，而不涉及機(jī)構(gòu)改革的實(shí)質(zhì)，即明確劃分政府和企業(yè)的職能。

1978年以后，中國(guó)逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡，大致與經(jīng)濟(jì)體制改革同步進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)的改革，這種改革也逐漸涉及政府的職能。1984年10月，中共十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》首先觸及到政府職能問(wèn)題，文件批評(píng)了政府直接管理經(jīng)營(yíng)企業(yè)的做法，提出政企分開(kāi)的思想。1986年，鄧小平更深刻地認(rèn)識(shí)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)乃是精簡(jiǎn)政府職能，他說(shuō)，必須下放權(quán)力，國(guó)家發(fā)號(hào)施令少了，上面的機(jī)構(gòu)就沒(méi)有多少事情可干，就可精簡(jiǎn)了[6]。在這一認(rèn)識(shí)的指導(dǎo)下，1988年進(jìn)行的第二輪機(jī)構(gòu)改革就明確提出了轉(zhuǎn)變政府職能的原則。

1992年中共十四大明確提出了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，同時(shí)提出下決心進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革?？梢哉f(shuō)，經(jīng)濟(jì)體制改革總目標(biāo)的最終明確，為政府機(jī)構(gòu)改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的主要目標(biāo)是逐步放松行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

二、政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高

從行政的角度看，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高，變化的隨意性很大，人治色彩濃厚。

所謂政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范化，即指韋伯所說(shuō)“按章程辦事的運(yùn)作”，“受規(guī)則約束的運(yùn)作”，它遵循“非個(gè)人的制度”，是“形式主義的非人格化的統(tǒng)治”，它“不因人而異”。反之，就會(huì)導(dǎo)致官僚的“任性專斷”[7]。

中國(guó)政府機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題之一就在于不按形式、規(guī)章辦事，盡管建國(guó)以來(lái)、尤其是改革開(kāi)放以來(lái)制定了很多政府機(jī)構(gòu)方面的規(guī)章制度，但在習(xí)慣上、現(xiàn)實(shí)生活中，人們并不按這些規(guī)范辦事。表面上的行政法規(guī)約束不了現(xiàn)實(shí)中的官場(chǎng)邏輯，人們遵從領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的權(quán)威，人格權(quán)威大于機(jī)構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的言行、意志不受規(guī)章制度的限制。

法制化與規(guī)范化是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，它包含兩個(gè)方面的含義：其一是有完備的可操作性的行政法規(guī)；其二是有對(duì)行政權(quán)力有效的監(jiān)督制約機(jī)制。

從行政法規(guī)方面看，還不夠完備。1980年，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中指出，我們的黨政機(jī)構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，長(zhǎng)期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，缺少對(duì)于每個(gè)機(jī)關(guān)乃至每個(gè)人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定，以至事無(wú)大小，往往無(wú)章可循，這是機(jī)構(gòu)臃腫和官僚主義的重要病根。具體地說(shuō)，三個(gè)方面的行政法規(guī)有待完善：1行政機(jī)關(guān)組織法。《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》內(nèi)容相當(dāng)簡(jiǎn)約，前者僅11條，后者13條，如此簡(jiǎn)約的行政機(jī)關(guān)組織法在世界上是獨(dú)一無(wú)二的[8]。內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)略，增大了法規(guī)的靈活性，也相應(yīng)增大了機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的隨意性，為機(jī)構(gòu)膨脹準(zhǔn)備了制度空間；2部門組織法。建國(guó)初期，我國(guó)政府比較重視部門組織立法，1949年和1950年各頒布一部，1955年至1956年先后制定了12部。但1957年以后就停頓下來(lái)，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置不再重視法律依據(jù)，或者簡(jiǎn)單地走一下形式，或者發(fā)個(gè)“文件”、“紀(jì)要”甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)一句話機(jī)構(gòu)就設(shè)立了。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置既無(wú)法律依據(jù)，又無(wú)明確的職責(zé)權(quán)限，嚴(yán)重違背了現(xiàn)代行政管理法制化、規(guī)范化、理性化的要求，是典型的人治行政；3行政程序法。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政權(quán)力向各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的滲透，官僚機(jī)構(gòu)本身也在發(fā)生巨大的變化。一是由于自身利益的驅(qū)動(dòng)出現(xiàn)自我膨脹、自我擴(kuò)張的趨勢(shì)；二是官僚者個(gè)人的因素如對(duì)權(quán)力的欲望、裙帶關(guān)系、官官相護(hù)等正在使公共權(quán)力發(fā)生異化[9]。這樣，就必須對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的限制、監(jiān)督，制定行政程序法的目的就在這里。

