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根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部韓俊領(lǐng)導(dǎo)的課題組最近做的調(diào)查顯示：土地增值部分的收益分配，有20%-30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款占5%-10%；城市政府拿走土地增值20%到30%；各類城市房地產(chǎn)公司、開發(fā)區(qū)、外商投資公司等等，拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%.而從我們雜志社近兩年直接接觸到的投訴、上訪案例看，即使是與土地溢價懸殊巨大的征地補(bǔ)償款，農(nóng)民最后也不一定能拿到手。對此現(xiàn)象，中財(cái)辦副主任陳錫文一針見血地概括為"拿別人的地，發(fā)自己的財(cái)"。征地狂潮，"經(jīng)營城市"，由此濫觴。

這幾年，大家有一個共識："解決農(nóng)民問題的根本出路在于減少農(nóng)民"。也就是說，通過加快城鎮(zhèn)化、城市化、工業(yè)化，有望使我國日益嚴(yán)峻的三農(nóng)問題有所緩解。然而，在新一輪城市化和工業(yè)化的熱潮中，農(nóng)民再次成為被剝奪者，近四千萬農(nóng)民成為無地、無業(yè)、無社保的"三無"農(nóng)民。一些學(xué)者由此提出要"叫停城市化""反對市場化"，其實(shí)，問題不在城市化、工業(yè)化、市場化本身，問題在于我們的土地制度。

上世紀(jì)九十年代初，經(jīng)過法學(xué)家們的論證，土地使用權(quán)的可交易問題得以解決，各類土地開發(fā)活動迅速成燎原之勢；至上世紀(jì)九十年代末，實(shí)踐者們又從香港引進(jìn)土地批租和城市土地儲備制度，城市政府開始圍繞"地根"開辟第二財(cái)政。但就在土地要素迅速市場化的時候，從上世紀(jì)八十年代就被懸置起來的土地產(chǎn)權(quán)問題始終被繞開了。給農(nóng)民最高30年承包使用權(quán)的"補(bǔ)償"怎么算也無法與土地的真實(shí)"價格"聯(lián)系起來。此種情形下，只能由國家壟斷土地交易市場，先向農(nóng)民征用，而后再面向土地開發(fā)人，或轉(zhuǎn)讓、或批租、或拍賣。就這樣，農(nóng)民與土地市場的直接聯(lián)系被生生隔開，農(nóng)民土地權(quán)益也就消于無形。近年來，我們看到土地市場上的饕餮大餐愈演愈烈，我們還看到了為數(shù)眾多的不法官員"倒在地上".這一切不能不說與這種土地交易中缺乏真正產(chǎn)權(quán)所有者利益制約的隔開式操作有關(guān)。

有關(guān)土地權(quán)益的法律，包括憲法和即將出臺的《物權(quán)法》，大約不下六部。但法律規(guī)定含糊不清，靈活掌握的空間太大，操作起來相互撞車。由于缺乏有效的制度性保障，"小鬧小解決，大鬧大解決"，中央政府對解決土地問題也只好采取"貼膏藥"的辦法。要么緊急發(fā)出安撫性文件，但即使"一號文件也只管一年"；要么干脆狠下一劑"加強(qiáng)行政管理，嚴(yán)格土地審批"的猛藥。而此時，尋租又開始大行其道，甚至發(fā)展到即使村民們在自己的土地上辦工廠也需要在北京找關(guān)系。去年以來的宏觀調(diào)控中，我們發(fā)現(xiàn)一個帶有普遍性的經(jīng)濟(jì)增長套路：地方政府紛紛與企業(yè)聯(lián)手，"以地根撬動銀根"，用土地做抵押，貸款上大項(xiàng)目。中央、地方、開發(fā)商、農(nóng)民，宏觀調(diào)控一時成為圍繞土地而展開的博弈。當(dāng)農(nóng)民對自己土地權(quán)益的保護(hù)意識猛然覺悟過來的時候，中央政府"抽緊地根"的政策與農(nóng)民"保護(hù)地根"的要求緊緊靠到了一起。"地根政治"成為中國當(dāng)今政治的一道特殊景觀。

其實(shí)，"地根政治"是土地制度的集中反映。我們的土地制度是一個什么樣的制度？簡而言之，是一個服從城市產(chǎn)業(yè)集團(tuán)利益的制度，是一個由城里人主宰的制度，是一個需要農(nóng)民做貢獻(xiàn)的制度，是一個在傳統(tǒng)的保護(hù)農(nóng)業(yè)的理想目標(biāo)與依靠行政手段快速積累城市財(cái)富現(xiàn)實(shí)需要的矛盾中扭曲了的制度。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國英教授算了一筆帳：從"一五"開始，農(nóng)民通過剪刀差為國家的工業(yè)化做出30萬億貢獻(xiàn)之外，農(nóng)民在土地的收益上又為城市化貢獻(xiàn)將近30萬億。當(dāng)然，這兩個30萬億，說好聽，叫"貢獻(xiàn)"，說得不好聽，就是"剝奪".上月中旬，河北定州、甘肅張掖先后傳來被征地農(nóng)民遭到大規(guī)模圍毆、甚至致死人命的惡性事件。事實(shí)表明，個別地方對農(nóng)民土地權(quán)益已經(jīng)不再是剝奪，而是明火執(zhí)仗地?fù)尳倭恕?/p>

最近以來，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會副會長石小敏做了一個比喻，他說："正在崛起的中國，形象多少有點(diǎn)畸形。有兩塊胸大肌特別突出，一塊城市房地產(chǎn)，一塊出口加工。這兩塊胸大肌之所以發(fā)育超前，是因?yàn)榘艳r(nóng)民的土地增值收益和農(nóng)民工的剩余勞動及社保扣除當(dāng)成豐乳劑，抹在了上面。"這個比喻清澈透亮，對當(dāng)前中國宏觀經(jīng)濟(jì)和社會矛盾的描述達(dá)到了入木三分的程度。

圍繞土地問題，本刊登載過大量報(bào)道及理論文章。如"土地權(quán)益保衛(wèi)戰(zhàn)"、"征地恩仇錄"、"京郊失地農(nóng)民調(diào)查報(bào)告"等。就在上期登載的一個關(guān)于會議的綜述文章中，我們特意用了一個引人注目的題目：《成也土地，敗也土地》。什么意思呢？就是想把土地問題提高到關(guān)乎共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義革命和建設(shè)成敗得失的高度。可以說，土地制度的變革已經(jīng)到了一個臨界點(diǎn)。

當(dāng)前，征地補(bǔ)償辦法確實(shí)要改，而且要盡快地改，把中央的規(guī)定落到實(shí)處。但技術(shù)性手段無助于問題的根本解決，必須從根本上變革土地制度。隨著中國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，土地需求進(jìn)一步增大，農(nóng)業(yè)稅免除之后，農(nóng)村土地升值。要讓農(nóng)民分享到土地市場的收益，要讓農(nóng)業(yè)乃至于附著于土地之上的林業(yè)、畜牧業(yè)真正完成產(chǎn)業(yè)化，需要的是土地權(quán)益法制化和土地要素市場化。土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民不能作為土地所有者參與土地市場交易，不僅難以從根本上保護(hù)農(nóng)民利益和實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，而且，低價獲取土地的短期效率收益，必將帶來巨大的社會資源扭曲和損失，以及越來越尖銳的社會沖突和風(fēng)險(xiǎn)。這背離了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，更不符合科學(xué)發(fā)展觀與建設(shè)和諧社會的要求。

情況正在發(fā)生變化。今年三月"兩會"的記者招待會上，溫總理強(qiáng)調(diào)，要賦予農(nóng)民長久的土地使用權(quán)，永遠(yuǎn)不變；有消息說，醞釀中的《物權(quán)法》正在謀求農(nóng)民承包地的質(zhì)押權(quán)，農(nóng)民的土地使用權(quán)將有望物權(quán)化；去年底《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）、今年4月《國務(wù)院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》（國發(fā)[2005]9號），都提到了土地征用的"區(qū)片綜合地價補(bǔ)償辦法".這是一個重要的信號。這預(yù)示著在土地價格的市場化以及土地要素的市場化配置，也預(yù)示著農(nóng)民將有權(quán)分享土地要素市場化之后的級差收益。

但是土地制度的改革，僅有專家學(xué)者的呼吁及中央的政策文件還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這是一個龐大的系統(tǒng)工程，或許還牽涉到包括憲法在內(nèi)的有關(guān)法律的修改完善?？梢詳喽?，土地制度的改革既十分迫切，同時，也將是一個歷史性的變遷過程。

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征地蒙太奇

調(diào)研篇

我們宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有將近70%是靠房地產(chǎn)，即靠金融支持的城市化，而城市化又取決于土地市場的發(fā)展，土地市場的發(fā)展又取決于房地產(chǎn)市場的發(fā)展，這是一個像多米諾骨牌一樣的發(fā)展結(jié)構(gòu)。

□本刊記者王平

在過去的幾年時間里，《中國改革》雜志一直在關(guān)注著土地問題，圍繞著土地制度變革及失地農(nóng)民狀況等熱點(diǎn)，發(fā)表了大量文字。以下是從我刊以往的相關(guān)報(bào)道中攝下的幾組鏡頭。

鏡頭一："國家、集體和個人，誰的利益更重要？"

一邊是全副武裝的公安、城管人員，后面跟著開足馬力的挖掘機(jī)、推土機(jī)，一邊是情緒激動而又無助無援的農(nóng)民。這時，電視臺記者采訪淚流滿面的房屋主人："老大爺，您說，國家、集體、個人三者的利益哪個更重要？"老大爺無言以對。于是，接下來的鏡頭就是挖掘機(jī)和推土機(jī)上下其手，房屋七零八落。電視旁白：這位老大爺連國家、集體和個人三者的利益哪個重要這樣簡單的問題也搞不懂，難怪他想不通！

這是某年某日，一家地方電視臺正在放映的一組"××市汽車交易市場"建筑工地房屋拆遷中"拔釘子戶"的鏡頭。在現(xiàn)實(shí)中，這組鏡頭絕對有典型性和代表性。

鏡頭二：農(nóng)民在現(xiàn)代化中獲得了什么？

1995年金秋，天高氣爽，福建省福州市閩侯縣重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地青口鎮(zhèn)的很多村子里，人們奔走相告一個令人振奮的消息："臺商投巨資興建的東南汽車城要在青口鎮(zhèn)落戶！咱們可以成為汽車城的工人啦！"

接下來是縣里、鎮(zhèn)里和村里的一撥一撥的宣傳員和工作隊(duì)，帶來了具有極大誘惑力的承諾：村里每個人可以得到1萬元的就業(yè)安置費(fèi)，村里60歲以上的老人每月可以拿60元的養(yǎng)老金，每戶至少有一兩個人可以在汽車城就業(yè)……

如此誘人的條件，村民們自然就高高興興地放棄了土地，汽車城的征地工作進(jìn)行得極為順利。然而，當(dāng)一座座現(xiàn)代化的廠房在青口鎮(zhèn)農(nóng)民世代耕種的土地上拔地而起之后，對農(nóng)民的承諾卻以當(dāng)初的1萬元縮水到了800～1000元。

根據(jù)閩侯縣的相關(guān)文件顯示，東南汽車城支付土地出讓價為每畝3.3萬元，其中農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)每畝1萬元，其他地價收入由閩侯縣統(tǒng)籌集中用于汽車生產(chǎn)基地的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

那1萬元與800元之間的巨額差價款哪里去了？一位不愿意透露姓名的福州市紀(jì)委干部說："農(nóng)民土地的補(bǔ)償費(fèi)都被閩侯縣和青口鎮(zhèn)截流了。其中閩侯縣的在任領(lǐng)導(dǎo)為了政績，把農(nóng)民的錢大多用在該汽車城項(xiàng)目的股份投資了。因?yàn)樵跂|南汽車項(xiàng)目首期投資的13億元中，閩侯縣集資參股5%，可是當(dāng)時閩侯縣財(cái)力積弱，沒有出資能力，只好把應(yīng)該給農(nóng)民的土地補(bǔ)償款的絕大部分截留下來，用于參股。"

青口鎮(zhèn)的黨委書記陳伙金則另有說法：當(dāng)時考慮相當(dāng)一部分農(nóng)民素質(zhì)不高，如果把全部的補(bǔ)償款發(fā)給農(nóng)民，恐怕有的農(nóng)民幾天就揮霍光了，所以，我們把絕大部分錢給農(nóng)民入了縣農(nóng)業(yè)基金項(xiàng)目了，其中有生產(chǎn)扶持基金、口糧基金、提留基金、養(yǎng)老基金等?？稍摃泴?是否同農(nóng)民商量過？基金的年利息是多少？農(nóng)民是否有入會和退會的自由？基金會如果賠錢了損失由誰來負(fù)擔(dān)？"這樣的問題卻無言以對。

1996年底，絕望的農(nóng)民開始到省市、中央有關(guān)部門上訪，卻遭到了莫名的威脅、恐嚇，甚至招致了牢獄之災(zāi)。如今東南汽車城的二期開發(fā)土地也已被規(guī)劃，每天載重的大卡車源源不斷地向外輸送著現(xiàn)代化的汽車，可失去土地的農(nóng)民，仍然衣食無著。

鏡頭三："造福工程"？"坑農(nóng)工程"？

浙江省麗水市的碧湖平原，一塊大牌子搶眼地立在地邊，上面赫然寫著"麗水市石牛生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)".筆直的馬路的一邊是郁郁蔥蔥、一望無際的柑橘林，另一邊則是一千多畝剛剛經(jīng)過一場"浩劫"的土地，推土機(jī)留下的一道道壓痕仍然清晰可見，一畦畦莊稼被毀后留下的枯枝敗葉四處散落。

地處浙江西南山區(qū)的麗水市蓮都區(qū)碧湖鎮(zhèn)，是浙江省的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是"麗水市石牛生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)"的項(xiàng)目點(diǎn)。當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)民對土地的依賴性很大。但當(dāng)?shù)卣畢s認(rèn)為這里搞大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)時機(jī)已到，于是從2001年11月開始對一塊一千余畝的旱地作了土地平整，之后沒有按原來承諾的將土地交還原農(nóng)戶耕種，而是包給了麗水緊水灘電站、麗水農(nóng)貿(mào)城和市農(nóng)科所等單位建農(nóng)業(yè)生態(tài)示范園區(qū)。村民們一致反對將土地租賃出去，但是區(qū)、鎮(zhèn)、村干部和全市各地調(diào)集了近300人，拉起了警戒帶，讓兩臺大鏟車開進(jìn)正長著莊稼的地里，不顧當(dāng)?shù)卮迕竦姆磳桶?，將一畦畦長得青翠茂盛的豇豆、西瓜和毛豆推為平地。

在當(dāng)?shù)卣磥恚麄冋谧龅氖?造福工程"，在一些干部眼里，農(nóng)民的反抗和阻攔都是"無理取鬧".而在農(nóng)民們看來，這真的更像一項(xiàng)"坑農(nóng)工程".

