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一、《農(nóng)村土地承包法》尚未得到普遍的宣傳和落實

自從2003年3月1日《農(nóng)村土地承包法》正式實施以來，我們所里的律師和國內(nèi)外其他專家先后6次在海南、廣西、河北、河南、山西、山東、北京、江西、安徽、湖北、湖南等11個省、市、自治區(qū)就《農(nóng)村土地承包法》的落實狀況進行了涉及154個農(nóng)戶的實地調(diào)查?？偠灾Y(jié)果是令人擔(dān)憂的。其中最突出的問題就是《農(nóng)村土地承包法》沒有在地方上得到有效的貫徹落實。

我們的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)綜合如下：

這里有幾點需要特別的說明。首先，有將近90%的農(nóng)民聽說過30年不變的政策，但是只有15%的農(nóng)民道聽途說過《農(nóng)村土地承包法》的名字。沒有一個農(nóng)戶（少數(shù)被調(diào)查的農(nóng)戶也還是村干部）真正了解這部法律里面的一點具體內(nèi)容。這和我們在2001年夏天做的17省1600農(nóng)戶的調(diào)查結(jié)果基本一致。由此可見，《農(nóng)村土地承包法》里面提供給農(nóng)民的更具體更具有法定意義的土地權(quán)利并沒有到得普遍的宣傳。如果農(nóng)民都不知道自己擁有哪些法定的土地權(quán)益，那他們怎么能夠運用法律的武器來維權(quán)呢？

其次，土地承包經(jīng)營權(quán)證和承包合同的發(fā)放率從2001年中期以來就已經(jīng)止步不前了。只有半數(shù)的農(nóng)戶擁有經(jīng)營權(quán)證或合同。絕大部佞的權(quán)證或合同都是在2001年前頒發(fā)的。所以其內(nèi)容都不符合以后的《農(nóng)村土地承包法》，有些甚至還與1998年的《土地管理法》相悖。

第三，就農(nóng)民對將來土地調(diào)整可能性的估計這個最關(guān)鍵的問題而言，只有46%的農(nóng)戶對自己的土地使用權(quán)有較高的信心。這也是我們2001夏天的調(diào)查結(jié)果相近的（那時發(fā)現(xiàn)有40%的農(nóng)戶對其土地使用權(quán)有較高信心）。因此，有過半數(shù)的農(nóng)民信心不足，這也意味著這些農(nóng)民缺乏制度性的保障，不可能進行長遠土地投入和改良。

最后，農(nóng)民信心不足的一個具體表現(xiàn)就是，每4個村中幾乎就有1個村在二輪承包之后還進行過土地調(diào)整（或者馬上準備實施調(diào)整），每6個村里幾乎就有1個村還將承包地轉(zhuǎn)讓給外地老板。

二、實施《農(nóng)村土地承包法》是實現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增長的必要條件

農(nóng)民增收困難和城鄉(xiāng)收入差別日益擴大是一個影響到全國經(jīng)濟持續(xù)繁榮和社會穩(wěn)定的重大問題。今年年初的一號文件就體現(xiàn)了中央對這個問題的重視。

由于糧食漲價和中央一號文件的實施措施等原因，今年農(nóng)村經(jīng)濟形勢已經(jīng)有了可喜的進步。今年前三季度，農(nóng)民人均收入達到2110元，實際增長11.4%。同時城鎮(zhèn)居民人均收入達到7072元，實際增長7%。但是由于城鎮(zhèn)居民人均收入比率已經(jīng)達到了3.35:1。根據(jù)前三季度的趨勢，今年農(nóng)民人均收入將達到2813元，而城鎮(zhèn)居民人均收入將達到9429元。同時值得注意的是，去年全國未解決溫飽的貧困人口不但沒有減少，反而增加了80萬人，這是中國貧困人口數(shù)字自1978年以來的第一次反彈。新增加的這80萬貧困人口，主要都在農(nóng)村地區(qū)。

很確切的是，相對于日益龐大的城鄉(xiāng)差距，在中央一號文件采取的措施還遠遠不夠。如果只是要讓城鄉(xiāng)人均收入比率由3.35:1降低到2:1的話，這就意味著還有一個14610億元的城鄉(xiāng)差距需要填補。因此：