行政法規(guī)可以理解為行政機(jī)構(gòu)的自我約束，法治行政還要求有來(lái)自外部的制約。在中國(guó)，這種外部制約從理論上說(shuō)有兩個(gè)方面，一是黨，二是人大。但在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，黨政合一削弱了黨對(duì)政府的監(jiān)督職能；而人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和憲法規(guī)定的對(duì)政府的諸多監(jiān)督制約職能長(zhǎng)期得不到落實(shí)。于是，對(duì)行政機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督和制約往往流于形式。

三、政府職能長(zhǎng)期不明確

政府職能問(wèn)題是機(jī)構(gòu)改革的核心問(wèn)題，它決定著機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的編制。中國(guó)政府之所以不斷地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革而始終走不出循環(huán)怪圈，重要原因之一就是職能不明確。

在現(xiàn)代社會(huì)，隨著社會(huì)總體規(guī)模的擴(kuò)大、國(guó)家間的聯(lián)系日益密切、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快等原因，政府的職能越來(lái)越復(fù)雜，主要可分為兩類：(一)對(duì)外職能，即維護(hù)國(guó)家的獨(dú)立與主權(quán)——主要通過(guò)軍隊(duì)執(zhí)行；(二)對(duì)內(nèi)職能：1維護(hù)公民的基本權(quán)利——即政府的立法、執(zhí)法職能，主要通過(guò)議會(huì)(人大)、兩院及公安部門執(zhí)行；2為社會(huì)提供公共產(chǎn)品——主要通過(guò)政府的行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

一個(gè)國(guó)家不論采取何種政治體制和政府形式，政府的權(quán)力和權(quán)威主要建立在能否有效地執(zhí)行上述職能上。但我們長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)政府的職能及政府的權(quán)力和權(quán)威基礎(chǔ)的認(rèn)識(shí)都是模糊的、有偏差的。在1957～1978年間，由于黨的工作重心是抓階級(jí)斗爭(zhēng)，搞政治運(yùn)動(dòng)，政府的職能也主要以階級(jí)斗爭(zhēng)為主。1978年以后，黨的工作重心實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)折，開(kāi)始以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，政府的職能也隨之轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)方面。但人們?cè)趯?duì)政府職能的認(rèn)識(shí)上依然存在著一些誤區(qū)。

誤區(qū)之一是全能政府的觀念和做法。即政府的行政權(quán)力可以不受任何限制地深入并控制社會(huì)的全部領(lǐng)域和各個(gè)層面，行政機(jī)構(gòu)集中了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、思想、文化各個(gè)方面的職能。在傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)，國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的控制是有限度的，縣級(jí)政權(quán)以下則基本上實(shí)行地方精英自治，國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力無(wú)法深入社會(huì)基層。1949年以后，政府的行政組織隨著各級(jí)黨組織在各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)層面發(fā)展起來(lái)，民間自治組織被納入國(guó)家制度的軌道。一方面，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)并沒(méi)有繼續(xù)完善和提高執(zhí)行自身職能的能力；另一方面，又把其他領(lǐng)域——社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的權(quán)利和職能集中到政府中來(lái)，使企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及民間組織都成為準(zhǔn)政府組織和政府衍生物。其結(jié)果造成三個(gè)方面的弊端：其一是政府機(jī)構(gòu)臃腫，冗員過(guò)多，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。這是政府管了太多不該管、管不了、也管不好的事帶來(lái)的必然結(jié)果。其二是降低了政府行政能力。由于政府承擔(dān)了太多的本不屬于政府的職能，使政府執(zhí)行自身職能的能力——諸如宏觀調(diào)控、貫徹中央政府意志、維護(hù)公民基本權(quán)利提供良好的公共產(chǎn)品等——受到削弱；其三是全能政府使政府成為社會(huì)發(fā)展的唯一推動(dòng)力，企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人都喪失了自主性、獨(dú)立性和創(chuàng)新的動(dòng)力，不得不依附于政府。