鏡頭四：土地補(bǔ)償費(fèi)是塊"唐僧肉"

土地補(bǔ)償費(fèi)到了，白花花的銀子，誰不眼饞？于是，區(qū)里、鎮(zhèn)里、村里的領(lǐng)導(dǎo)不約而同地把餐巾掖到了襯衫的領(lǐng)口上，左手拿叉、右手操刀，咽下一口口水低聲說："區(qū)里（鎮(zhèn)里、村里）財(cái)政緊張，咱從土地補(bǔ)償費(fèi)里''''弄點(diǎn)''''？……"

2001年6月，遼寧市人民政府根據(jù)市總體規(guī)劃，將市污水處理廠選址在楊林子村原春暉鵝業(yè)綜合開發(fā)有限公司征用的285.23畝土地上。經(jīng)過議定，市污水處理廠承擔(dān)了"春暉"當(dāng)時征占土地時應(yīng)付而未付的有關(guān)費(fèi)用和部分在建工程成本費(fèi)共計(jì)1705.94萬元，各項(xiàng)費(fèi)用包括：土地補(bǔ)償費(fèi)1425萬元（每畝5萬元）、征地手續(xù)費(fèi)59.95萬元、罰款20萬元、耕地占用稅104.6萬元、"春暉"部分在建項(xiàng)目補(bǔ)償費(fèi)96.39萬元。

但是到了楊林子村黨支部書記于連江告訴村民的時候，就成了征地"指揮部"同村委會簽訂協(xié)議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是每畝4萬元。于是，感覺情況不對勁的村民們開始了不得不用、也是唯一可以用的抗?fàn)幏绞健显L。

村民們從市土地管理局和區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)那里得到的明確答復(fù)是：每畝土地補(bǔ)償費(fèi)4萬元。在上訪過程中，村民代表偶然在市土地規(guī)劃管理局得到了一份協(xié)議，協(xié)議清楚地寫著：每畝土地補(bǔ)償費(fèi)5萬元！后來，村民們又在區(qū)政府、村委會和征地"指揮部"拿到三份簽字和公章都不同的每畝地4.5萬元的協(xié)議。

楊林子村黨支部書記于連江向村民代表這樣解釋協(xié)議的簽訂過程：每畝5萬元的協(xié)議是3月30日簽的。4月6日征地"指揮部"即轉(zhuǎn)到區(qū)里720萬元，于是，區(qū)里扣下了71.5萬元，鎮(zhèn)里又扣了70萬元。6月21日，區(qū)長把他叫到辦公室，說區(qū)里的財(cái)政緊張，想從土地補(bǔ)償費(fèi)里"弄點(diǎn)"，接著就又簽了每畝4.5萬元的協(xié)議，但日期還是簽的3月30日。這起征地的數(shù)量和補(bǔ)償金額都不算大，但是，其中的操作手段卻頗有代表性。

鏡頭五：最后一塊耕地的消失

2002年9月26日，南昌市近郊的一個農(nóng)村的村委會租來3臺推土機(jī)，在村負(fù)責(zé)人的帶領(lǐng)下開進(jìn)了就要收割的稻田。轟鳴的機(jī)器碾壓過正在成熟的稻田。這個城郊農(nóng)村的最后85畝耕地，就這樣消失了，近5萬斤稻谷也同時埋進(jìn)了土里……

施堯村是南昌市近郊的一個農(nóng)村，隨著南昌城市建設(shè)的擴(kuò)展，這個村的土地大部分被企業(yè)和政府所征用。到2002年8月，這個村僅剩下最后約85畝的一塊耕地。

2002年8月20日，村委會突然召集十幾戶耕地承包人開會，宣布政府將在這塊土地上興建農(nóng)民公寓，同時宣布了對承包戶按每畝4000元給予補(bǔ)償。這一決定立即遭到村民們的強(qiáng)烈反對。

從2002年8月28日到9月16日，村民主要就補(bǔ)償費(fèi)過低和事前沒有向他們協(xié)議、公示的問題多次向村委會交涉，但沒有結(jié)果。于是，十天后，轟鳴的推土機(jī)開進(jìn)了稻田。"還有十來天就收割了，連讓我們把稻子收起來都等不及？這一季的稻子長得真好，有這么長的穗子。"推土機(jī)開進(jìn)田里去的時候很多人都流了眼淚。并且他們根本無從知道這塊地的審批手續(xù)辦沒辦。

接下來的，自然還是村民們聯(lián)名向各級政府上訪，未果。2003年4月7日，43名村民以行政訴訟的形式向南昌市青云譜區(qū)人民法院提起訴訟，被告是該村的村委會，訴訟要求施堯村村委會召開村民會議，公布村務(wù)、財(cái)務(wù)，撤銷此次占地的補(bǔ)償決定。兩個月后，青云譜區(qū)人民法院將村民起訴駁回。法院在行政裁定書上稱，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關(guān)法律規(guī)定，被告施堯村村委會是群眾性自治組織，是不合適的被告。

此后，村民們又向南昌市中級人民法院狀告村委會，被法院以同樣的理由駁回。2004年1月，村民們再次向南昌市中院提出起訴，這次起訴不僅被告改成了青云譜區(qū)政府、青云譜鄉(xiāng)政府，訴訟請求也改變?yōu)橹灰髢杉壵鍪菊鞯亍⑼恋匮a(bǔ)償和安置方案。2月11日，南昌市中院第三次駁回村民起訴，理由是農(nóng)民公寓用地沒有改變土地所有權(quán)性質(zhì)，不屬于政府征地；現(xiàn)有法律、法規(guī)并未規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用也需有關(guān)政府對征地和安置補(bǔ)償方案進(jìn)行公告。

鏡頭六：城市漂亮了，老百姓上訪去了

一邊是城市舊貌換新顏：寬敞整潔的大道，嶄新漂亮的大橋，青翠欲滴的草坪，拔地而起的現(xiàn)代化高樓，噴泉和雕塑裝點(diǎn)的廣場。

另一邊是因衣食無著而打著橫幅，在市政府門前靜坐的上訪農(nóng)民……

為了獲取改造的建設(shè)資金，陜西綏德縣委縣政府劃走了農(nóng)民大片的土地，雖說也做了不少工作，城市道路修好了，市容變樣了，寬敞整潔的休閑大道，嶄新漂亮的大橋。從2001年至2003年，縣政府投入數(shù)億元人民幣，綏德縣舊貌換新顏只用了短短的3年時間。一個地處陜北黃土高原北部的國家級貧困縣，怎么會有這么大的財(cái)力來實(shí)現(xiàn)如此闊綽的"城市經(jīng)營"建設(shè)呢？

以綏德縣辛店村為例。辛店村位于縣城南兩公里處，該村原在龍鳳橋以北有水澆耕地90余畝，這是村上800多人賴以生存的口糧田。1998年，修建三零七國道時占用了約50畝。2002年1月17日，綏德縣政府決定修建神農(nóng)大道，需要占用40畝水澆耕地。按照當(dāng)時縣政府的規(guī)劃，修建神農(nóng)大道占用僅15畝，剩余25畝修建廣場和草坪。縣政府向辛店村村民們承諾，要在龍鳳橋以南從龍鳳橋至裴家峁村修筑河堤造地，為辛店村開發(fā)農(nóng)貿(mào)市場，可建兩層店面600多間，每戶至少可分得一間門面和一套住房，并減免辛店村人的28項(xiàng)費(fèi)用?？h政府將這一承諾公布后，辛店村人奔走相告，認(rèn)為這是縣政府為辛店村人辦實(shí)事，是辛店村人盼望已久的大好事。村委會征集群眾意見并制定表格，要求群眾在意見表上簽字，群眾爭先恐后地簽了"同意".

他們沒想到，綏德縣政府將該村40畝水澆耕地征用后，除15畝用作修建神龍大道外，剩余的約25畝并未按當(dāng)時計(jì)劃修建廣場和草坪?？h政府承諾在此修建廣場和草坪的規(guī)劃成為泡影，也把在龍鳳橋以南開發(fā)商貿(mào)市場的建設(shè)拋在了一邊。盡管村民上訪告狀，然而，時至今日他們?nèi)允欠N田無地，就業(yè)無門。

鏈接：《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2004〕238號摘要）

一、關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

（一）統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制訂。省級國土資源部門要會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）耕地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。制訂統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)可考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用地等級等因素。

（二）統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)的確定。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)，應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定；按法定的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算的征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)提高倍數(shù)；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。經(jīng)依法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償按當(dāng)?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（三）征地區(qū)片綜合地價的制訂。有條件的地區(qū)，省級國土資源部門可會同有關(guān)部門制訂省域內(nèi)各縣（市）征地區(qū)片綜合地價，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行，實(shí)行征地補(bǔ)償。制訂區(qū)片綜合地價應(yīng)考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。

（四）土地補(bǔ)償費(fèi)的分配。按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。

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政府壟斷土地一級市場真的一本萬利嗎

土地問題的核心，是一個制度問題，是一個在土地級差收益上漲過程中，誰有權(quán)及誰應(yīng)該分享多大收益的問題。但這一看似簡明的問題，卻因已經(jīng)形成的利益格局而使之復(fù)雜化。

□劉守英

不同的利益，不同的主張

這十幾年我國經(jīng)濟(jì)的高增長，既是地方政府所追求的，也是中央政府所需要的。在推動高增長的因素中，土地起了發(fā)動機(jī)的作用，但由此也引發(fā)農(nóng)民土地權(quán)益的被侵犯。政策層面解決農(nóng)民權(quán)益的企圖，容易被維護(hù)高增長的"大道理"所稀釋。

目前關(guān)于土地問題的討論基本上有兩種角度：一個是關(guān)注農(nóng)民的失地、失業(yè)狀況，從維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利出發(fā)來討論土地問題；一個是講地方政府不理性，追求政績，搞形象工程，以地生財(cái)。這兩種角度都有道理，但我們卻很容易陷入一種無解的狀態(tài)。

站在農(nóng)民的立場上為農(nóng)民的權(quán)益呼吁是正義的，因?yàn)榘凑铡锻恋爻邪ā罚r(nóng)民有30年長期的、有保障的土地使用權(quán)。但是我們同時還有另一部《土地管理法》，即在搞城市化和工業(yè)化的時候，農(nóng)業(yè)用地要變成城市建設(shè)用地，國家就必須將土地由村集體所有變成國家所有，同時給農(nóng)民一定的補(bǔ)償。農(nóng)民想不通，于是抗?fàn)幧显L，但是這些作為在法律上卻是合法的。因?yàn)槲覀儗r(nóng)用地是一套法律，對非農(nóng)用地卻適用著另一套法律。這兩套法律是不銜接的，是相互矛盾的?？陀^地說，很多由征地引發(fā)的問題，其深層次原因就是由這兩套相互矛盾的法律導(dǎo)致的。

更為要害的問題是，在已經(jīng)形成的既得利益格局下，為農(nóng)民土地權(quán)利奔走呼喊的聲音，更容易被如下"大道理"所淹沒：我們體諒失地農(nóng)民的生存狀況堪憂，我們也了解目前給失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低、補(bǔ)償款不到位。但是，如果只是保護(hù)了失地農(nóng)民的權(quán)利，那我們現(xiàn)在的工業(yè)化、城市化以及整個中國經(jīng)濟(jì)高增長的大好局面到底還要不要維持？如果征地的補(bǔ)償能實(shí)現(xiàn)讓農(nóng)民衣食無憂，地價到底會有多高？那樣的話，工業(yè)化成本不就上去了？成本上去了經(jīng)濟(jì)建設(shè)不就下來了嗎？對于這一套理由，誰也沒有去追究其邏輯正確與否，但差不多所有人都相信：與"中國崛起"的大格局相比，失地農(nóng)民的命運(yùn)是慘了些，但中國歷來不就是"小利"服從"大利"嗎？所以，這就自然沖淡了國家為保護(hù)農(nóng)民權(quán)利準(zhǔn)備采取徹底措施的決策。

另外一個指責(zé)是，土地問題之所以如此尖銳，主要是因?yàn)榈胤秸疄榱苏兌蟾阈蜗蠊こ?，征地賣地是他們實(shí)現(xiàn)政績目標(biāo)的手段。于是，近期的政策措施主要在于扼制地方政府的行為。這個說法有一定的道理，地方政府現(xiàn)在確實(shí)有其利益最大化的傾向。但是我們再往深究，卻發(fā)現(xiàn)問題也沒有那么簡單。首先，在地區(qū)之間競爭日趨激烈、而地方政府的作為對當(dāng)?shù)匕l(fā)展具有舉足輕重影響的現(xiàn)實(shí)下，一個無所事事的地方政府能為老百姓所接納嗎？還有，誰都知道，這些形象工程和政績工程勞民傷財(cái)，為什么地方政府又如此熱衷呢？更具體點(diǎn)，地方政府為何又如此熱衷于賣地呢？盡管中央政府三令五申，可地方政府征占土地仍然屢禁不絕？看來地方政府的"不理性"行為，肯定有其符合他們目標(biāo)的內(nèi)在動因和制度原因，如果不在這方面找原因，盡管我們可以靠行政手段抑制地方政府的行為，但并不能使問題得到根本解決。

土地：在城市化中究竟扮演著什么角色？

土地問題的核心，是一個制度問題，是一個在土地級差收益上漲過程中，誰有權(quán)及誰應(yīng)該分享多大收益的問題。但這一看似簡明的問題，卻因已經(jīng)形成的利益格局而使之復(fù)雜化。為此，我們不得不將土地問題放在一個大的背景下去考慮。那么，這個大的背景是什么？1998年以后中國經(jīng)濟(jì)的增長，動力來自哪里？土地在這里到底扮演了什么樣的角色？它扮演的角色哪些是有問題的？這些問題折射出的深層次原因是什么？

從上世紀(jì)80年代中期至今，我國宏觀經(jīng)濟(jì)的增長一直在靠工業(yè)化推進(jìn)。不過，到了90年代末以后，又出現(xiàn)了另一只引擎，那就是由政府主導(dǎo)的城市化對宏觀經(jīng)濟(jì)的增長做出了越來越大的貢獻(xiàn)。所以，我國整體經(jīng)濟(jì)的增長從上世紀(jì)90年代末到現(xiàn)在，實(shí)際上是兩個力量在推動，一個是工業(yè)化，另一個就是城市化。那么，土地在工業(yè)化和城市化中扮演了一個什么樣的角色？我們這里主要看看土地在城市化中扮演的角色。

90年代末以后，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，各地政府都開始介入城市化，它不僅作城市規(guī)劃，還直接參與投資，地方經(jīng)濟(jì)的增長中城市化越來越起著重要的作用。當(dāng)然，按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和路徑，工業(yè)化發(fā)展到一定階段，城市化跟進(jìn)，這是一個趨勢。但與其他國家相比，我們國家的城市化具有幾個特點(diǎn)：

第一個特點(diǎn)是，政府主導(dǎo)城市化。這和原來自發(fā)的城市化有本質(zhì)的區(qū)別。

比如，浙江是在上世紀(jì)80年代中期開始工業(yè)化的。當(dāng)時一些小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)相繼發(fā)展，后來漸漸地發(fā)展到縣級。與這小工業(yè)化相匹配的城市化，就是小城市的興起，縣與縣之間的區(qū)域城市化，基本上是為了解決小型的工業(yè)企業(yè)產(chǎn)品市場的專業(yè)化而形成的。所以，浙江起初的城市化是自動自發(fā)的過程。直到90年代中期，它的城市化進(jìn)程都是與其工業(yè)化市場化相配套的。但是到了1998年以后，浙江的城市化就發(fā)生了明顯變化，政府開始全面介入城市化的開發(fā)與投資。

第二個特點(diǎn)是：我國的城市化更主要地表現(xiàn)為"攤煎餅"式的外延擴(kuò)張。城市基本上不進(jìn)行內(nèi)涵的改造和舊城的改造，而是都在城市的外圍去動作，要么建新城，要么在城市的邊上建開發(fā)區(qū)。無論是東部還是西部，都有相同的現(xiàn)象。

第三個特點(diǎn)是：城市的發(fā)展越來越依賴房地產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)效益。本來城市首先具有集聚功能。其核心是農(nóng)村人口進(jìn)城，轉(zhuǎn)變成城市人口，通過生產(chǎn)力的提高和效益的提高來促進(jìn)整個經(jīng)濟(jì)的增長；其次是服務(wù)業(yè)的興起。但是我國的城市卻沒有明顯地看到這些特征。沒有人口的集聚，沒有服務(wù)業(yè)的興起，沒有第三產(chǎn)業(yè)的壯大，我們城市的發(fā)展完全依托于房地產(chǎn)市場的發(fā)展。

為什么我國的城市化會表現(xiàn)為這些特點(diǎn)？城市為什么要"攤煎餅"？政府為什么積極地介入城市化的進(jìn)程？政府為什么會主導(dǎo)城市化？

地方政府靠什么活？靠稅收。所以，地方政府追求的就是稅收最大化。我國在1994年進(jìn)行了分稅制改革，新的稅制結(jié)構(gòu)為：地方工業(yè)增值稅的75%上交中央政府，另外的25%留給地方。如果繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)化，給地方政府帶來的稅收收入就大大降低。地方政府為了保證財(cái)政收入自然就會努力尋找可以使地方稅源不被分享、能夠留在地方的稅源。于是，就找到了城市化，城市化所帶來的稅收增加，緩解了地方政府的財(cái)政緊張。

城市化的稅收，第一個是建房子，搞建筑；第二個是房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅；第三個就是跟土地相關(guān)的稅收。

房地產(chǎn)稅和建筑業(yè)稅差不多占地方稅收的50%，在所有的城市差不多都是這個比例。另外，城市化所帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)大大增加，表現(xiàn)為建筑稅、房地產(chǎn)稅和耕地占用稅，土地稅收差不多占地方稅收的10%，這樣兩者相加就有60%.