·今年全國的農(nóng)業(yè)直接補貼大約是117億，只占這個14610億元缺口的0.8%；

·今年國家支持農(nóng)業(yè)的財政比去年增加了300億，只占這個14610億元缺口的2%；

·今年全國共計減輕農(nóng)民稅收負擔(dān)280億元左右，只占這個14610億元缺口的不到2%；

·今年國家支持農(nóng)業(yè)的總財政支出大約在1500億元左右，也只占這個14610億元缺口的10.3%；

以上國家對農(nóng)業(yè)的支持措施當然應(yīng)該繼續(xù)堅持，但是我們應(yīng)該認識到調(diào)動農(nóng)民自己的生產(chǎn)積極性和主觀能力才是促進農(nóng)民收入長期持續(xù)增長的關(guān)鍵。只有農(nóng)民自己的積極參與，才有可能提高現(xiàn)有農(nóng)作物的產(chǎn)量，實現(xiàn)多樣化、高附加值的經(jīng)營，實現(xiàn)12月5日的中央經(jīng)濟工作會議提出的“形成農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長的機制”的目標。所以說，政府要想辦法引導(dǎo)農(nóng)民自己想種地，想種好地，想花心思，花本錢在土地上謀出路，那么農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率才有可能得到整體的提高，農(nóng)民收入才能保證持續(xù)的、較大幅度的增長。

要實現(xiàn)這一點，首當其沖要解決的是土地問題。土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是他們的基本生活保障。許多國家的歷史經(jīng)驗和國內(nèi)外學(xué)者的反復(fù)研究都證明了一點：有了長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，農(nóng)民才會更加珍惜土地，增強對土地的中長期投入，實現(xiàn)符合市場規(guī)律的精根細作。

在2002年，中國每公頃耕地所創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)附加值大約是12775元（1539美元）。這就意味著還有相當大的發(fā)展空間。主要辦法就是通過多樣化種植來提高附加值，通過技術(shù)改良提高現(xiàn)有農(nóng)作物產(chǎn)量。正如許多其它國家所證明了的，要取得這些進步就必須賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地權(quán)利。只有這樣，農(nóng)民才有信心利用自己的財力、物力和人力對土地進行長遠投入，如種植經(jīng)濟作物、改良土壤和水利條件、平整地塊、建造溫室、推廣應(yīng)用新技術(shù)等等。韓國在2002年每公頃耕地所創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)附加值大約是22400美元，臺灣在1997年每公頃耕地所創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)附加值大約是13150美元。這兩者的共同特點就是通過二十世紀四十年代和五十年的，農(nóng)民擁有了長期穩(wěn)定的土地權(quán)（土地歸農(nóng)民私有且不受政策的調(diào)整或干涉）并從而開始了多樣化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營。韓國和臺灣每公頃耕地所創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)附加值分別是中國大陸的14倍和8.5倍。這差距里面雖然包含了不少農(nóng)產(chǎn)品加工和包裝的產(chǎn)值，但其基本原因還是有了更高產(chǎn)量、更好質(zhì)量和更多樣化的農(nóng)業(yè)耕作。

長期穩(wěn)定的土地權(quán)不但是導(dǎo)致農(nóng)民投資的必要條件，而且也能推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展并從而進一步的提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，增加農(nóng)民財富。在印度和印度尼西亞一些農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平與中國農(nóng)村相當?shù)牡貐^(qū)，一公頃農(nóng)民私有耕地的平均價值在5000美元左右。中國的農(nóng)民目前只擁有30年的使用權(quán)。根據(jù)未來收益遞減折扣率估算，30年使用權(quán)的初始經(jīng)濟價值大約是完全私人所有權(quán)或永久使用權(quán)的75%到95%。這樣一來，一公頃耕地的30年使用權(quán)的真正市場價值大約是3700到4500美元。如果農(nóng)民擁有長期不變的使用權(quán)并對其穩(wěn)定性有較高的信心，那么農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場才有可能得到長足的發(fā)展（在土地使用權(quán)執(zhí)行得比較好的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)市場已經(jīng)開始形成一定規(guī)模了）。中國現(xiàn)有耕地1.23億公頃，那么對于中國農(nóng)民而言，這些耕地的30年使用權(quán)可以價值4550到5550億美元，換算成人民幣就是37500到45500億元，遠遠超過了使城鄉(xiāng)人均收入比率達到2:1所需要的14610元。如果把這些財富變?yōu)楝F(xiàn)實，那么農(nóng)民將在土地上作出更大的投資，或者利用土地流轉(zhuǎn)來的資本開發(fā)具有更高效益的第二、第三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。