誤區(qū)之二是政府過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)。世界上任何國(guó)家的政府都有復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)管理職能，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)、調(diào)控是各國(guó)的普遍現(xiàn)象。“一切經(jīng)濟(jì)制度都是各種規(guī)則和條例的集合，根本不存在不受調(diào)控的經(jīng)濟(jì)?！盵10]中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)管理職能方面存在的問(wèn)題不在于它干預(yù)了經(jīng)濟(jì)，而在于它獨(dú)特的干預(yù)方式：（1）政府包辦企業(yè)。這種做法除了是對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)必須堅(jiān)持以公有制為主體這一思想的片面理解外，還有更深一層的認(rèn)識(shí)：即政府的權(quán)力和權(quán)威的基礎(chǔ)在于直接控制國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)，并認(rèn)為這是社會(huì)主義政權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，“有人擔(dān)心，如果國(guó)家不控制國(guó)有企業(yè)，國(guó)家就會(huì)失去權(quán)威?！盵11]但蘇聯(lián)、東歐國(guó)家擁有的國(guó)有企業(yè)和企業(yè)的國(guó)有化程度遠(yuǎn)高于中國(guó)，卻不能避免失敗的命運(yùn)。陳錦江教授在研究近代中國(guó)工商企業(yè)失敗的原因時(shí)也指出，那些官督商辦、官商合辦及私營(yíng)企業(yè)之所以沒(méi)有成長(zhǎng)壯大起來(lái)，不在于國(guó)家的監(jiān)督，而在于國(guó)家的監(jiān)督逐漸演變?yōu)楣倭艑?duì)企業(yè)的控制，從而窒息了企業(yè)的活力[12]。（2）行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)生活不受限制的干預(yù)。全能政府造成的必然結(jié)果是社會(huì)的“官本位”，行政權(quán)力壟斷一切資源的配置、交換、分配，權(quán)力在社會(huì)財(cái)富的積累和再分配中起決定作用。它使投資企業(yè)具有極大的冒險(xiǎn)性和回報(bào)的不確定性，從而抑制了私人發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情。這種體制鼓勵(lì)人們投資于仕途而不是投資于企業(yè)，更愿意走向官場(chǎng)而不是走向市場(chǎng)。當(dāng)代中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制已發(fā)生了相當(dāng)大的變化，但“官本位”依然嚴(yán)重存在，行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)依然在進(jìn)行，加之法治行政體制尚未健全，使得政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)扭曲變形，阻礙著經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

要糾正上述偏誤，就必須在政府機(jī)構(gòu)改革中明確政府的職能范圍。簡(jiǎn)單地說(shuō)，要明確四個(gè)原則：1政企必須分開(kāi)，官商必須分離；2政府不能充當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主角；3政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式應(yīng)當(dāng)由行政權(quán)力的直接控制轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)手段的間接控制，應(yīng)是確立規(guī)則和確保規(guī)則的執(zhí)行；4行政權(quán)力應(yīng)該是有限度的。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，中央政府和地方政府已經(jīng)越來(lái)越清楚地認(rèn)識(shí)到這些原則。從九屆人大決定進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，政府加大了政企分開(kāi)和退出市場(chǎng)的步伐。今年以來(lái)，一些地方政府也開(kāi)始進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，貫徹中央政府的上述精神。

四、黨政關(guān)系長(zhǎng)期不規(guī)范對(duì)政府機(jī)構(gòu)的影響

由于黨在中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各領(lǐng)域事實(shí)上的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，黨政關(guān)系成為中國(guó)社會(huì)最基本、最重要的政治關(guān)系[13]。這種關(guān)系必然極大地規(guī)定和影響著中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

黨政關(guān)系表現(xiàn)在中國(guó)政治制度的方方面面，從政府行政的角度看，體現(xiàn)為“二元行政”或“黨政雙軌行政”的獨(dú)特結(jié)構(gòu)，即黨組織不僅具有與政府機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的嚴(yán)密的科層體制，而且具有從決策到執(zhí)行的系統(tǒng)功能[14]。盡管從理論上講，只有政府才有行政權(quán)力，但事實(shí)上，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了黨的系統(tǒng)的權(quán)力要大于政府的行政權(quán)力。所以，有學(xué)者甚至認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)不過(guò)是黨的“輔政系統(tǒng)”[15]。