我們的稅收分為預(yù)算內(nèi)稅收和預(yù)算外稅收兩塊。其中預(yù)算內(nèi)收入中，有將近50%以上是來自于城市化中占地帶來的稅收。而預(yù)算內(nèi)的收入主要是解決地方政府吃飯和過日子問題的。這也就是說，一個地方政府要想把飯吃得好一些，就必須在地方稅源上去動腦筋。工業(yè)化的稅收中大頭要上繳中央政府，而城市化帶來產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張的稅收收入則能夠使地方政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入增長，解決地方政府的吃飯問題。

財(cái)政結(jié)構(gòu)的另外一塊是預(yù)算外的收入。預(yù)算內(nèi)的稅收是解決吃飯問題的，而預(yù)算外收入是搞建設(shè)的。地方政府要想把日子過得更好一點(diǎn)，就必須要搞建設(shè)。如果不搞建設(shè)，預(yù)算內(nèi)稅收的增量部分出不來，這個地方的發(fā)展也就上不去。

根據(jù)以上的分析不難看出，地方政府直接介入城市化很重要的原因，第一個是謀取新的稅源，第二個是擴(kuò)張其預(yù)算外的收入。所以，地方政府推進(jìn)城市化是跟我們現(xiàn)在的稅制結(jié)構(gòu)有絕對的關(guān)系的。

地方政府選擇了城市化，城市化又用什么樣的手段來做？

他們現(xiàn)在唯一的手段只有土地，因?yàn)楝F(xiàn)在地方政府手里擁有的資源和城市里多數(shù)國有企業(yè)一樣，除了地什么都不值錢了。真正被政府壟斷的資源是土地，這就是為什么地方政府都打土地的主意的主要原因。

但是僅有土地還不行，還得考慮怎么才能變成錢而且很穩(wěn)定地獲得極高的利潤，這就和我們現(xiàn)行的土地制度有關(guān)系了。我國現(xiàn)行的土地制度客觀上給地方政府操作城市化提供了一種便利。因?yàn)槲覈F(xiàn)在的土地制度是二元的，二元的土地制度加上二元的土地法律體系，另外，我們還有一套很嚴(yán)格的把農(nóng)耕地變成建設(shè)用地的制度和法律規(guī)定，這種土地制度為地方政府?dāng)U張城市化利用土地來增加收入提供了一個制度上的保障，這就是我們所講的土地一級市場壟斷。

當(dāng)農(nóng)民的農(nóng)用土地變成城市建設(shè)用地的時候，土地性質(zhì)由原來的集體所有變成國有，也就是說原來的農(nóng)民失去了土地的集體所有權(quán)，國家和當(dāng)?shù)卣畡t變成了非農(nóng)建設(shè)用地的所有者。我們現(xiàn)在法律規(guī)定的對失地農(nóng)民和集體的補(bǔ)償，是根據(jù)土地產(chǎn)值確定的，其主要依據(jù)是土地在作為農(nóng)業(yè)用地時的價值。這就意味著政府給農(nóng)民土地補(bǔ)償時，只承認(rèn)農(nóng)民把土地作為農(nóng)用地時的產(chǎn)值，而認(rèn)為土地作為非農(nóng)用地以后巨大的級差地租與農(nóng)民無關(guān)。而且，農(nóng)民在失地過程中沒有任何談判和討價還價的余地。

在一定意義上，城市化和工業(yè)化的過程，就是土地由原來的農(nóng)業(yè)用地變成工業(yè)建設(shè)用地的過程，這個過程的核心就是土地價值幾十倍、幾百倍地升值，地方政府則在此過程中成了真正的地主和土地級差收入的合法所有者。農(nóng)民則被完全排出了利益的分享。所以，在征地過程中才會出現(xiàn)那么多的糾紛和那么多的集體上訪事件。

顯而易見，地方政府之所以會用土地這種資源作為城市化進(jìn)程中的工具，實(shí)際上是現(xiàn)行的土地制度導(dǎo)致的。

土地經(jīng)營：并非一本萬利

政府主導(dǎo)城市化，會有什么后果？土地從農(nóng)業(yè)用地變成建設(shè)用地，并由地方政府來統(tǒng)一供應(yīng)，政府壟斷一級市場，有何利弊？

我們一般在批評地方政府壟斷土地一級市場的時候，說政府真是一本萬利。我們現(xiàn)在要回答的是地方政府是不是真的一本萬利？回答清楚了這個問題以后，才能講清楚這個一級市場的壟斷，要不要打破它。

土地一級市場壟斷以后，政府把農(nóng)用土地變成建設(shè)用地，之后土地是怎樣供應(yīng)出去的？這些土地都干什么去了？

現(xiàn)在地方政府征來的土地基本上是這樣分配的：30%～40%左右的是用作基礎(chǔ)設(shè)施、道路、學(xué)校等公共目的用地；35%左右作工業(yè)用地，各個地區(qū)不大一樣，南方城市可能多一些，有40%左右，西北地區(qū)少一些，30%多點(diǎn)；另外大約還有30%，就是商業(yè)和住宅用地，這里面還有一半要建經(jīng)濟(jì)適用房，另外的一半，也就是15%才是真正的商業(yè)用地和房地產(chǎn)。

地方政府成了地主，不管是搞房地產(chǎn)、工業(yè)用地，還是搞基礎(chǔ)設(shè)施，所有的用地都是政府來供應(yīng)。實(shí)際上地方政府成為地主的另外一個概念，就是土地開發(fā)者的概念。也就是說，生地變成熟地都需要政府投錢進(jìn)去的，這投資是巨大的。

那政府這地究竟是怎樣供出去的？

首先是基礎(chǔ)設(shè)施用地。這部分用地是為了公共目的，要通過行政劃撥。行政劃撥的含義是什么？就是用地者只要拿出給農(nóng)民補(bǔ)償?shù)腻X就夠了，幾乎等于白用；另外35%～40%的工業(yè)性用地是通過協(xié)議方式供給的。例如，一個企業(yè)要用地，它就會找地方政府，然后雙方坐下來談，談成是什么價就是什么價，這個價格又是一個非市場的價格。一般來講，這些中小企業(yè)的用地，正好是跟土地開發(fā)的成本持平。經(jīng)濟(jì)適用房也是這樣，政府也是沒有利益的。所以，政府能夠供應(yīng)的土地里面，只有15%的地是可以掙錢的。這樣就有了一個等式，就是地方政府要從土地上獲取利益，就必須拿占總數(shù)15%的商業(yè)用地，賺大于另外85%的非營業(yè)性用地的成本才能有利潤——真的是一本萬利嗎？所以，地方政府自然要拼命地炒房地產(chǎn)，因?yàn)楫?dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的發(fā)展決定了土地價格的高低。只有房地產(chǎn)價格高，土地市場的價格才會升起來。

一個地方的房地產(chǎn)市場的發(fā)展取決于兩個因素：一個是房地產(chǎn)的供應(yīng)者和消費(fèi)者能不能獲得金融支持以及有沒有獲得金融支持的能力；另外一個就是本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。所以我們看到的情況就是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的東部地區(qū)，政府能夠從15%的土地里面獲取利潤。但是西部地區(qū)，由于房地產(chǎn)市場不是很完善，所以其土地市場也不發(fā)展，政府經(jīng)營土地并不是一本萬利，而是隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)椴恢勒l會成為最后的買單者。

以金融為依托的城市化

政府在主導(dǎo)城市化，基礎(chǔ)設(shè)施的投資自然也要以政府為主。東部地區(qū)一個新城市差不多需要15到20年才能夠具備一定的規(guī)模，在這個發(fā)展階段差不多每年基礎(chǔ)設(shè)施投資需要十來個億，那么10年就是100多個億。

這巨額的基礎(chǔ)設(shè)施投資從哪里來？政府的資金從哪里來？

第一個，我們先講一講預(yù)算內(nèi)的財(cái)政，因?yàn)檎軌蜷_支的資金就是財(cái)政。我們在前面已經(jīng)講了預(yù)算內(nèi)的財(cái)政是解決吃飯問題的，是不會用來做城市化投資的。這樣城市化的投資主要是靠預(yù)算外財(cái)政。預(yù)算外財(cái)政我們前面講主要靠土地。在東部城市大約有30%的土地可以創(chuàng)收，西部則不到10%——這個錢肯定不夠。那東部搞城市化投資還有70%的錢、西部的90%的錢從哪來呢？說到這里，就找到銀行去了。于是就得出這樣一個結(jié)論：整個城市化是一個以金融為依托的城市化。

但是，政府也不可以隨便到金融機(jī)構(gòu)拿錢吧？那就得以土地作抵押去貸款。那么，土地在整個城市化過程中究竟起了什么作用呢？

在東部，土地出讓收入支持了政府1/3左右的城市化投資，另外2/3的錢則是以土地抵押的形式獲得的貸款。那西部是一個什么概念呢？西部只有不到10%的土地出讓收入，另外的90%的錢從哪來的？其中30%的錢是欠工程隊(duì)的，另外還有60%也是以土地抵押的貸款——這樣，說到底，政府是用土地作為工具去銀行"杠"出來的錢支持了城市化，我們的城市化也就是以土地抵押的金融為依托的城市化。

東部以土地使用權(quán)作抵押，當(dāng)農(nóng)用地變成建設(shè)用地后就到了政府的土地儲備中心，土地儲備中心持有土地證，找評估公司對土地作評估，于是銀行就按評估值的70%給政府放貸。接下來就要看這個地方的地價上漲是不是能夠真實(shí)地與評估值相對應(yīng)。

那么，西部土地的上漲空間到底怎么樣？與東部不同，西部是以土地的收益權(quán)來抵押的，因?yàn)檫@個地還沒有變成建設(shè)用地，只是規(guī)劃作建設(shè)用地，政府需要投資搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這樣對地方政府來講，土地的未來升值是不是會按照評估的預(yù)期上漲并且能上漲到那個程度則有很大的風(fēng)險(xiǎn)。

我們宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有將近70%是靠房地產(chǎn)，即靠金融支持的城市化，而城市化又取決于土地市場的發(fā)展，土地市場的發(fā)展又取決于房地產(chǎn)市場發(fā)展。這是一個像多米諾骨牌一樣的發(fā)展結(jié)構(gòu)。

我們再來看房地產(chǎn)市場的結(jié)構(gòu)：房地產(chǎn)業(yè)中有20%是房地產(chǎn)商自有的資金，另外的80%是以房產(chǎn)和土地抵押的貸款。房地產(chǎn)的消費(fèi)者75%的房款則是以其收入為抵押的貸款，也就是整個房地產(chǎn)市場的發(fā)展幾乎又完全取決于金融。這樣，我們整個城市化中房地產(chǎn)這塊的資金有75%到80%的資金依托于金融；政府的投資部分，也有70%是靠金融。也就是說，我們整個城市化是一個預(yù)支未來的城市化過程。這意味著什么？

這意味著，我們預(yù)期未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會并且必須要一馬平川地持續(xù)增長；其次，是我們把未來個人及中國經(jīng)濟(jì)增長增加的資金總量分?jǐn)偟矫恳荒晏崆跋牧恕?/p>

結(jié)語：解決的根本出路在于土地制度改革

所以，中國的城市化必須得繼續(xù)，經(jīng)濟(jì)高增長也必須要繼續(xù)，要化解這種全局性的不良債務(wù)采取的政策一定要十分謹(jǐn)慎，這跟海南的房地產(chǎn)是不一樣的，因?yàn)槟鞘菂^(qū)域性的，規(guī)模很小。

我們已經(jīng)知道政府壟斷土地一級市場，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一本萬利的好事，而是隱藏著讓人觸目驚心的巨大危機(jī)。所以，我們建議首先要對土地一級市場進(jìn)行分解，比如工業(yè)用地的那一塊是不是可以直接進(jìn)入市場，讓農(nóng)民直接參與經(jīng)營，讓農(nóng)民直接去供給，直接參與到工業(yè)化的過程中去？企業(yè)可以按年交土地的租金，不一定非要買斷。這樣地方政府用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的投資包袱不就化解了嗎？

我們整體經(jīng)濟(jì)增長里面由于制度所導(dǎo)致的不良問題，不能靠行政打擊和壓制解決，那樣的結(jié)果是要以土地市場一下子死掉，地方政府紛紛破產(chǎn)作為沉重代價的。

鏈接：臺灣的土地制度改革

在臺灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)起了重要的作用，為工業(yè)的快速發(fā)展積累了資本。而在農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中，經(jīng)歷了兩次土地制度的改革，對臺灣農(nóng)業(yè)的發(fā)展起了巨大的推動作用。

第一次是在1949至1953年間，在美國經(jīng)濟(jì)與技術(shù)的支持下，臺灣當(dāng)局進(jìn)行了農(nóng)業(yè)發(fā)展的改革。這次改革分三個階段進(jìn)行：第一階段，實(shí)行農(nóng)地三七五減租；第二階段，舉辦公地放領(lǐng)，將公有耕地的所有權(quán)陸續(xù)轉(zhuǎn)移為農(nóng)民所有；第三階段，實(shí)行耕者有其田。

第一次是土地分配制度的改革，目的是通過將土地分配到廣大的農(nóng)民手上，從而調(diào)動起他們的積極性，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，為工業(yè)發(fā)展積累資本。

1981年到1985年，臺灣當(dāng)局推行第二次，其核心是積極擴(kuò)大家庭農(nóng)場的面積，逐漸達(dá)到適當(dāng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模。主要內(nèi)容有：第一，為實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模和專業(yè)化、機(jī)械化的要求，規(guī)定提供擴(kuò)大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模之耕地貸款，以有志于農(nóng)的自耕農(nóng)為核心，貸給他們資金，從附近愿棄農(nóng)的小農(nóng)戶處購買土地；第二，推行共同經(jīng)營、合作經(jīng)營，委托經(jīng)營三種經(jīng)營方式，以此作為擴(kuò)大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模的重要手段；在不影響土地所有權(quán)的條件下，組織農(nóng)民擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模；第三，加速辦理農(nóng)地重劃，將土地劃零為整。