同時也必須看到，土地也成為了農(nóng)村社會的許多不穩(wěn)定因素的根源。根據(jù)社科院今年的一項研究，土地問題已經(jīng)取代稅費問題成為農(nóng)民上訪和農(nóng)村不穩(wěn)定的首要因素。中國媒體的報道也揭示，由于二輪承包沒有完全徹底地落實30年不變的土地政策，加上地方官員和集體干部出于私利任意收回農(nóng)民承包地并轉(zhuǎn)讓給“外地老板”或承包大戶，許多地方出現(xiàn)農(nóng)民與村集體、農(nóng)民與“外地老板”、或者農(nóng)民與集體加“外地老板”的直接對抗，有的甚至演變成群體事件。這樣的爭端如果得不到控制，勢必形成對農(nóng)村安定局面和國家經(jīng)濟長久繁榮的直接威脅。如果政策忙于應(yīng)對上訪靜坐，不僅其執(zhí)政成本要大大增加，而且?guī)韲乐氐膰H國內(nèi)影響，從而破壞中國經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境。與其遇事安撫，不如未雨綢繆。

因此，廣泛深入宣傳并落實《農(nóng)村土地承包法》是穩(wěn)定并完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，化解農(nóng)村土地承包糾紛，并從而促進農(nóng)民收入持續(xù)增長并保持農(nóng)村社會長治久安的必要途徑?；鶎痈刹亢蛷V大農(nóng)民必須全面掌握《農(nóng)村土地承包法》的基本內(nèi)容，著重了解穩(wěn)定土地承包關(guān)系、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、維護土地承包者合法權(quán)益等重點條款。這樣，基層干部才能知法、懂法，不斷提高依法行政的水平；同時，農(nóng)民也能知法、懂法，能夠用法律的武器維護自己的合法權(quán)益。由于今年農(nóng)民種地的積極性增高和土地糾紛的增多，許多省份都在醞釀出臺《農(nóng)村土地承包法》的實施細則，所以現(xiàn)在正是全面宣傳實施《農(nóng)村土地承包法》和國務(wù)院今年4月30日的《關(guān)于妥善解決當前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》的大好機會。

三、宣傳和實施《農(nóng)村土地承包法》的六大措施

根據(jù)中國的國情和我們在農(nóng)村調(diào)研的結(jié)果，我們建議采取以下六個措施。政策應(yīng)該劃撥?？顏肀ＷC這些措施的落實。根據(jù)我們的初步估算，如果采納以下所有的措施，頭一年的花費大約只有10億元左右，僅占國家農(nóng)業(yè)財政支出的0.6%。以后每年的花費更將逐年遞減?？紤]到全面實施《農(nóng)村土地承包法》后所帶來的不可估量的經(jīng)濟和社會效益，這樣程度的支出是絕對合算的。

第一，培訓(xùn)基層尤其是村級干部。村干部是國家法律法規(guī)在農(nóng)村基層的具體貫徹者、落實者，是農(nóng)民群眾利益的直接維護者、實現(xiàn)者。要深入貫徹落實《農(nóng)村土地承包法》，關(guān)鍵之一在于基層干部，不容忽視的是，現(xiàn)在許多村鄉(xiāng)級的干部法治意識不強，對《農(nóng)村土地承包法》知之甚少，所以他們在思想認識、工作方法、工作作風(fēng)上都不符合國家法律和政策的要求，不尊重農(nóng)民的合法土地權(quán)益，致使群眾上訪不斷、矛盾糾紛得不到化解，嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

目前針對基層干部的農(nóng)村土地法律培訓(xùn)要著重于一些和農(nóng)村土地工作息息相關(guān)的條款。尤其是要依據(jù)法律重點解釋農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)民土地使用權(quán)的關(guān)系。不少村干部以為土地是集體所有就可以任意收回、調(diào)整或者征用占用農(nóng)戶的承包地。從法律上講農(nóng)村土地是集體所有，但實際執(zhí)行中就成了村干部所有。我們在農(nóng)村多次調(diào)查的時候發(fā)現(xiàn)，村里賣不賣地，賣給誰，賣多少錢，完全是由少數(shù)幾個村干部說了算，集體土地成了他們自己的私有財產(chǎn)，農(nóng)民對其中的交易細節(jié)一無所知，農(nóng)民最終得到的土地賠償只是實際價格的很小一部分，有時甚至是零。這些問題是和農(nóng)民的生計緊密相關(guān)的，也是最容易誘發(fā)農(nóng)村社會矛盾的問題。所以說，基層干部要認真學(xué)習(xí)《農(nóng)村土地承包法》，學(xué)會如何通過法定程序來調(diào)整、收回或征用土地，提高依法辦事的水平。