這種體制的起源可以追溯到30年代的革命根據(jù)地時(shí)期，從今天政治生活中人們慣用的一些語(yǔ)言如“黨和政府”、“黨政機(jī)關(guān)”等可以看出這種體制的深遠(yuǎn)影響，其不易變革也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了這種體制是頗能適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的。

這種缺乏制度上、法律上嚴(yán)格規(guī)范的黨政關(guān)系制約之下的“雙軌行政”格局，對(duì)政府機(jī)構(gòu)帶來(lái)相當(dāng)多的負(fù)面影響。第一，機(jī)構(gòu)重疊，冗員太多。黨的機(jī)構(gòu)的設(shè)置是和政府機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的，這種平行式的雙軌結(jié)構(gòu)，必然造成機(jī)構(gòu)膨脹，從這個(gè)意義上說(shuō)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)就不能僅僅局限于精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和職能，也應(yīng)包括黨的機(jī)構(gòu)和職能的精簡(jiǎn)。第二，職能交叉，降低行政效率。機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置必然帶來(lái)職能上的交叉重疊。黨政都管同一件事，但又沒(méi)有從制度上對(duì)各自的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行明確的劃分，責(zé)權(quán)不清。同時(shí)，又存在黨政責(zé)權(quán)分離的現(xiàn)象，即黨的機(jī)構(gòu)往往有權(quán)無(wú)責(zé)，而政府機(jī)構(gòu)卻有責(zé)無(wú)權(quán)。這樣，責(zé)權(quán)不清與責(zé)權(quán)分離容易造成遇事或爭(zhēng)權(quán)奪利，或相互推諉，形成行政的低效率和官僚主義現(xiàn)象[16]。此外，交叉重疊也造成行政權(quán)力的分散，增加了管理和處置的環(huán)節(jié)，無(wú)形中增加了尋租與設(shè)租的機(jī)會(huì)，助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。第三，降低了政府的行政能力和政府的威信，這是以黨代政的必然結(jié)果。對(duì)這一點(diǎn)，鄧小平在1941年《黨與抗日民主政權(quán)》一文中就有相當(dāng)尖銳的批評(píng)：“這些同志誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為‘黨權(quán)高于一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變政府法令；不經(jīng)過(guò)行政手續(xù)，隨便調(diào)動(dòng)在政權(quán)中工作的干部；有些地方?jīng)]有黨的通知，政府法令行不通，形成政權(quán)系統(tǒng)中的混亂現(xiàn)象。結(jié)果群眾認(rèn)為政府是不中用的，一切要決定于共產(chǎn)黨。政府一切法令都是共產(chǎn)黨的法令，政府一切錯(cuò)誤都是共產(chǎn)黨的錯(cuò)誤，政府沒(méi)有威信，黨也脫離了群眾。這實(shí)在是最大的蠢笨!”[17]。另一方面，雙軌行政的實(shí)行，政權(quán)又統(tǒng)一于黨權(quán)，限制了政府機(jī)構(gòu)獨(dú)立地行使自己的職能，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的理性化無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)。這既表現(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)的分工不細(xì)，行政權(quán)力不足，能力不高，無(wú)法為社會(huì)提供良好的公共產(chǎn)品方面；更主要地表現(xiàn)在司法機(jī)構(gòu)方面，黨權(quán)嚴(yán)重妨礙了司法機(jī)構(gòu)充分地行使依法獨(dú)立審判的權(quán)力，不利于司法公正的實(shí)現(xiàn)。第四，對(duì)政府機(jī)構(gòu)的法制化不利。政府機(jī)構(gòu)法制化的實(shí)現(xiàn)應(yīng)包括來(lái)自行政權(quán)力外部的對(duì)政府機(jī)構(gòu)的職能、編制、人員的監(jiān)督和制約。從理論上講，這種制約應(yīng)來(lái)自作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大。但事實(shí)上，一方面，人大的權(quán)力和地位名不符實(shí)，低于政府；另一方面，人大的權(quán)力又控制在黨的系統(tǒng)，形成了黨→政府→人大的關(guān)系。如果是在黨政分開(kāi)的條件下，三者之間存在一定的權(quán)力分立及其制衡的張力，人大還可以有一定的制約作用，但面對(duì)黨政合一的堅(jiān)強(qiáng)機(jī)構(gòu)，人大便處于絕對(duì)的弱勢(shì)，監(jiān)督和制約必然流于形式。這樣，失去了外部的制約，機(jī)構(gòu)改革的成果便難以鞏固，往往改革一過(guò)，便又死灰復(fù)燃。