第二階段的農(nóng)地改革是臺灣土地利用（或經(jīng)營）制度的改革，其目的是解決小農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營造成農(nóng)業(yè)低效率的問題，從而實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、企業(yè)化和機(jī)械化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。

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土地要素市場化與收益分享

在新時期，土地被征用已經(jīng)成為農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條途徑，征地引發(fā)的一系列問題已經(jīng)影響到國家的安定和團(tuán)結(jié)。目前，全國每年新增征地大約300萬畝左右，每年有200至300萬農(nóng)民失去賴以生存的土地，全國失去土地、淪為"三無"狀態(tài)的農(nóng)民總數(shù)已經(jīng)達(dá)到4000、5000萬——遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過下崗工人的人數(shù)！但是，雖然相關(guān)的討論不絕于耳，土地制度的改革卻一直處于膠著狀態(tài)。

農(nóng)村稅費(fèi)改革的同時，如何保證農(nóng)民依法享受土地帶來的合法收益，真正構(gòu)建一個和諧發(fā)展的國家和社會，是擺在中國改革與發(fā)展道路上一道無法繞開的門檻。為此，中國經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社于2005年5月20日舉辦了"土地要素市場化與收益分享"研討會，以期引起相關(guān)領(lǐng)域?qū)ν恋刂贫雀母锏挠懻摗?/p>

□本刊記者王平

石小敏（中國經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社）：就中國的經(jīng)濟(jì)全局來講，對外匯率是一個焦點(diǎn)，對內(nèi)則土地是一個焦點(diǎn)。2003年，中央花了很大的氣力把"三農(nóng)"問題列為全部工作的重中之重，解決了減免農(nóng)業(yè)稅的問題。再加上糧價上漲，中央大概給農(nóng)民的好處總值在千億元以上，確實(shí)緩解了一些社會矛盾。我們在講到和諧社會的建立，特別是講到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的治理結(jié)構(gòu)的時候，會發(fā)現(xiàn)這里還缺少條件：就是沒有土地作為經(jīng)濟(jì)支撐的平臺，沒有一個以金融作支持的要素流轉(zhuǎn)和利益轉(zhuǎn)移。很顯然，縣鄉(xiāng)以下很多問題的解決，光有減免稅是不行的。

國務(wù)院發(fā)展研究中心的韓俊做了調(diào)查，得出一個基本的數(shù)字：去年全國耕地減少總量是80萬公頃，進(jìn)入建設(shè)使用的15萬公頃，其中的1/3、即近5萬公頃進(jìn)入拍賣，拍賣總價是3000多個億，15萬公頃就應(yīng)該是大約1萬億。那么土地增值部分的收益是怎么分配的呢？包括農(nóng)民的補(bǔ)償在內(nèi)，只有20%～30%留在村一級；而各種各樣的公司，主要是各種城市的建筑公司、土地儲備公司、開發(fā)區(qū)外商投資公司等等，拿走了土地增值收益的大概40%到50%，最后就是城市政府拿走了20%到30%.

這個調(diào)查非常關(guān)鍵，它顯示出全國一年中被轉(zhuǎn)移的上萬億土地收益是如何被分配的。所以，土地問題實(shí)際上成了國內(nèi)在決策討論中各方利益博弈的真正焦點(diǎn)，也是中央希望解決的最重大的問題之一。

什么是土地資產(chǎn)

黃小虎（國土資源部中國土地規(guī)劃院，中國土地協(xié)會）：

土地資產(chǎn)與其他資產(chǎn)有許多重大的區(qū)別：

首先，土地價格不是自身價值的表現(xiàn)形式，它主要由地租所決定，是地租的轉(zhuǎn)化形式。而地租的本質(zhì)，是土地產(chǎn)權(quán)人憑借土地權(quán)利分享一份生產(chǎn)成果，屬于社會分配范疇。

第二，資本利率變化，會直接影響地價的升降，利率降低，地價上升；利率升高則地價下降。相比而言，資本利率變化對一般資產(chǎn)價格也會發(fā)生影響，但這種影響是間接性的，時效也要滯后一些。

第三，與一般資產(chǎn)的使用價值會隨著使用過程中的損耗逐漸消失，其價值也會逐漸折舊，最終為零不同，土地可以永續(xù)利用，只要商品經(jīng)濟(jì)和土地所有權(quán)存在，地價就不會消失。并且，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地不斷得到改良，地價還有長期上漲趨勢（這并不排除一定時期內(nèi)下降的可能）。

土地資產(chǎn)的特殊性，決定了它在社會經(jīng)濟(jì)中既對社會基本經(jīng)濟(jì)制度起保障作用，又配合生產(chǎn)價格對市場經(jīng)濟(jì)起到調(diào)節(jié)的重要作用。同時，土地資產(chǎn)也有兩重性，在有的情況下，它對經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展會起阻礙甚至破壞作用。例如地租與信用結(jié)合在一起，會導(dǎo)致"泡沫經(jīng)濟(jì)".由于大量資金涌向地產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，最終"泡沫"破滅。在這過程中，大批企業(yè)和個人破產(chǎn)，眾多金融機(jī)構(gòu)倒閉。我國在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)過程中，也出現(xiàn)過類似情況。1992年－1993年間的房地產(chǎn)熱所造成的后果，至今在海南、北海等地仍未能消化。

土地資產(chǎn)之所以能對經(jīng)濟(jì)社會起破壞作用，與前述土地資產(chǎn)的特性有很大關(guān)系。由于地價受資本利率影響起伏波動，并且有長期上漲趨勢，因而很容易成為投機(jī)的對象。而地價本質(zhì)上屬于分配范疇，是對未來收益的預(yù)支，一旦投機(jī)過度，飚升太高，就會導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的擴(kuò)大再生產(chǎn)甚至簡單再生產(chǎn)因資金不足而中斷，從而引起經(jīng)濟(jì)與社會的混亂。

土地資產(chǎn)在社會經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮積極作用還是成為消極因素，從根本上取決于土地收益的分配是否適度。地租或地價太高和太低都不行。太低，一部分土地超額利潤就會被某些企業(yè)占有，不利于平等競爭和投資的合理分布，土地所有權(quán)也不能在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)；太高，產(chǎn)業(yè)資本也會受到傷害，難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如何使土地收益分配保持在一個恰當(dāng)?shù)乃缴?，是各國政府土地管理職能所共同面臨的一個難題。

我國政府的雙重身份：

既是運(yùn)動員，又是裁判員

黃小虎：在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，合理分配土地收益，必須著重處理好以下幾個方面的關(guān)系：首先，國家與國有土地使用者的土地收益分配關(guān)系；其次，國家與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地收益分配關(guān)系；最后，是各級政府之間的土地收益分配關(guān)系。

土地收益分配問題與土地使用制度和土地管理是相互聯(lián)系的。我認(rèn)為土地基本制度框架首先是土地規(guī)劃，第二個就是產(chǎn)權(quán)保護(hù)。合理的土地規(guī)劃管理模式應(yīng)當(dāng)是：國家負(fù)責(zé)土地規(guī)劃的部門，負(fù)責(zé)規(guī)劃和編制、調(diào)查評估等前期工作，以及規(guī)劃批準(zhǔn)頒布以后的實(shí)施工作；土地規(guī)劃的批準(zhǔn)和頒布應(yīng)該交同級人民代表大會通過。

土地管理部門的第二個職能就是要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)。不管國有土地還是集體的土地，在法律上應(yīng)該是平等的。并且，國家的土地管理職能和經(jīng)營職能應(yīng)相對分開。這是我認(rèn)為成熟的和理想的社會主義市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)該具有的土地管理模式。

然而我們的現(xiàn)實(shí)情況卻是：土地管理部門既管規(guī)劃、又管產(chǎn)權(quán)，并且關(guān)于土地如何利用的規(guī)劃是自上而下的，是指標(biāo)分解的規(guī)劃——我們都知道土地都在市、縣，省級和中央政府手里沒有土地，但是卻負(fù)責(zé)制定規(guī)劃，這個規(guī)劃當(dāng)然就只能是一個指標(biāo)分解，就是耕地能用多少，農(nóng)地能夠占多少，然后把這個指標(biāo)層層分解下去。這就是很多問題產(chǎn)生的根源。

另外，在我國國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)是不平等的，這樣的制度設(shè)計(jì)就使得政府具有了雙重身份，加上管理職能和所有者職能的合一，導(dǎo)致了政府既是裁判員又是運(yùn)動員。裁判員運(yùn)動員不分，是這些年來地方政府管制中許多問題的一個直接根源。

由于這種制度設(shè)計(jì)，政府就有權(quán)力把農(nóng)民的地拿過來變成自己的，不允許土地進(jìn)入一級市場，而是國家壟斷土地一級市場。地方政府為了眼前利益大肆進(jìn)行圈地，圈地又有悖于其保護(hù)耕地的目標(biāo)，所以又要依法監(jiān)察。保護(hù)耕地和征地都是政府的任務(wù)，顯然政府管理上的目標(biāo)是自相矛盾的。

從現(xiàn)實(shí)出發(fā)的改革

黃小虎：今后的改革得從現(xiàn)實(shí)出發(fā)。我認(rèn)為首先要規(guī)范國有土地的有償使用制度。土地能夠帶來的收益是由多種因素決定的，很難納入預(yù)算，它受經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢以及整個供求關(guān)系的影響，所以只能作為預(yù)算外財(cái)政來管理。

第二，就是現(xiàn)在城市土地還有至少60%～70%的劃撥土地，如何把原來無償劃撥的這部分納入到有償?shù)能壍乐?。用出讓的辦法，用地單位很難接受和承受，我覺得用年租制的辦法可能具有一定的可操作性。

第三，就是要在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)，應(yīng)當(dāng)允許土地進(jìn)入一級市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場，這點(diǎn)很關(guān)鍵。

第四，可以從試點(diǎn)入手，考慮把國有土地的經(jīng)營職能從管理部門分離出去?？梢钥紤]成立若干個諸如土地投資公司之類的部門，或者參照國資委的模式成立資產(chǎn)管理委員會，然后在下邊成立公司。對這些公司，要有統(tǒng)一的規(guī)則，不論土地是誰的，都要統(tǒng)一納稅，并且要上繳一定份額的經(jīng)營利潤。

第五，就是要逐步改革我們的土地規(guī)劃體制。如果同級人大通過土地規(guī)劃以后，還要對這個規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。人大的監(jiān)督比上級監(jiān)督肯定要靈敏得多，也有效得多，因?yàn)橥壢舜螽吘沽私猱?dāng)?shù)氐那闆r。

第六，就是要清理土地取得環(huán)節(jié)的稅費(fèi)。目前在取得土地的環(huán)節(jié)稅費(fèi)太多太濫，很多是重復(fù)的，但是一旦獲得了土地就不需要付任何代價。這件事要實(shí)施起來并不簡單?，F(xiàn)在建設(shè)房子在建設(shè)部門登記，土地登記只管土地地皮，地上附著的樹木則是在林業(yè)和農(nóng)業(yè)部門，都在不同的部門，所以也沒法估價。但清理土地取得的稅費(fèi)是一個改革的方向。

土地制度是否進(jìn)入創(chuàng)新時期

張紅宇（農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司）：

從農(nóng)業(yè)部的角度來講，我有以下幾個想法：

第一，最近形勢發(fā)展確實(shí)變化很快，整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新的發(fā)展時期。對農(nóng)業(yè)來講，盡管在GDP中所占的比例在下降，但是土地作為農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，它的幾大功能由于不同的階段和不同的區(qū)域，有很大的差異。在沒有解決溫飽之前，可能土地的就業(yè)收入功能很重要。在解決了溫飽之后，則保障功能就顯得很突出。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展都跟土地及土地制度變革有密切的關(guān)系。

第二，外部環(huán)境對土地制度的創(chuàng)新或變遷的影響和約束。隨著中央一系列新的理論提出，我們確實(shí)感覺到中央對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是從處理問題的角度考慮了。具體到土地問題來講，稅費(fèi)改革之前農(nóng)民對土地的確沒有多少興趣，因?yàn)槭杖胍膊豢克?，土地的收入功能和就業(yè)功能都淡化了。雖然他們進(jìn)了小城鎮(zhèn)，但并不放棄土地，但是卻沒有指望依靠土地就業(yè)和增加收入。然而近兩年來，農(nóng)民開始對土地越來越看重了。土地的保障功能和收入功能又開始逐漸顯現(xiàn)。另一個現(xiàn)象是土地的就業(yè)功能也逐漸增加，這些似乎在預(yù)示著土地制度將會有一個新的氣息。

袁崇法（中國小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）：

我最近做了一個關(guān)于9個省市流動人口的調(diào)研，總體判斷可以說流動人口實(shí)際上是供需兩旺。我們在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，外出務(wù)工的農(nóng)民在絕對數(shù)量上是增加的，但是在增幅上有減緩的趨勢。另外一個現(xiàn)象是，供需雙方開始出現(xiàn)了討價還價的局面，也就是說，勞動力的供需雙方開始交涉了。如果沒有交涉，那個地方就用工緊缺。而且，勞動力的流向開始多元化，不光是流向長三角、珠三角，也不是一次性地流動到哪兒就是哪兒，這些都是值得研究的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移趨向。

人口流動長期以來一個最基本的局面是流而不均，為什么流而不均？因?yàn)楦丝诹鲃酉喾?，他們的資產(chǎn)是不流動的。那么，要到什么時候農(nóng)民才能進(jìn)城呢？只有當(dāng)他有足夠的收入能夠放棄土地資產(chǎn)的時候，也就是說在城里當(dāng)小老板，或者獲得相當(dāng)于城市的社保之后才可能在城市定居。剩下絕大部分的以工薪為主的勞動力是不可能在城鎮(zhèn)定居的，這也是中國城鎮(zhèn)化最大的特征：農(nóng)村的地他不能舍棄，城里面還要享受居住、教育以及各種各樣的市政和衛(wèi)生保障設(shè)施等公共資源。從2000年以后，東部城市突然每年有額外的幾萬學(xué)齡兒童需要入學(xué)，于是地方政府只好拼命地建學(xué)校，可更多的人擔(dān)心，假如這些人走了這個學(xué)校怎么辦？拆了？可這些人如果回來又要上學(xué)怎么辦？還得留著。我們光講重復(fù)建設(shè)，實(shí)際上由于流而不均而導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)要占到一定的比例。但這個板子不能打在農(nóng)民身上。

以上這些現(xiàn)象似乎跟土地沒有很大的關(guān)系，但是假如土地的產(chǎn)權(quán)以及土地能夠給這些數(shù)量巨大的流動人口帶來一些這樣那樣的保障，是不是這些問題會有一定程度的緩解？

在土地級差收益分配上做文章

黨國英（中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所）：

為穩(wěn)定農(nóng)村社會，使喪失土地的農(nóng)民獲得生活保障和就業(yè)支持，必須在土地級差收益的分配上做文章。說到底，耕地流失，開發(fā)區(qū)大量興起，是利益驅(qū)動的結(jié)果。