因此，政府要專門制定基層干部年度培訓(xùn)方案，組織基層干部認真學(xué)習(xí)《農(nóng)村土地承包法》和其它相關(guān)的法規(guī)條文。各村、鄉(xiāng)要通過集中輪訓(xùn)、以會代訓(xùn)等方式，普遍組織基層干部學(xué)習(xí)這些土地法律知識，提高他們的法律素質(zhì)和依法決策、依法辦事、依法管理的水平。同時，在培訓(xùn)之后，要對干部進行相關(guān)的法律知識考試考核，并把干部學(xué)法考試和用法考核情況，作為年度干部考核的重要內(nèi)容和干部任免、晉升、獎懲依據(jù)之一。

第二，反復(fù)的電視宣傳。電視可能是最能覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)的宣傳媒介。它的普及面比較廣，形式又為大眾喜聞樂見。在我們的2001年的17省調(diào)查和近幾年來走訪過的農(nóng)戶中，絕大多數(shù)都提到了電視是他們接受外界信息的首要渠道。中央及地方主要電視臺的晚間新聞節(jié)目要加強對《農(nóng)村土地承包法》的宣傳報道。無論是正面的報道還是對違法行為的披露（尤其是有關(guān)土地調(diào)整、土地征用等農(nóng)民關(guān)心的問題），都是非常有效的宣傳手段。新聞節(jié)目里面可以開辟一個關(guān)于《農(nóng)村土地承包法》的專門欄目，集中就重點條款、熱點問題進行報道。有條件的話，可以拍攝專題片或者專門的知識講座片。

以上建議的專題報道或節(jié)目要借鑒現(xiàn)有的一些很受觀眾歡迎的普法節(jié)目，比如說中央電視臺的“經(jīng)濟與法”、“今日說法”，北京電視臺的“法治進行時”等。中央電視臺的“今日說法”節(jié)目，每一期節(jié)目都請一位法律專家進行現(xiàn)場點評，以案說法，使該節(jié)目既有較強的可視性，針對性，又有一定的理論深度。另外，節(jié)目也可以選擇一些富有典型意義的案件，介紹有關(guān)的法律知識，并回答農(nóng)民觀眾提出的問題。

宣傳工作是否成功，很大程度上取決是否經(jīng)常反復(fù)地進行宣傳。要做到《農(nóng)村土地承包法》深入農(nóng)戶，人人皆知，宣傳報道就必須反復(fù)、經(jīng)常。至少要保證一年的電視宣傳傳期，其中前六個月為集中宣傳期，后六個月為宣傳鞏固期。

第三，深入開展《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》和土地承包合同的換發(fā)和補發(fā)工作。這兩項都是《農(nóng)村土地承包法》的要求，是土地承包關(guān)系的最終書面憑據(jù)。但是現(xiàn)在看來，證書和合同的發(fā)放率還遠遠不夠。

在換發(fā)和補發(fā)的過程中，政府應(yīng)該明確一個概念：二輪承包時，無論采取哪種延包方式，手續(xù)是否完善，只要承包到戶、認地到戶的都應(yīng)有效，不準違法重新發(fā)包和調(diào)整農(nóng)戶土地，確保土地政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。對于已經(jīng)承包到戶、認地到戶，因其它因素發(fā)包方?jīng)]有與農(nóng)戶簽訂土地承包合同或發(fā)放《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》的，要補簽承包合同和補發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》。新發(fā)放的合同和證書要嚴格符合《農(nóng)村土地承包法》的格式要求，尤其要指明30年的承包期限、承包起止日期、承包期內(nèi)不得調(diào)整的原則和雙方的權(quán)利和義務(wù)。證書必須加蓋適當政府部門的公章，合同必須有發(fā)包方和承包方的有效簽字。如果個別省份已經(jīng)頒發(fā)了《農(nóng)村土地承包法》實施細則，證書和合同也要符合并包含細則的內(nèi)容。