應(yīng)該說(shuō)，對(duì)于黨政關(guān)系不規(guī)范給政府機(jī)構(gòu)帶來(lái)的不利影響，領(lǐng)導(dǎo)層是有充分認(rèn)識(shí)的。1986年鄧小平在提出政治體制改革的步驟時(shí)，就主張要分三步走：即首先解決黨政關(guān)系問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)，其次是權(quán)力下放，最后才是機(jī)構(gòu)改革[18]。他明確指出，黨的組織不是政府，不是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，要認(rèn)真考慮黨在整個(gè)國(guó)家社會(huì)生活中的地位，黨的機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)怎么改革這些問(wèn)題[19]。這說(shuō)明他已經(jīng)意識(shí)到理順黨政關(guān)系是機(jī)構(gòu)改革的重要前提。但在實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中，由于黨政分開(kāi)難以實(shí)現(xiàn)，雙軌行政的權(quán)力結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本上的改變，只能就政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行孤立的改革，從而不可能達(dá)到預(yù)期的目的。

在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件下，并不具備黨政分開(kāi)的制度基礎(chǔ)。看不到這一點(diǎn)，只從行政意義上推進(jìn)黨政分開(kāi)，其結(jié)果可能適得其反，給行政權(quán)力和政府機(jī)構(gòu)帶來(lái)更加不利的影響[22]。所以，從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，只能是逐步在制度上和法律上規(guī)范黨政關(guān)系。

五、政府機(jī)構(gòu)的單位化

單位組織是極其復(fù)雜的，它深刻地影響著中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的各個(gè)方面。比如，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)目前有行政官員800萬(wàn)人，按人口比例推算官民之比為1000∶6，即每千人中有六名政府官員[21]。與世界其他國(guó)家相比，這個(gè)比例不算高，如美國(guó)每千人中有政府官員12名[22]。即是說(shuō)，在同樣的人口規(guī)模中，美國(guó)的政府官員是中國(guó)的一倍，但美國(guó)并沒(méi)有像中國(guó)這樣感到機(jī)構(gòu)膨脹的巨大壓力。只有從單位的角度才能對(duì)這一矛盾的現(xiàn)象作出合理的解決。

在美國(guó)的政治體制之下，政府機(jī)構(gòu)是相對(duì)獨(dú)立于政黨組織和其他社會(huì)組織的，它只承擔(dān)政府機(jī)構(gòu)本身應(yīng)該承擔(dān)的職能。但在中國(guó)的單位體制影響之下，政府機(jī)構(gòu)的職能就表現(xiàn)得更加復(fù)雜，它不僅僅是單純的政府機(jī)構(gòu)，而且是結(jié)構(gòu)龐大的“行政單位”，單位化給政府機(jī)構(gòu)帶來(lái)兩個(gè)方面的消極后果：

后果之一是單位職能合一導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)發(fā)育不良，行政能力不足。不論單位的性質(zhì)是行政、事業(yè)或企業(yè)，它都有三項(xiàng)基本職能：1專業(yè)職能，如行政單位的政府職能、企業(yè)單位的生產(chǎn)職能、事業(yè)單位的教育科研等職能；2政治職能，如通過(guò)本單位的黨組織貫徹黨的路線、方針、政策；3社會(huì)職能，如為本單位職工提供福利待遇、住房、醫(yī)療、幼兒園、養(yǎng)老等社會(huì)保障?？梢钥闯?，除了專業(yè)職能以外，單位之間存在著嚴(yán)重的職能交叉現(xiàn)象，職能分工不明顯，每個(gè)單位都是一個(gè)自給自足的小社會(huì)。這里對(duì)政府機(jī)構(gòu)帶來(lái)的影響是，企業(yè)、事業(yè)單位承擔(dān)了相當(dāng)多的政府職能，比如：組織基層選舉、提供社會(huì)保障、失業(yè)救濟(jì)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安等。這種現(xiàn)象帶來(lái)兩方面的后果：1企業(yè)事業(yè)單位背上了沉重的額外負(fù)擔(dān)，無(wú)法充分發(fā)揮自身的職能；2由于政府部分職能被企業(yè)事業(yè)承擔(dān)，使政府機(jī)構(gòu)發(fā)育不健全，行政能力不足。從而使中國(guó)政府與美國(guó)政府機(jī)構(gòu)相比顯得“小”和“弱”。