一、耕地流失的制度弊端在哪里？

狹義地講，土地的級差收益是土地肥力差異引起的土地報(bào)酬的差異。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，這種差異不大，特別在投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地中，這種差異很小。但如果考慮到土地的其他用途，由于自然性質(zhì)和地理位置的不同，土地的級差收益就可以有幾十倍乃至上百倍的差異。這個收益的分配狀況直接決定土地流轉(zhuǎn)的速度。

現(xiàn)在，因非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的土地使用引起的土地級差收益，主要在開發(fā)商、國有部門（政府）和村集體之間分配，分配比例在各地很不相同。這里的主要弊端就是，決定土地轉(zhuǎn)讓的決策者同時是享有土地級差收益的當(dāng)事人！兼做土地被征用者和制定決策的征用者，他們當(dāng)然有強(qiáng)烈的內(nèi)在沖動去征用土地。在實(shí)踐中，"占補(bǔ)平衡"的政策太容易被鉆空子，不足以約束耕地流失。耕地占用補(bǔ)償金也常常到不了農(nóng)民手里，因?yàn)橥恋毓芾聿块T要聽地方政府的話。一些地方官員的一句話，就把土地拱手出讓給開發(fā)商，即使沒有黑幕交易，也是自己的"政績"目標(biāo)作祟，還是離不開自己的利益。把土地征用的決定權(quán)和利益的享有權(quán)捆綁在一起，必然導(dǎo)致耕地的大量流失。

二、解決之策：改變權(quán)利配置

要下決心改變涉及土地交易的權(quán)利配置關(guān)系，具體辦法是：

第一，把現(xiàn)在村集體的土地出讓權(quán)力和收益享有權(quán)利完全拿掉。以后但凡土地（或土地使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓，必須讓土地的受讓方與農(nóng)民直接談判或交易?，F(xiàn)在的制度弊端導(dǎo)致村集體的干部非常容易拿集體土地作交易，中飽私囊，農(nóng)民怨聲載道。不把村集體控制土地交易的權(quán)力拿掉，農(nóng)村不得安寧。

第二，在商業(yè)性的耕地占用中，用一個新的稅種替代耕地占用補(bǔ)償金的征收，并由國稅部門負(fù)責(zé)征收。

第三，土地交易的行政監(jiān)管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央政府已經(jīng)考慮實(shí)行這個制度。土地監(jiān)管部門負(fù)責(zé)認(rèn)證土地交易價格的評估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格。

第四，建立土地法庭，作為土地交易糾紛尤其是交易價格糾紛的最后裁決機(jī)構(gòu)。土地法庭在一個足夠長的時間里獨(dú)立于現(xiàn)行法院系統(tǒng)，實(shí)行垂直控制。司法獨(dú)立的改革可以由這里起步，到條件成熟以后，再歸并到一般司法系統(tǒng)中去。

第五，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，制定土地（或土地使用權(quán)）交易價格條例，規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。新的條例要保證土地開發(fā)商按照競爭性價格獲得土地使用權(quán)。這個改革將明顯提高城市發(fā)展的土地利用成本，但為了國家的長遠(yuǎn)利益，我們必須容忍這個成本的上升。

第六，在目前城市公有土地實(shí)行國家所有制的情況下，可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年，待條件成熟以后，可以進(jìn)一步深化所有權(quán)改革。地方政府的所謂"經(jīng)營城市"，只限于在公用土地交易中實(shí)現(xiàn)土地增值，不得從耕地征用中直接獲得任何好處。

最后，在耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的交易中，國家實(shí)行限制性措施，不給這種交易以自由。目前實(shí)行的一些辦法可以繼續(xù)實(shí)行。特別要注意的是，如果在一項(xiàng)商業(yè)性的耕地出讓（例如搞了開發(fā)區(qū)）中，如果農(nóng)民不能獲得足以保障未來生活的價格水平，土地管理部門必須制止。

三、嘗試建立"國家失地農(nóng)民賬戶"和"國家失地農(nóng)民保障基金"

依照前述土地交易權(quán)利配置關(guān)系的改革辦法，擁有土地使用權(quán)或土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民將獲得土地交易的級差收益，但在中國現(xiàn)有國情之下，對這個收益的實(shí)際分配必須通過政府行為加以調(diào)節(jié)。例如，北京郊區(qū)的農(nóng)民出讓一畝地可能獲得100萬收入，其他地區(qū)的農(nóng)民可能最多獲得幾萬元，對這種差異不做調(diào)節(jié)在目前發(fā)展階段上是講不通的。

建立"國家失地農(nóng)民賬戶"出于下述考慮：為防止農(nóng)民將賣地的收入短期內(nèi)用光，可以將賣地的一部分收入存入專項(xiàng)賬戶，不一次性發(fā)給農(nóng)民。設(shè)計(jì)一種辦法，讓農(nóng)民陸續(xù)使用這部分資金或這部分資金所產(chǎn)生的利息。這項(xiàng)工作有一定的復(fù)雜性，中央政府可以提出指導(dǎo)性意見，由各地根據(jù)自己的特點(diǎn)實(shí)施具體方案。更好的辦法是將這部分資金與地方社會保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農(nóng)民與城市居民獲得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。

前面提到的替代耕地占用補(bǔ)償金的新稅種（例如叫做"農(nóng)地交易特別稅"）實(shí)行累進(jìn)制，將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里，建立"國家失地農(nóng)民保障基金".就是說，對于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達(dá)的對外開放地區(qū)，在土地交易總收入中扣除了必要的部分（主要是農(nóng)民的安置費(fèi)和"失地農(nóng)民賬戶"資金這兩個部分）以后，對其余部分實(shí)行累進(jìn)稅，將相當(dāng)一部分資金集中到國家手里，形成全國統(tǒng)籌使用的"國家失地農(nóng)民保障基金".

"國家失地農(nóng)民保障基金"的主要用途是：第一，對一部分失去耕地以后所獲得的補(bǔ)償收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進(jìn)行援助。特別在一些落后地區(qū)，由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征用中，農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補(bǔ)償（因?yàn)橥恋氐氖袌鰞r格很低），需要"國家失地農(nóng)民保障基金"進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以幫助這里的農(nóng)民。第二，開墾或復(fù)墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民。第三，補(bǔ)充"國家失地農(nóng)民賬戶"的資金不足。

尊重草根經(jīng)驗(yàn)

李昌平（香港樂施會項(xiàng)目官員）：

假如我以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的名義直接向農(nóng)民去征地，會發(fā)現(xiàn)是很困難的。那我們怎么樣博弈呢？我就給村干部好處，如果他不合作就用合法的加害權(quán)要挾他，最后他就不得不妥協(xié)。一般情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地就是這么征來的。

其實(shí)，征地問題處理得成功的例子也很多。我前年到溫州的一個村去考察，他們把土地變?yōu)榇迳绲馁Y本，所有者要分享地租，并且堅(jiān)持土地的村社所有，每征一片地，都要經(jīng)過全體村民的同意。一些發(fā)達(dá)的村，他們的土地能夠堅(jiān)持村社所有，發(fā)展村社經(jīng)濟(jì)，地租的收益很高，最后通過稅收進(jìn)行調(diào)節(jié)，補(bǔ)充農(nóng)民的社會保障體系。

如果一個城市或者城郊的村社不解體，他們的土地資本收益會很高，可以解決很多的問題；如果把一個村子解散，使各種發(fā)展最后得到的資本收益全部流失，我覺得是有問題的，而很多問題正是由于村社解體帶來的。

如果把土地作為一個資本，那么我們最后承認(rèn)這些資本是屬于誰的？我們現(xiàn)在既沒有承認(rèn)是農(nóng)民的，也沒有承認(rèn)是村社所有的。我認(rèn)為如果能夠明確地承認(rèn)土地帶來的資本是屬村社所有的，農(nóng)民的安置等很多問題就能很好地解決。

在新的形勢下，堅(jiān)持村社為集體組織，農(nóng)民自主選擇他們的產(chǎn)權(quán)適應(yīng)形式，沒有必要由中央某個人代表全國農(nóng)民的智慧去統(tǒng)一安排某一種制度，可以尊重農(nóng)民因地制宜的不同適應(yīng)形式。

我在東北、山西很多的地方發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民正在以自己的土地承包權(quán)做抵押到資金互助合作社貸款。我在吉林同樣看到一個用按揭的辦法，進(jìn)行農(nóng)村的現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的改造，城市里合作社員一戶出五千塊錢，就幫著農(nóng)村把什么地下排水、煤氣都搞起來了。城市里的合作社員跟農(nóng)民交流，說：為什么我愿意給一個農(nóng)民貸款？因?yàn)樗袔桩€地，他的收益是穩(wěn)定。所以，不到幾個月的時間就把一個村子建得非常漂亮，并且農(nóng)民的收益也沒有減少。如果沒有一個組織做，這個事情是不可能實(shí)現(xiàn)的。

各地有很多這樣寶貴的經(jīng)驗(yàn)正在生長發(fā)育，我們應(yīng)該尊重這些草根的經(jīng)驗(yàn)，而不是去理論化和一刀切地討論土地制度創(chuàng)新。

鏈接：日本的農(nóng)地制度

日本是一個人多地少的島國，二戰(zhàn)后，日本為了生存和發(fā)展，不得不對本國的土地制度進(jìn)行變革。日本農(nóng)用土地制度的改革大體經(jīng)歷了以下階段：

第一階段是1946～1950年。這一階段政府采取強(qiáng)硬措施，購買地主的土地轉(zhuǎn)賣給無地或少地的農(nóng)戶。1950年，政府頒布了《土地法》，規(guī)定了農(nóng)戶擁有土地的最高限額和出租土地的最高限額，超出的土地必須低價轉(zhuǎn)賣給其他農(nóng)戶。為了防止土地再次集中到少數(shù)人手中，《土地法》嚴(yán)格限制土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，規(guī)定自有土地在3公頃以下的農(nóng)戶才有買地權(quán)，土地買賣必須經(jīng)都、道、府、縣知事嚴(yán)格審查批準(zhǔn)才能進(jìn)行。

第二階段是1952～1962年，根據(jù)第一階段改革暴露出來的矛盾，核心是土地占有過于分散，不利于規(guī)模經(jīng)營。1961年，日本政府頒布了《農(nóng)業(yè)基本法》，明確地把以調(diào)整土地經(jīng)營規(guī)模為中心的"結(jié)構(gòu)政策"擺在農(nóng)業(yè)政策的首位。在農(nóng)地政策方面強(qiáng)調(diào)放寬對農(nóng)地占有的限制，鼓勵農(nóng)地向"中心農(nóng)戶"集中。1962年，日本政府又對《農(nóng)地法》進(jìn)行修改，其主要內(nèi)容是：放寬戶有農(nóng)地上限，在自家勞力耕作的情況下，所有土地可以超過3公頃；設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度，具有一定條件的農(nóng)業(yè)法人有取得農(nóng)地的權(quán)力。

第三階段是1970～1982年。這一時期日本農(nóng)用土地制度的改革，是調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)，鞏固和完善第二階段的改革成果。為了解決分散占有和土地集中的困難給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的障礙，1970年和1982年又先后兩次修改《農(nóng)地法》，核心內(nèi)容就是放寬對農(nóng)地租賃的限制，實(shí)行地租自由化。1980年，日本政府頒布了《農(nóng)地利用增進(jìn)法》，其主要內(nèi)容是：以土地租佃為中心，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流動；以地城為單位，組成農(nóng)用地利用改善團(tuán)體，促進(jìn)農(nóng)地的集中聯(lián)片經(jīng)營和共同基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。

第四階段是以1999年日本頒布《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》為標(biāo)志的。這一階段主要是從戰(zhàn)略高度制定農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。新基本法強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮農(nóng)業(yè)及農(nóng)村在保護(hù)國土、涵養(yǎng)水源、保護(hù)自然環(huán)境、合理利用耕地和人力資源等方面的作用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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土地制度對農(nóng)民的剝奪

探索篇

由土地制度的問題對農(nóng)民造成的"制度性"的利益損害究竟達(dá)到了什么樣的程度？中國社科院的黨國英教授算了一筆細(xì)賬。那么，如何擺脫農(nóng)民土地權(quán)益嚴(yán)重受損的現(xiàn)狀？土地制度的改革方向是什么？本刊選登了國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長劉福垣、內(nèi)蒙赤峰市市長徐國光和曾任10年鄉(xiāng)黨委書記的張新光三位有代表性的觀點(diǎn)，以期引起人們的廣泛討論。

□黨國英

從1952年至2002年，農(nóng)民向社會無償貢獻(xiàn)的土地收益為51535億元；

以2002年無償貢獻(xiàn)的土地收益為7858億元計(jì)算，相當(dāng)于無償放棄了價值26萬億的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)（按照目前的銀行利率3%計(jì)算）。從有關(guān)數(shù)字看，自從我國實(shí)行土地征用補(bǔ)償政策以來，我國累計(jì)支付的土地征用費(fèi)不超過1000億元；

在現(xiàn)行土地制度及其關(guān)聯(lián)作用的約束下，破壞了勞資關(guān)系的某種可能的平衡，給政府調(diào)節(jié)企業(yè)行為增加了困難；

現(xiàn)行土地制度給國民經(jīng)濟(jì)總量平衡的調(diào)節(jié)增加了困難；

土地制度的缺陷及其關(guān)聯(lián)作用還壓縮了中國市場，產(chǎn)生了"資本過剩"與"勞動過剩"并存的深刻的結(jié)構(gòu)性問題。

可以認(rèn)為，土地制度缺陷所產(chǎn)生的直接或間接影響，使政府對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力受到削弱，并且會對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)生不利影響。

土地制度改革始終是中國整體改革中的一個重要方面。大量觀察表明，農(nóng)村土地制度不僅直接影響到中國土地資源的保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，還關(guān)系到整個國民經(jīng)濟(jì)的宏觀運(yùn)行和行業(yè)效率，也關(guān)系到中國農(nóng)村社會的政治穩(wěn)定。

土地制度是否影響農(nóng)民收入

關(guān)于土地制度對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至農(nóng)民收入的影響，多年來一直是學(xué)術(shù)界比較關(guān)注的問題。在所發(fā)表的文章中，大體有兩種對立的意見：一種認(rèn)為目前的土地制度與各種其他可能采用的改革方案（例如耕地私有制或永佃制）比較，對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響不會有顯著差別；另一種相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，目前的農(nóng)地制度有重大缺陷，非改革不能推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高。

早在1992年，國務(wù)院發(fā)展研究中心的一個土地問題課題組就提出一個長篇報(bào)告，認(rèn)為農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模對土地單產(chǎn)沒有顯著影響。后來其他學(xué)者的研究也證實(shí)了類似的結(jié)論。農(nóng)業(yè)部課題組的研究也證明，土地承包的穩(wěn)定性與畝產(chǎn)量也沒有顯著關(guān)系。對于這些研究的數(shù)據(jù)，筆者認(rèn)為是可靠的，即可以認(rèn)為土地制度固然對規(guī)模有影響，但規(guī)模（特別是在戶均30畝土地以內(nèi)）對畝產(chǎn)量沒有重要影響，對農(nóng)戶的投入也沒有重要影響。但是，承認(rèn)這個事實(shí)，并不等于承認(rèn)土地制度對農(nóng)民收入沒有影響。常常有學(xué)者把土地效益（單產(chǎn)）與勞動效益混為一談，這是很令人遺憾的事情。土地制度必然對農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模發(fā)生影響，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模必定對勞動生產(chǎn)率發(fā)生影響，從而對農(nóng)民收入水平發(fā)生影響。本文后面將對這一問題做詳細(xì)討論。

相反的意見認(rèn)為，如果實(shí)行不同于現(xiàn)在的農(nóng)地制度，農(nóng)民收入可能會有顯著增加。楊小凱等人估計(jì)了農(nóng)村土地可轉(zhuǎn)讓程度并估計(jì)了土地所有權(quán)私有化的潛在收益。根據(jù)農(nóng)民的人均真實(shí)收入、商業(yè)化程度（勞動分工水平）界定和行使產(chǎn)權(quán)的效率指數(shù)之間關(guān)系的經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型，在1987年如果土地自由貿(mào)易被允許的話，中國農(nóng)民的人均真實(shí)收入將增加30%.