農(nóng)業(yè)部門要成立專門的工作負責(zé)組并劃撥?？顏砺鋵嵾@項工作。中央要給各級政府定一個符合實際的宏觀目標。根據(jù)我們在其他國家的經(jīng)驗，在一年之內(nèi)（2005年年底）證書和合同發(fā)放率可以達到75%，三年之內(nèi)（2007年年底）至少可以達到90%。當然，中央必須要求各級政府不能把這個工作當作一項“數(shù)據(jù)工程”，不能只是把統(tǒng)一印制的本子發(fā)到農(nóng)民手里就完事了。要堅決保證質(zhì)量，證書和合同里面該填寫的地方必須如實填寫，該修改的地方必須修改，該簽字的地方必須簽字。有條件的地方還要將證書和合同登記入冊。

第四，給每個農(nóng)戶發(fā)一張《農(nóng)村土地承包法》“明白紙”。政府在宣傳計劃生育和稅費改革的時候都發(fā)過類似的普及材料，非常有效。在這里我們也建議政府要送法下鄉(xiāng)?？梢钥紤]使用耐用的紙張（甚至可以考慮壓膜）統(tǒng)一印制一份一到兩頁的材料，里面用通俗易懂的語言來說明一些《農(nóng)村土地承包法》的重點內(nèi)容。比如說，承包期內(nèi)不得調(diào)整的基本原則，村里可以在何種特殊情況下并通過何種程序可以開展小調(diào)整，村干部無權(quán)單方面修改甚至收回《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)》和土地承包合同，村里無權(quán)因為農(nóng)戶欠繳稅費或者外出打工收回農(nóng)民的承包地，農(nóng)民之間自愿流轉(zhuǎn)土地的規(guī)范等等。

如果農(nóng)戶需要補簽承包合同和補發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》的，可以考慮把“明白紙”同時發(fā)到農(nóng)民手中。如果農(nóng)戶已經(jīng)都有了證書和合同的，“明白紙”要盡快發(fā)放。

第五，建立一套收集信息和監(jiān)測的免費熱線電話系統(tǒng)。這是進一步拓展政府聯(lián)系群眾、接受群眾監(jiān)督的良好渠道。這樣的熱線電話最好是由中央某個部委（比如說農(nóng)業(yè)部）直接管理運行并面向全國。當然，也可以考慮在某些部分省市先搞試點。這樣的話，該省的農(nóng)民可以向一個地方集中反映有關(guān)違反農(nóng)民土地權(quán)益的問題。對電話接聽人員要進行相關(guān)法律和接聽電話的培訓(xùn)。為了鼓勵農(nóng)民如實的反映情況，可以允許匿名電話。

收到電話以后，電話接聽人員要及時的記錄在案。之后，要對電話記錄進行分類，并輸入到一個統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫。熱線電話工作機構(gòu)要通過每月一期的《熱線電話簡報》，將農(nóng)民群眾通過熱線電話反映的問題數(shù)量、地方來源、性質(zhì)、內(nèi)容和重大熱點、難點問題進行統(tǒng)計、分析和歸納，向中央上報，并印發(fā)各省市的農(nóng)業(yè)以及國土部門。對個別問題較嚴重的地方，中央可以考慮進行實地考察，并通報批評和責(zé)成地方有關(guān)政府及時的解決問題。

如果有可能，可以建立一個更高級的熱線電話系統(tǒng)。除了接聽電話收集信息之外，熱線電話還可以現(xiàn)場回答農(nóng)民有關(guān)土地法律法規(guī)的問題，當然，這就需要提供進一步的法律培訓(xùn)?？梢钥紤]把土地法律法規(guī)按照內(nèi)容分成幾大塊，分別由專人回答相關(guān)問題。

最后，建立一套監(jiān)測和檢查體系。為了及時了解各項措施的效果，中央要不時的開展賣地調(diào)查和類似的監(jiān)測活動。為了保證評估數(shù)據(jù)的真實性和代表性，必須要做到隨機抽查縣、鄉(xiāng)、村和農(nóng)戶，直接從農(nóng)戶那里得到第一手信息（最好保證采訪村干部不在場）。這樣一來，中央就能隨時地檢查評估各項措施和《農(nóng)村土地承包法》的落實程度，并根據(jù)新的情況及時調(diào)整應(yīng)對措施。