后果之二是造成政府機(jī)構(gòu)行使超行政權(quán)力，政府機(jī)構(gòu)嚴(yán)重膨脹。在企業(yè)事業(yè)單位承擔(dān)了一部分政府職能的同時(shí)，政府又承擔(dān)了本來(lái)是企業(yè)事業(yè)單位的一部分專業(yè)職能。這就是中國(guó)政府機(jī)構(gòu)和美國(guó)相比，盡管官員隊(duì)伍規(guī)模不大，但又顯得相當(dāng)臃腫的原因。

從這個(gè)角度來(lái)看，機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)之一就是逐步改革傳統(tǒng)的單位體制，按照社會(huì)分工的原則，充分發(fā)揮各種社會(huì)組織自身的職能。在這個(gè)意義上，機(jī)構(gòu)改革就不僅僅是政府的職能轉(zhuǎn)換問(wèn)題，而是讓政府及各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織的職能各歸其位的問(wèn)題。

注釋：

[1]、[5]吳敬璉：《當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革》，上海遠(yuǎn)東出版社1999年版，第28頁(yè)，第61頁(yè)。

[2](美)斯蒂格利茨：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（下冊(cè)），中國(guó)人民大學(xué)出版社1997年版，第378頁(yè)。

[3]劉智峰主編：《第七次革命—1998中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革備忘錄》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社1998年版，下引有關(guān)機(jī)構(gòu)改革的數(shù)字均據(jù)該書，第289～294頁(yè)。

[4]《選集》第五卷，人民出版社1997年版，第272—277頁(yè)。

[6]、[19]《鄧小平思想年譜》，中央文獻(xiàn)出版社1998年版，第354頁(yè)，第173頁(yè)。

[7]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，商務(wù)印書館1998年版，第243～251頁(yè)。

[8]顧家麒：《從機(jī)構(gòu)改革到行政體制改革的實(shí)踐與思考》，中國(guó)發(fā)展出版社1997年版，第271～272頁(yè)。

[9](英)約翰·基恩：《馬克斯·韋伯的遺產(chǎn)》，《公共生活與晚期資本主義》，社科文獻(xiàn)出版社1999年版，第69頁(yè)。

[10]、[22](美)詹姆斯·伯恩斯等:《民治政府》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1996年版，第922頁(yè)，第760頁(yè)。

[11]肖耿：《產(chǎn)權(quán)與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版，第467頁(yè)。

[12](美)陳錦江：《清末現(xiàn)代企業(yè)與官商關(guān)系》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版，第257～258頁(yè)。

[13]朱光磊《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》，天津人民出版社1997年版，第71頁(yè)。

[14]、[15]、[16]胡偉：《政府過(guò)程》，浙江人民出版社1998版，第292頁(yè)，第100頁(yè)，第296頁(yè)。

[17]《鄧小平文選》第一卷，第1頁(yè)。

[18]《鄧小平文選》第三卷，第177頁(yè)。

[20]路風(fēng)：“單位：一種特殊的社會(huì)組織形式”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1989年第一期。

[21]據(jù)此推算中國(guó)的官民之比應(yīng)為1∶150。去年以來(lái)一些報(bào)刊雜志所說(shuō)中國(guó)現(xiàn)在官民之比1∶33的說(shuō)法是錯(cuò)誤的，這個(gè)數(shù)字的來(lái)源是3600萬(wàn)：12億人口，但實(shí)際上3600萬(wàn)人是指“吃皇糧”的人數(shù)，這其中有2800萬(wàn)是事業(yè)單位人員，行政人員只有800萬(wàn)。