楊小凱等人的研究具有可信性。這樣的研究結(jié)論可以得到理論的支持。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度越高，作為生產(chǎn)要素，它被合理配置的可能性越大。土地資源的合理配置包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化分工的深化，也包括土地的邊際報(bào)酬與土地的邊際收益之間均衡關(guān)系的存在。這兩方面的效果都可以提高土地的利用效率，從而產(chǎn)生增加農(nóng)民收入的效果。

土地規(guī)模經(jīng)營潛力與農(nóng)民增收之間的關(guān)聯(lián)性

如果把勞動生產(chǎn)率作為考察對象，那么，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，影響勞動生產(chǎn)率的最重要的因素是土地經(jīng)營的規(guī)模。

依據(jù)相關(guān)的分析，現(xiàn)行土地制度使得農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移遇到極大障礙。雖然還有一些制度性因素在阻礙農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，例如戶籍制度、社會保障制度、勞動力市場的不統(tǒng)一，以及城市政府所實(shí)行的某種對農(nóng)民的歧視制度等等，但最重要的因素仍然是土地制度因素。如果把土地制度搞活，進(jìn)城農(nóng)民可以從放棄土地中得到利益，其他障礙可以用支付貨幣的辦法來化解，這個貨幣當(dāng)然來自農(nóng)民放棄土地時的收益。

我們假設(shè)在外出務(wù)工勞動力中，在縣城務(wù)工的勞動力愿意兼業(yè)，不愿意放棄土地；而在大中城市務(wù)工的勞動力愿意脫離農(nóng)業(yè)，并且在合適的條件下愿意放棄土地。據(jù)筆者的調(diào)查，可以假設(shè)20%的農(nóng)村勞動力在縣城務(wù)工，80%的勞動力在大中城市務(wù)工。另據(jù)李強(qiáng)教授調(diào)查，在城市務(wù)工的勞動力中間，大約有9%的勞動力處于半流浪狀態(tài)，他們每年沒有工作的時間在半年或半年以上，因此難以在城市定居。就是說，按目前農(nóng)民外出務(wù)工總量為1億人計(jì)算，其中有0.72億勞動力的職業(yè)是穩(wěn)定或比較穩(wěn)定的，他們在一定條件下可能放棄土地。在這0.72億勞動力中，又有37%左右是女子（據(jù)農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)辦公室課題報(bào)告推算[2001]），她們絕大部分是陪同丈夫務(wù)工。未婚女子也多嫁給打工的人，不愿意返鄉(xiāng)。由此可以推斷，至少有2664萬戶農(nóng)民已經(jīng)不再從事農(nóng)業(yè)，他們的土地轉(zhuǎn)由他人耕種。另外有1872萬男性打工者中的已婚者把配偶留在家里，不妨假設(shè)其中有一半有可能是潛在的城市定居者。這樣，我們假設(shè)有3600萬戶農(nóng)民可能放棄土地定居城市。

2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值32385億元；城鎮(zhèn)年平均工資水平7667元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工資總額一般約為增加值總額的1/3，為10700億，據(jù)此計(jì)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的年平均工資水平大約8231元，超過城鎮(zhèn)平均工資水平。不難理解，兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的收入使一個家庭不再依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是完全可能的。

按上面的計(jì)算，全國至少有1億農(nóng)戶有可能將他們的土地轉(zhuǎn)租出去，或干脆放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的居民。

我們先來看靜態(tài)的計(jì)算結(jié)果：從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶數(shù)占總農(nóng)戶數(shù)的比重按目前的統(tǒng)計(jì)資料估計(jì)，大約為67%（假設(shè)農(nóng)戶結(jié)構(gòu)與播種面積的結(jié)構(gòu)相似。實(shí)際上蔬菜種植業(yè)的戶均土地面積要小于糧食種植業(yè)的戶均土地面積，這里對這種差異忽略不計(jì)）。假設(shè)外出到大中城市務(wù)工的勞動力主要來自糧食種植農(nóng)戶。這項(xiàng)假設(shè)具有合理性，因?yàn)槠渌愋偷姆N植（特別是蔬菜）是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，蔬菜的銷售也常常由農(nóng)戶來完成，比較費(fèi)工、費(fèi)時。如果他們外出務(wù)工，更有可能在縣城或本鎮(zhèn)務(wù)工。根據(jù)這個理由，同樣假設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)戶也來自糧食種植業(yè)農(nóng)戶。依照這些假設(shè)，估計(jì)全國糧食生產(chǎn)農(nóng)戶大約為1.6億個農(nóng)戶（以2002年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)），這些農(nóng)戶耕種著大約13億畝糧田，其中，1億農(nóng)戶是可能放棄糧食生產(chǎn)的。

按照以上假設(shè)，如果土地制度改革適當(dāng)，促進(jìn)一部分愿意并且已經(jīng)在大中城市就業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民放棄糧食生產(chǎn)，我國糧食種植業(yè)農(nóng)戶數(shù)量可能剩下6000萬，戶均土地面積將達(dá)到21.6畝。

在這一平均耕地規(guī)模下，按照2004年的有關(guān)價格計(jì)算，中國的綜合糧食產(chǎn)量為每畝約650斤，每畝綜合成本（不包括勞動力報(bào)酬）約200元，每斤綜合糧價約0.7元。如果不計(jì)算稅費(fèi)，每畝純收入為255元。這樣，糧食種植戶均收入為5500元，人均1730元。

如果不考慮勞動力轉(zhuǎn)移因素以及由此產(chǎn)生的經(jīng)營規(guī)模的變化，目前糧食種植戶在糧食生產(chǎn)上的收入人均僅652元。但如果考慮了上述因素，以2003年農(nóng)民人均2622元計(jì)算，則人均收入增長41%.考慮到目前農(nóng)民人均收入高于糧食種植戶的人均收入，這個增長率是一個保守的數(shù)字。顯然，這個增長沒有到來，這是一種損失。

接下來，我們再看動態(tài)計(jì)算結(jié)果：根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒，近年我國鄉(xiāng)村人口數(shù)量在持續(xù)下降，有關(guān)情況見表1.

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依照表1提供的信息，我們可以進(jìn)一步計(jì)算出未來可能的規(guī)模經(jīng)營變化條件下糧食種植業(yè)農(nóng)戶收入增長的情形。

需要補(bǔ)充的假設(shè)是：第一，糧食種植業(yè)農(nóng)戶的戶均人口數(shù)量不再變化。這是出于計(jì)算的方便。第二，假設(shè)在1億農(nóng)戶轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上，每年繼續(xù)有1.28%的農(nóng)戶穩(wěn)定轉(zhuǎn)移到大中城市。第三，假設(shè)糧食種植面積不變。另外，前述其他假設(shè)不變。

按照所有上述假設(shè)，我們推算出表2.

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如果在土地制度改革的同時，采取積極的城市化政策，例如，假設(shè)糧食種植業(yè)農(nóng)戶向城市轉(zhuǎn)移的速度提高2個百分點(diǎn)，情況會發(fā)生很大的變化。這個假設(shè)應(yīng)該具有合理性。目前，我國城市原有居民人口的增長速度已經(jīng)大大減緩，上海等大型城市的人口已經(jīng)開始出現(xiàn)負(fù)增長。城市經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展客觀上需要農(nóng)村勞動力更快地向城市轉(zhuǎn)移。按這個假設(shè)，則有下面的計(jì)算結(jié)果。

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在這個假設(shè)條件下，糧食種植業(yè)農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模在2025年將達(dá)到43.67畝。這些農(nóng)戶在種植業(yè)方面的收入年均增加3.4%，這已經(jīng)很驚人了。這個經(jīng)營規(guī)模在中高產(chǎn)田上（畝產(chǎn)兩季約2000斤），戶均收入僅此一項(xiàng)就可達(dá)到4萬元，如果再有多種經(jīng)營的收入，農(nóng)民的收入就可以超過城市居民的收入水平。

土地征用中農(nóng)民利益流失了多少

農(nóng)民因土地被占用，究竟給社會貢獻(xiàn)了多少資金，這是一項(xiàng)很不容易算好的帳。因地理位置的不同和土地需求強(qiáng)度的不同，各地的耕地在轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時的最高價格有很大差異。

按照市場經(jīng)濟(jì)的原則，即使政府征用土地，也應(yīng)按照市場價格來支付土地購買費(fèi)用。這應(yīng)該是估計(jì)農(nóng)民在出讓土地中的利益損失的一個基礎(chǔ)。但市場價格卻是難以確定的，因?yàn)樵谑袌雠で那闆r下，無法確定一個合理的市場價格。我們也不能把各地最終土地使用價格拿來計(jì)算，一是因?yàn)檫@個價格根本無法獲得，二是這個價格有很大的投機(jī)因素。

作者不得不考慮用經(jīng)濟(jì)分析的辦法來測算農(nóng)民土地權(quán)益的損失。分析的依據(jù)有兩個：第一，按照一般經(jīng)濟(jì)理論，在比較充分的競爭態(tài)勢下（例如美國經(jīng)濟(jì)），國民收入一般分解為三大要素的收入，而地租收入一般占到國民收入的10%；第二，建國初期，我國農(nóng)民作為土地的所有者，在他們的土地大量轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途以后，沒有獲得過地租收入，只是在改革開放以后，農(nóng)民的土地被占用后，才獲得了很少數(shù)量的"補(bǔ)償費(fèi)用".

按國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，我們只能找到1978年以后的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的GDP.GDP與國民收入之間的差異，沒有準(zhǔn)確數(shù)據(jù)可資推算，按一般情形，依10%扣減后的余額為國民收入。1978年以前的GDP沒有數(shù)據(jù)，也不好從工業(yè)品的物質(zhì)總量中推出。我們按1952年至1982年間的人口增長率（2%）為GDP的增長率，因?yàn)榧僭O(shè)這個時期人均生活水平?jīng)]有提高，這個假設(shè)比其他假設(shè)更具有合理性。

另假設(shè)1956年以后國家開始無償使用農(nóng)民土地，此前的GDP中的土地報(bào)酬假設(shè)已經(jīng)歸土地所有者所有。即使后來剝奪了這些居民的土地報(bào)酬，但他們已經(jīng)是城市居民，不屬于農(nóng)民，故不在我們的考察之列。

按照以上假設(shè)，筆者推算出以下兩項(xiàng)結(jié)果：第一，從1952年至2002年，農(nóng)民向社會無償貢獻(xiàn)的土地收益為51535億元。

第二，以2002年無償貢獻(xiàn)的土地收益為7858億元計(jì)算，相當(dāng)于無償放棄了價值26萬億的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)（按照目前的銀行利率3%計(jì)算）。從有關(guān)數(shù)字看，自從我國實(shí)行土地征用補(bǔ)償政策以來，我國累計(jì)支付的土地征用費(fèi)不超過1000億元。

應(yīng)該說這個分析是保守的。據(jù)國土資源部的統(tǒng)計(jì)，在全國省級以上900多家開發(fā)區(qū)中，國家批準(zhǔn)規(guī)劃了近3000萬畝地，已經(jīng)開發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的13.51%，近2600萬畝土地閑置荒蕪（《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2003年9月4日）。這說明，在征用農(nóng)民土地的總量中，只有一部分進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，成為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)要素。而在我們的測算中，實(shí)際上僅僅涉及了這部分土地。這說明，中國農(nóng)民放棄的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的總價值要大于20萬億元人民幣。

按照這個分析結(jié)果，農(nóng)民的實(shí)際收益應(yīng)該比目前高出40%以上。但是，這些收益被轉(zhuǎn)到了社會其他階層和各級政府手里。如果20萬億的財(cái)產(chǎn)權(quán)收入用來給農(nóng)民購買房屋，按20萬元一套的價格，可購買1億套房屋，正好是目前農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的總數(shù)。如果用來做進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民農(nóng)民的社會保險(xiǎn)基金，也極為可觀。20萬億的財(cái)產(chǎn)權(quán)收入，已經(jīng)超過了我國改革開放以來累計(jì)各項(xiàng)社會保險(xiǎn)收入。

現(xiàn)行土地制度對國民經(jīng)濟(jì)宏觀運(yùn)行有何影響？

國家對經(jīng)濟(jì)總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力，是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要因素，而現(xiàn)行土地制度則會影響到國家對經(jīng)濟(jì)總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力。

按現(xiàn)行法律，農(nóng)民進(jìn)入設(shè)區(qū)的城市工作和生活，其所承包的土地必須交回村集體，不再享有作為集體成員的那種抽象的土地所有權(quán)。這個制度使農(nóng)民在進(jìn)入城市以后得不到放棄土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的任何補(bǔ)償，農(nóng)民也不愿意放棄土地，使得農(nóng)民不得不選擇定居農(nóng)村、在城市打工的生活。這個法律規(guī)定顯然不利于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。這個由政策導(dǎo)向所產(chǎn)生的結(jié)果，造成了深刻的國民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性缺陷，極大地約束了國家對經(jīng)濟(jì)總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力。

第一，在現(xiàn)行土地制度及其關(guān)聯(lián)作用的約束下，破壞了勞資關(guān)系的某種可能的平衡，給政府調(diào)節(jié)企業(yè)行為增加了困難。從資本方面看，一個國家的城市經(jīng)濟(jì)部門中一半左右的勞動力不是居住在就業(yè)點(diǎn)附近，而是不穩(wěn)定地在大的地域范圍里流動，無疑會給城市工商企業(yè)的發(fā)展增加風(fēng)險(xiǎn)。工商企業(yè)因此難以制定用工計(jì)劃，也難以執(zhí)行定貨合同。2004年上半年出現(xiàn)的"民工荒"已經(jīng)顯示出這方面的后果。企業(yè)經(jīng)營本來要面對產(chǎn)品價格變動的風(fēng)險(xiǎn)、資金運(yùn)用的風(fēng)險(xiǎn)和各種競爭所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在又平添勞動力供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，這自然給國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)增加了困難。從勞動力方面看，目前的制度也不利于公正的勞資關(guān)系的建立，不利于人力資本的積累。本來，決定勞動力流動方向的主要因素是地區(qū)間的平均收益水平，而目前的制度結(jié)構(gòu)使得土地遠(yuǎn)期收益以及勞動者流動成本也成為決定勞動力流動的因素。后兩個因素很難成為政府調(diào)節(jié)勞動力區(qū)域布局的手段，這便增加了政府調(diào)節(jié)勞動力市場的難度。

第二，現(xiàn)行土地制度給國民經(jīng)濟(jì)的總量平衡的調(diào)節(jié)增加了困難。農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，他本來既是生產(chǎn)者，又是消費(fèi)者。他占有了城市的就業(yè)崗位，同時也帶來了消費(fèi)的市場，從這個意義上說，不存在農(nóng)民工與城里人搶飯碗的問題。但是，中國的農(nóng)民工往往在城里扮演生產(chǎn)者角色，又在鄉(xiāng)村里扮演消費(fèi)者的角色。在這里，"薩伊定律"（供應(yīng)等于需求）的作用被打了折扣。這種情形導(dǎo)致兩方面的效率損失：一方面，在宏觀上，因?yàn)榇嬖谑杖氲霓D(zhuǎn)移，城市經(jīng)濟(jì)部門的總量均衡狀態(tài)為總供給大于總需求，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部門表現(xiàn)為總需求大于總供給。產(chǎn)生"事后均衡"的途徑是物價變動。這就可以解釋為什么縣以下的物價水平常常高于大城市的物價水平。另一方面，在微觀層面，這種情況又導(dǎo)致農(nóng)民作為消費(fèi)者的福利損失，農(nóng)民是高昂物價的直接承受者。這種狀況同樣增加了政府對宏觀經(jīng)濟(jì)實(shí)行調(diào)控的難度。

第三，土地制度的缺陷及其關(guān)聯(lián)作用還壓縮了中國市場，產(chǎn)生了"資本過剩"與"勞動過剩"一并存在的深刻的結(jié)構(gòu)性問題。因?yàn)閯趧诱叩睦姹Ｗo(hù)的困難，使得中國廉價加工業(yè)包含了制度性因素產(chǎn)生的成本"節(jié)約"，給國外市場保護(hù)主義者以口實(shí)。同時，因?yàn)槲覀儾⒉皇煜H市場，而國內(nèi)市場在低工資之下變得狹小，這就造成了"資本過剩"（表現(xiàn)為利率低）與"勞動過剩"并存的結(jié)構(gòu)性問題。中國是一個有"有教無類"的傳統(tǒng)國家，百姓曾經(jīng)享有高于歐洲國家的教育水平，可是現(xiàn)在竟然成了一個提供廉價勞動力的國家，想來讓我們羞愧。我們的廉價勞動力主要是制度的結(jié)果，而不是所謂"素質(zhì)"低下的結(jié)果。這個結(jié)構(gòu)性問題加深了中國經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的矛盾，同樣給政府的宏觀政策實(shí)施帶來了困難。

上述三個方面的問題歸結(jié)起來，可以認(rèn)為，因?yàn)橥恋刂贫热毕菟a(chǎn)生的直接或間接的影響，使政府對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力受到削弱。后一種結(jié)果自然會對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)生不利影響。（作者系中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

鏈接：《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》摘要

（1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過）

第四章：經(jīng)濟(jì)政策第二十七條：為發(fā)展生產(chǎn)力和國家工業(yè)化的必要條件。凡已實(shí)行的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡尚未實(shí)行的地區(qū)，必須發(fā)動農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團(tuán)體，經(jīng)過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項(xiàng)步驟，實(shí)現(xiàn)耕者有其田。

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土地租賃的兩種方式

□殷琳

隨著土地使用制度改革的深化，我國土地租賃存在著兩種不同的方式。一是國有土地租賃；一是土地使用權(quán)出租。國有土地租賃和土地使用權(quán)出租都是國有土地有償使用的方式。

在土地管理法規(guī)中，國有土地租賃的概念在1998年2月17日的《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（原國家土地管理局第8號令）首次被提出并予以界定的，而且被規(guī)定為國家處置土地資產(chǎn)的方式。

1998年12月24日頒布的《土地管理法實(shí)施條例》已經(jīng)將國有土地租賃明確規(guī)定為國有土地有償使用的一種方式。

1999年7月27日國土資源部頒發(fā)的《規(guī)范國有土地租賃若干意見》（以下簡稱《意見》）第一條規(guī)定："國有土地租賃是指國家將國有土地出租給使用者使用，由土地使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。國有土地租賃是國有土地有償使用的一種形式，是出讓方式的補(bǔ)充。"《意見》第六條規(guī)定："國有土地租賃，承租人取得承租土地使用權(quán)。"

土地使用權(quán)出租的標(biāo)的物具有復(fù)合性，即不僅包括土地使用權(quán)，還包括土地上的建筑物及其他附著物。當(dāng)出租地上建筑物、其他附著物時，其范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之出租，同時，出租土地使用權(quán)時，其地上建筑物、其他附著物也隨之出租。土地出租一般是同房屋租賃結(jié)合在一起的，單純的場地出租行為在整個土地使用權(quán)出租市場中比較少。

由于在土地使用權(quán)出租中，土地使用權(quán)及地上建筑物、其他附著物所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，承租人以支付租金為代價取得對土地及地上建筑物、其他附著物一定期限使用的權(quán)利，期限通常較短，投資相對較少，方便靈活，出租人則通過承租人支付的租金收回投資，因而土地使用權(quán)出租十分普遍，具體形式也有多種多樣。如商業(yè)柜臺出租、各種鋪面出租和住房出租等，都包含著土地使用權(quán)的出租。

在國有土地租賃和土地使用權(quán)出租的概念中，都采用了租賃、租金這樣的詞語，使人容易混淆，實(shí)質(zhì)上國有土地租賃和國有土地使用權(quán)出租之間存在以下主要區(qū)別：

第一，所處的土地市場不同。國有土地租賃屬于土地一級市場；國有土地使用權(quán)出租屬于土地二級或者三級市場。

第二，法律關(guān)系主體不同。國有土地租賃的主體是土地所有者與土地使用者。國有土地使用權(quán)出租是在土地使用者之間進(jìn)行，其主體——出租人是通過劃撥、出讓（或轉(zhuǎn)讓）取得土地使用權(quán)的受讓人；承租人為取得一定年限的土地及地上建筑物、其他附著物的全部或者一部分的使用權(quán)，并定期向出租人支付租金的行為主體。

第三，土地使用者的權(quán)益不同?！兑庖姟返诹鶙l規(guī)定："國有土地租賃，承租人取得承租土地使用權(quán)。承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地行政主管部門同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押。承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押，必須依法登記?！?

承租土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租。承租人將承租土地轉(zhuǎn)租或分租給第三人的，承租土地使用權(quán)仍由原承租人持有，土地承租人與第三人建立了附加租賃關(guān)系，第三人取得土地的他項(xiàng)權(quán)利。

承租土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。承租人轉(zhuǎn)讓土地租賃合同的，租賃合同約定的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)給第三人，租賃合同經(jīng)更名后繼續(xù)有效。

承租土地使用權(quán)的抵押。從《意見》第六條的規(guī)定可以看出：第一，單獨(dú)的承租土地使用權(quán)可設(shè)定抵押權(quán)，即地上沒有建筑物或構(gòu)筑物的承租土地使用權(quán)可設(shè)定抵押權(quán)。第二，地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物依法抵押的，承租土地使用權(quán)可隨之抵押。抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時土地租賃合同同時轉(zhuǎn)讓。

劃撥土地使用權(quán)的出租?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《條例》）第四十四條規(guī)定："劃撥土地使用權(quán)，除本條例規(guī)定的情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。"第四十五條規(guī)定："符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：一、土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個人；二、領(lǐng)有國有土地使用證；三、具有地上建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明；四、依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。"

根據(jù)上述規(guī)定可知，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押時，地上必須具有合法的建筑物或其他附著物。也就是說，地上沒有建筑物或其他附著物而單純的劃撥土地使用權(quán)，是不能出租的。同時，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第五十五條規(guī)定，房地產(chǎn)所有權(quán)人以營利為目的，將劃撥土地使用權(quán)的地上建筑物出租的，應(yīng)當(dāng)將租金中所含土地收益上繳國家。值得注意的是，如果土地使用者無合法原因擅自出租劃撥土地使用權(quán)，屬非法行為。

出讓（或轉(zhuǎn)讓）土地使用權(quán)的出租。按《條例》規(guī)定，取得土地使用權(quán)的土地使用者，在規(guī)定的期限內(nèi)土地使用權(quán)可以出租，未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得出租。

（作者系西安財(cái)經(jīng)學(xué)院注冊房地產(chǎn)估價師、注冊土地估價師）

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土地批租、城市膨脹與私人資本主義

□劉福垣

寅吃卯糧的土地批租制度

20多年來，我國把土地批租當(dāng)做土地資本化、市場化的唯一途徑，換來了城市基本建設(shè)超常規(guī)的發(fā)展，但卻犧牲了巨額的級差地租，抬高了城市化的門檻，產(chǎn)生了大量吞食全民資產(chǎn)的問題富豪，倒下了一批批有審批權(quán)的干部。土地批租的種種弊端暴露無遺，而各級政府至今仍樂此不疲，使我百思不得其解：為什么土地只能批租，為什么收年租就不行？這個問題的癥結(jié)究竟在哪里？我寫這篇文章的目的，就是想引起制定政策的人們再費(fèi)心權(quán)衡一次批租和年租之間的利益得失。

我們應(yīng)該明確城市建設(shè)用地和建成區(qū)的土地是全民所有制的財(cái)產(chǎn)，政府受全民的委托是土地資本的經(jīng)營者。地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，毫無疑問應(yīng)該歸全民所有。全民的地租和政府的稅費(fèi)收入是完全不同的分配范疇，各級政府把全民幾十年的土地資產(chǎn)的租金收入當(dāng)作一年的財(cái)政收入，用于城市的基本建設(shè)，這實(shí)際上侵犯了全民的產(chǎn)權(quán)，同時也侵犯了此后多少屆政府的經(jīng)營權(quán)。

造成中國經(jīng)濟(jì)畸形發(fā)展

馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，地租是全社會創(chuàng)造的剩余價值的轉(zhuǎn)化形態(tài)。社會總產(chǎn)品價值中的剩余價值M，由地租m1、利息m2、稅收m3、利潤m4組成，這四個部分的總和不應(yīng)該超過當(dāng)年創(chuàng)造的剩余價值M的總額。通過土地批租，政府一次性獲得的地租收入就相當(dāng)于50年到70年的地租m1.這就會產(chǎn)生兩種結(jié)果：一種可能是政府寅吃卯糧透支國民收入搞基本建設(shè)；另一種是政府通過多收地租擠占了利息m2和利潤m4，抬高了企業(yè)的二次成本，嚴(yán)重影響了企業(yè)的生存和發(fā)展。這兩種可能都會產(chǎn)生一個后果：一屆政府在3到5年內(nèi)花掉了50到70年的地租收入，必然使城市基本建設(shè)占用的資金大大超過經(jīng)濟(jì)增長所應(yīng)該提供的資金。這正是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、銀行貸款呆壞賬增加、形成泡沫經(jīng)濟(jì)的重要原因。

我國財(cái)政收入高速增長，財(cái)政赤字不見減少，城市面貌日新月異，越來越像歐洲，而社會保障資金的空賬卻達(dá)6000億元之多，當(dāng)代名副其實(shí)的產(chǎn)業(yè)工人——農(nóng)民工只能如候鳥一樣，冬去春來，相當(dāng)多的農(nóng)村面貌和非洲還十分相似。各級政府無視這種局面，圈地運(yùn)動越演越烈，造成無地農(nóng)民越來越多。造成這種局面雖然主要是發(fā)展觀、政績觀和吏治上的原因，甚至有政治立場的問題，但是，如果沒有土地批租這個"點(diǎn)金術(shù)"（快速發(fā)展工具），他們也不會有那么大的神通。各個城市不約而同地提出經(jīng)營城市的口號，就是因?yàn)槎紘L到了土地批租的甜頭。許多地方政府為了建樓堂館所，搞美化、綠化和亮化，借錢賣地甚至募捐也要干，而本應(yīng)由政府干的社會保障、義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)系人民大眾切身利益的事，卻都沒有了錢。他們坐在富麗堂皇的辦公樓里，告訴人們：本屆政府的財(cái)政還僅僅是吃飯財(cái)政，我國是一個發(fā)展中國家，社會保障只能慢慢來。

導(dǎo)致社會嚴(yán)重兩極分化

我國目前的土地批租，從形式上看，政府拿到了50年或70年的絕對地租，而實(shí)際上，其中49年或69年級差地租的升值卻全部落入到私人手中，在我國這個工業(yè)化和城市化剛剛進(jìn)入高潮時期的國家，土地升值的速度幾乎是不可預(yù)測的，級差地租的數(shù)量會近乎幾何級數(shù)增長。政府得到了"四兩"，使用者卻獲得了"千斤".土地批租，形式上不是轉(zhuǎn)讓所有權(quán)，而實(shí)際上是用時間偷換了空間，使土地公有制逐漸成為一個空殼。市場經(jīng)濟(jì)成熟的國家，雖然它們在歷史上民主革命不徹底，沒有完成土地國有化的任務(wù)，但它們卻用法律手段和稅收使土地私有制成為一個空殼。面對這兩個"貌公實(shí)私、外私內(nèi)公"的空殼，我們共產(chǎn)黨人應(yīng)該深刻反思我們的政策得失。

懸崖勒馬，立即停止土地批租

我們堅(jiān)持的公有制為主，實(shí)際上是堅(jiān)持生產(chǎn)資料的公有制為主，不是企業(yè)的公有制為主。土地資產(chǎn)占國有資產(chǎn)的絕大部分，是可以穩(wěn)定獲得剩余價值的最優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，是最不容易流失、丟失和消失的資產(chǎn)。我國之所以可以越過私人資本主義市場經(jīng)濟(jì)階段，一步到位實(shí)現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)，就是因?yàn)槲覀儓?jiān)持了土地公有制這個中國特色，可以使我們不用私人資本主義的方式通過商業(yè)保險(xiǎn)積累社會保障資金，用土地的租金收入就可以從容地解決社會保障問題。社會保障是為市場經(jīng)濟(jì)定性的制度前提，更應(yīng)該是社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的前提。土地批租使地方政府寅吃卯糧，把源源不斷的日常級差地租收入化為私人收入，使政府沒有充分的資金解決社會保障問題，這就葬送了中國特色，葬送了市場經(jīng)濟(jì)的社會主義性質(zhì)。土地公有制是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基石，土地批租實(shí)際上是在挖社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基石。我們必須懸崖勒馬，立即停止土地批租，立即停止用地租收入搞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用年租獲得的級差地租收入優(yōu)先用于社會保障開支。目前這兩種土地流通體制的選擇，實(shí)際上是兩種社會制度的選擇。

土地批租政策使住宅必須和土地聯(lián)體流通，70年的地租一次性計(jì)入房價，必然抬高了房價和房租，使一般工薪階層既買不起，也租不起，使住宅成為少數(shù)人的奢侈品，成為人們發(fā)土地財(cái)?shù)墓ぞ?。住宅超過工薪階層的購買力，抬高了城市化的門檻，極大地抑制了農(nóng)村人口城市化的進(jìn)程。由于住宅價格過高，迫使我國中等偏低收入階層擠占正常的生活消費(fèi)，以消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡為代價積累購房"首付"和支付"月供"，使他們的勞動力不能正常地再生產(chǎn)，同時嚴(yán)重地影響了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日益失衡，失業(yè)人口不斷增加。

年租制：極大地提高土地利用率

我國目前正處于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整時期，資本和勞動力快速流動時期，廣大工薪階層作為出賣勞動力的勞動者，不可能普遍購房置業(yè)，即使我國目前的住宅降價一半，他們也買不起住宅。買房是投資行為，租房是消費(fèi)行為。我國即使勞動力不是無限供給，工資中也只能包括房租，不可能有超過房租的收入用于積累所謂"首付"和"月供".所以，工薪階層只能租賃按月交房租的住宅，而月房租中只能包括月地租，房東卻一次性向政府交了70年的地租，他至少要損失69年的利息收入。如果土地批租政策不變，除了國家誰會來當(dāng)這個房東呢？國家如果不想當(dāng)房東，就必須把土地批租政策改變?yōu)槟曜庹摺＿@是一個要代表大多數(shù)人民的政府不能不考慮的問題。

土地年租制使全民的土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到完全的實(shí)現(xiàn)，從而使生產(chǎn)資料公有制的基石萬無一失。源源不斷、日益增長的級差地租進(jìn)入全民資產(chǎn)的賬號，是剩余價值的大頭歸社會占有的決定因素。社會主義就是剩余價值大部分歸社會占有的主義，社會主義市場經(jīng)濟(jì)是全體勞動人民都能夠安居樂業(yè)、沒有后顧之憂的市場經(jīng)濟(jì)。人民安居才能樂業(yè)，社會保障資金充足才能沒有后顧之憂。政府對土地實(shí)行年租制政策，才能使房、地產(chǎn)分體流通，大幅度降低房價和房租，才能確保每年都有不斷增長的地租收入用于社會保障和補(bǔ)貼貧困人口的房租支出

年租制可以極大地提高土地利用率，使土地的占用和人口城市化有機(jī)結(jié)合起來，有利于轉(zhuǎn)變增長方式，改變高增長低發(fā)展的局面。（作者系國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長）

鏈接：建議實(shí)行土地出讓金分期支付制度

□陳遇雨、明軒

在我國，不少地方政府進(jìn)行城市建設(shè)的最大資金來源就是依靠土地出讓。于是乎，各地方政府都不亦樂乎地忙于賣地；結(jié)果，導(dǎo)致地價持續(xù)攀升、房價不斷上揚(yáng)。更有甚者，某地方政府安排"托兒"在土地拍賣時哄抬競拍價，以達(dá)到把價位抬高，獲取更多土地出讓金的目的。而且，一些地方政府在畸形"政績觀"的指導(dǎo)下，"瘋狂"出讓土地，以至于讓后屆政府面臨無地可賣的困境。

為了地方政府的長遠(yuǎn)發(fā)展，筆者建議，實(shí)行土地出讓金分期支付制度。例如，某市出讓土地收入了1000萬元，土地使用年限是50年。那么，這筆錢不能全由當(dāng)期政府支配使用，而應(yīng)統(tǒng)一上交國庫，再由中央財(cái)政按年度分配，每年撥付的資金是20萬元，專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。這就會使得在任領(lǐng)導(dǎo)不可能通過大量賣地迅速籌集大筆建設(shè)資金，新上任的領(lǐng)導(dǎo)也不必急著靠賣地來籌集資金大干快上超越前任。不管由誰賣地得的錢，土地出讓期限內(nèi)的年度收益都是一樣的。如此一來，既可遏制地方政府急功近利的沖動行為，又起到前人栽樹后人乘涼的效果。更關(guān)鍵的，還在于能合理穩(wěn)定地價，至少賣地時找"托兒"的現(xiàn)象就很難發(fā)生了，因?yàn)榧词箍窟@種手段讓地價上漲一倍，按年撥付，為官現(xiàn)任者也會因收效甚微而不愿為之。

當(dāng)前，合理穩(wěn)定房價已被提到了一個政治高度，只是，在行政調(diào)控的基礎(chǔ)上不妨走立法規(guī)范的道路，這才是長遠(yuǎn)之計(jì)。為此，筆者希望利國利民的土地出讓金分期支付制度能以法規(guī)的形式早日出臺，以施惠民眾、和諧經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

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建立多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度

□徐國元

農(nóng)業(yè)發(fā)展問題、農(nóng)村穩(wěn)定問題、農(nóng)民增收問題已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題。這說明家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的積極效應(yīng)正在逐漸消弱，要解決家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的制度性缺陷，要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要尋求解決"三農(nóng)"問題的關(guān)鍵，就必須進(jìn)行新一輪土地制度的創(chuàng)新。

土地制度的根本問題是所有權(quán)的明晰和使用權(quán)歸屬問題。所謂土地產(chǎn)權(quán)多元化，就是把土地所有權(quán)分為國家、集體、個人三個層次，建立全民土地國有制、集體土地農(nóng)民共有制和農(nóng)戶家庭所有制。建立多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，把土地的產(chǎn)權(quán)明晰到國家、集體和個人（農(nóng)戶）的名下，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)的統(tǒng)一，并在新的土地制度下重新構(gòu)建政府與土地之間的關(guān)系，農(nóng)民與土地之間的關(guān)系，土地產(chǎn)權(quán)所有者和使用者之間的關(guān)系。

全民土地國有制

《中華人民共和國憲法》第六條規(guī)定："中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制。"新《土地法》中規(guī)定："中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。"

這表明，部分土地的國家所有制無論在法律界定上，還是在社會經(jīng)濟(jì)活動，中都是現(xiàn)實(shí)存在的。在土地所有制問題上，實(shí)行部分國有是世界上大多數(shù)國家普遍采用的做法，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，很多都是采取國有與民有相結(jié)合的土地所有制。如美國聯(lián)邦政府所有的土地占32%，州政府所有的土地占10%，私人（包括企業(yè)）所有的土地占58%.事實(shí)上，我國在新中國建立之初國家就已經(jīng)開始擁有土地的所有權(quán)。根據(jù)1996年中國土地資源調(diào)查數(shù)據(jù)表明，國有土地面積53.17%，農(nóng)村集體所有土地面積占46.18%，尚有0.65%的面積未確定土地權(quán)屬。

本文提出的全民土地國有制，就是要在法律的基礎(chǔ)上，對事實(shí)上的國有土地和應(yīng)劃為國有的土地，在制度創(chuàng)新中進(jìn)一步明確和規(guī)范。國有土地應(yīng)包括以下三類：一是城市建設(shè)用地，大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、公益設(shè)施用地、國防建設(shè)和涉及國家安全用地；二是現(xiàn)有的國營農(nóng)牧場、國有林場、國有漁場和其他國有企業(yè)用地、國有礦山用地；三是把森林、山嶺、荒地、灘涂、水面、河流等用地通過適當(dāng)?shù)姆绞酱_權(quán)為國有，由各級政府按規(guī)定權(quán)限，履行國有土地所有權(quán)的法人代表管理權(quán)和使用權(quán)，依據(jù)國家的法律和政策，加強(qiáng)對國有土地資源的開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)。

對國有土地資源的開發(fā)利用，除國家授權(quán)國有企業(yè)經(jīng)營管理外，可采取國家審批使用權(quán)和依法發(fā)包承包權(quán)的方式來進(jìn)行，逐步建立起以政府投入為主的公益型和以市場化運(yùn)作為主的經(jīng)營型開發(fā)利用模式，建立健全對國有土地資源進(jìn)行合理開發(fā)、利用和保護(hù)的機(jī)制。

集體土地農(nóng)民共有制

根據(jù)《憲法》和《土地法》的規(guī)定，"農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農(nóng)民集體所有。"這說明，土地所有權(quán)主體是特定的，全民所有制土地所有權(quán)主體是國家，集體土地所有權(quán)主體是勞動群眾集體，除此之外的任何組織和個人都不能成為土地的所有權(quán)主體。但是在農(nóng)民集體土地所有權(quán)的管理上，卻被《土地法》規(guī)定為"農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民或集體所有的由村集體組織或者村民委員會經(jīng)營管理"，屬于"兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營管理".

上述是農(nóng)村土地三種所有權(quán)主體并存的法律規(guī)定，顯然是受到"三級所有"法律框架的束縛，延續(xù)了所有制關(guān)系的慣性，而沒有去建立或創(chuàng)新土地勞動群眾集體所有制管理組織形式，實(shí)踐中就可能把農(nóng)民和農(nóng)戶這個構(gòu)成集體的元素排斥在土地產(chǎn)權(quán)所有者之外。事實(shí)上，農(nóng)村土地所有者的權(quán)利和組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，目前這種土地集體所有，村委會及村群眾經(jīng)濟(jì)組織和村民小組的土地產(chǎn)權(quán)占有和管理模式，從理論上、法律法規(guī)上已經(jīng)嚴(yán)重地不適應(yīng)。農(nóng)民對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)占有制度和管理方式所形成的問題，就是集體土地所有權(quán)制度缺陷、農(nóng)戶土地使用制度缺陷、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度缺陷和農(nóng)戶土地使用權(quán)利保障機(jī)制缺陷造成的。因此，必須對其理論和法規(guī)進(jìn)行改革創(chuàng)新，重新確定和界定《土地法》中的"勞動群眾集體所有制"的內(nèi)涵，將土地農(nóng)民集體所有制明確地界定為集體土地農(nóng)民共有制。

集體土地農(nóng)民共有制，就是每個農(nóng)民都依法擁有相同一份土地所有權(quán)。在法律上把土地農(nóng)民集體所有權(quán)明晰到每戶或每個農(nóng)民身上，并在此基礎(chǔ)上以行政村為范圍，創(chuàng)建農(nóng)民土地合作社，由土地合作社代表農(nóng)民來管理農(nóng)民共有的土地所有權(quán)、使用權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。在這樣新型的農(nóng)民集體組織基礎(chǔ)上，把農(nóng)民承包土地的使用權(quán)確定為承包權(quán)，實(shí)行農(nóng)戶家庭承包制。一切涉及農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)的變動和調(diào)整，土地的流轉(zhuǎn)均由土地合作社全體成員討論，不受任何行政組織和經(jīng)濟(jì)組織的影響，農(nóng)民們可以自由平等地發(fā)表自己的意見，討論他們關(guān)心的問題。合作社討論形成的決議，每個農(nóng)戶都享有選擇權(quán)，以保障農(nóng)戶的土地物權(quán)和一切合法權(quán)益。

創(chuàng)建集體土地農(nóng)民共有制，并建立由農(nóng)民組織的土地合作社，對農(nóng)民共有土地實(shí)施有效管理。一方面，明確每個農(nóng)民擁有多少具體的土地份額，使土地的市場價值以各種有效的形式兌現(xiàn)給每個土地所有者，享有土地流轉(zhuǎn)或土地資本所帶來的利益，解決土地所有權(quán)缺位問題；另一方面，由土地所有者依照法律和政策討論和決定涉及土地的一切問題，可以限制基層政府和村組干部違法行使集體土地所有權(quán)，防止集體經(jīng)濟(jì)組織隨意占用耕地，減少集體組織的領(lǐng)導(dǎo)干部越權(quán)處置集體土地和以權(quán)謀私的可能性，有利于維護(hù)農(nóng)民個體的物權(quán)，解決土地管理權(quán)的錯位問題。

創(chuàng)建集體土地農(nóng)民共有制，關(guān)鍵是要建立和完善集體土地農(nóng)民共有制的組織形式。建立土地合作社這一新型農(nóng)民集體組織，并逐步引導(dǎo)其向土地股份合作社方向發(fā)展。農(nóng)民可以將享有的那份土地所有權(quán)通過自愿入社的方式變成股權(quán)，由持有股權(quán)的農(nóng)民組織土地股份合作社，土地股份合作社是經(jīng)營管理農(nóng)民共有土地的合作經(jīng)濟(jì)組織。土地股份合作實(shí)行股東代表大會、董事會、監(jiān)事會的"三會"管理制度，代表股東負(fù)責(zé)監(jiān)督土地經(jīng)營活動。由董事會聘用"懂管理、會經(jīng)營"的專業(yè)人員具體負(fù)責(zé)日常的土地經(jīng)營活動。合作社的重大決策由股東大會表決，保證農(nóng)戶土地所有權(quán)的行使，保證農(nóng)民土地所有權(quán)的共享性。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地股份合作社的經(jīng)營要以市場為導(dǎo)向，以效益為目標(biāo)，實(shí)施規(guī)模化經(jīng)營。土地使用權(quán)除對農(nóng)戶實(shí)行家庭承包制外，還可以根據(jù)大多數(shù)農(nóng)戶的要求進(jìn)行土地租賃流轉(zhuǎn)。股東可以通過股息和分紅的形式，得到土地經(jīng)營收入，在條件允許的情況下，可以嘗試在土地股份合作社內(nèi)部成立市場轉(zhuǎn)讓股權(quán)，變現(xiàn)資產(chǎn)。土地股份制合作社有了這樣的決策機(jī)制、管理機(jī)制、經(jīng)營機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，也就實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)有土地的"三化"改造，即農(nóng)民所有權(quán)的股權(quán)化，集體經(jīng)濟(jì)組織的公司化，土地使用權(quán)的租佃化。這樣，農(nóng)村的土地再一次在新的制度層面上實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)的分離，推動農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革和農(nóng)村生產(chǎn)力的快速發(fā)展。

農(nóng)戶家庭所有制

在深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革中，提出土地產(chǎn)權(quán)私有化的呼聲一直很強(qiáng)烈，但土地制度改革是否要一步走到土地產(chǎn)權(quán)私有化的程度，還需要進(jìn)一步商榷。但是目前可以嘗試把某部分土地產(chǎn)權(quán)私有化作為進(jìn)一步深化土地制度改革的內(nèi)容，甚至可以創(chuàng)造一些條件，搞一些私有化的試驗(yàn)。比如可以把農(nóng)村的宅基地和房前屋后的自留地進(jìn)行私有化的嘗試。從理論上講，宅基地屬于生活用地，是屬生活資料范疇。在農(nóng)村，農(nóng)民的房產(chǎn)是私有的，是祖祖輩輩繼承下來的。宅基地和房前屋后的自留地，在農(nóng)民的，眼中也與房產(chǎn)一樣早已視為己有。從法律上看，農(nóng)民的宅基地大多是時分給農(nóng)民的或是農(nóng)民的先輩在舊中國土地制度下購買的。1956年全國人民代表大會通過的農(nóng)業(yè)合作社章程中規(guī)定："社員的原有墳地和房宅基地不必入社。"這就是說，對農(nóng)民宅基地私有是有其法律依據(jù)的。

從實(shí)踐來看，選擇某部分土地產(chǎn)權(quán)私有化，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展既能產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用，又能為不斷深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革探索一些新領(lǐng)域、新經(jīng)驗(yàn)，還可以有效地防止鄉(xiāng)村干部亂批、亂占宅基地，防止宅基地?zé)o度擴(kuò)散。特別是在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，在撤鄉(xiāng)并村中，使農(nóng)民特別是已失去耕地的農(nóng)民最后一塊土地利益得到保障。要推動農(nóng)村宅基地私有化，需要土地價格評估權(quán)威機(jī)構(gòu)科學(xué)合理的評估，也需有規(guī)范的宅基地產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則，更需要在法律上給予確認(rèn)。

建立農(nóng)村土地使用權(quán)的家庭承包制度公務(wù)員之家版權(quán)所有

建立多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，更需要土地產(chǎn)權(quán)制度和土地使用權(quán)制度的長期穩(wěn)定。從世界范圍看，很多市場經(jīng)濟(jì)國家都實(shí)行農(nóng)民承佃制。目前，建立和實(shí)行土地使用權(quán)的承包制是實(shí)行土地產(chǎn)權(quán)多元化的基礎(chǔ)和前提條件，它不涉及土地的最終產(chǎn)權(quán)，還會推動土地制度的進(jìn)一步創(chuàng)新，使當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有的單一制向多元化土地制度發(fā)展。在理論上不存在更多的障礙，在實(shí)際操作中也不會花費(fèi)很大的成本。按有些人的說法，只要把發(fā)給農(nóng)民的"土地承包證書"換成"土地永久使用權(quán)證書"，就可以推進(jìn)這項(xiàng)土地使用制度的創(chuàng)新。雖然在實(shí)際工作中還有很多的問題需要解決，但實(shí)施承包制確是一件利國利民的大事。