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土地是城市群發(fā)展的空間載體，土地的特殊性在于它是不可再生的資源，具有不可流動(dòng)性。在城市群的發(fā)展中需要土地資本價(jià)格化流動(dòng)。因此，盤(pán)活土地資源，加快農(nóng)村集體土地制度改革，擺脫農(nóng)民對(duì)土地的依附關(guān)系，更大限度地充分發(fā)揮土地的利用效率，都將有利于推動(dòng)城市群發(fā)展。

我們已經(jīng)取得了一個(gè)共識(shí)，城市群發(fā)展的前提是城市化，城市化的關(guān)鍵在于農(nóng)民市民化。農(nóng)民市民化的前提是農(nóng)村集體土地征用后，農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民。因此，土地制度是城市群區(qū)域集約化的關(guān)鍵。城市群土地集約化制度可以分為兩個(gè)方面。第一方面是農(nóng)村集體土地的政策。這里又可分為兩種情況：一是農(nóng)村集體土地征用政策，即將農(nóng)村集體土地征用為國(guó)有土地；另一是農(nóng)村集體土地使用權(quán)不變的土地流轉(zhuǎn)政策。另一方面是國(guó)有土地的城鎮(zhèn)建設(shè)用地政策，即城鎮(zhèn)規(guī)劃與布局政策。這兩種土地政策都對(duì)城市群的區(qū)域集約化起到至關(guān)重要的作用。

從客觀上說(shuō)，目前農(nóng)村土地政策存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，我國(guó)農(nóng)村土地的特點(diǎn)是人多地少，沿海的許多農(nóng)村土地和勞動(dòng)力的比例都維持在1∶1左右，承包地的有限性造成了土地產(chǎn)出率低，農(nóng)民依靠土地收入維持生活，收入增長(zhǎng)難以提高。農(nóng)民對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入熱情不高，對(duì)農(nóng)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新的追求不強(qiáng)烈。由于農(nóng)業(yè)的發(fā)展滯后，影響了農(nóng)村城市化的進(jìn)程。

其二，農(nóng)民對(duì)進(jìn)鎮(zhèn)的欲望高。但是，土地政策中又將土地作為農(nóng)民最終的生存、生活、發(fā)展和保障的資料。農(nóng)民一方面對(duì)經(jīng)營(yíng)土地的熱情不高，另一方面又想依靠?jī)H有的農(nóng)村承包土地。雖然土地征用或土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中解決了一些農(nóng)民變市民的生活方式，但是在農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)中會(huì)產(chǎn)生許多復(fù)雜的法律關(guān)系，這也減弱了農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)的積極性，從而成為城市化和城市群發(fā)展的障礙。

其三，缺乏一套科學(xué)公正的農(nóng)民宅基地價(jià)值評(píng)估體系。由于農(nóng)村土地政策對(duì)農(nóng)民宅基地長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有有償置換政策，致使許多農(nóng)民“離村不離土”，進(jìn)鎮(zhèn)不賣(mài)屋，成為農(nóng)村土地集中整理復(fù)墾的難點(diǎn)。為了解決農(nóng)民宅基地置換問(wèn)題，可以通過(guò)補(bǔ)償?shù)霓k法，來(lái)推動(dòng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。

為了解決我國(guó)農(nóng)村集體土地出現(xiàn)的諸多矛盾，在農(nóng)村集體土地政策實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，我國(guó)2002年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(2002年8月29日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第29次會(huì)議通過(guò))規(guī)定：“所稱(chēng)農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國(guó)有所依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！薄稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。”“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年到七十年?！薄霸诔邪趦?nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方?！薄俺邪藨?yīng)得的承包利益依照繼承法的規(guī)定繼承。”“通過(guò)家庭承包取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?/p>

我認(rèn)為，農(nóng)村土地的政策為城市化發(fā)展起到了有力的推動(dòng)作用。通過(guò)農(nóng)村集體土地的家庭承包責(zé)任制，最大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的積極性，有利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，大大提高了土地的農(nóng)業(yè)利用效率，提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高了農(nóng)民的收入，增加了農(nóng)民的積累，為農(nóng)民邁向城鎮(zhèn)就業(yè)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，明確了土地承包期限，也就明確了農(nóng)民在30年內(nèi)，土地作為農(nóng)民的生命之本，成為社會(huì)保障的基本依托，成為農(nóng)民生存和發(fā)展的最重要的生產(chǎn)、生活和保障資料。公務(wù)員之家版權(quán)所有

土地政策鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶以后，在城鎮(zhèn)就業(yè)進(jìn)入一般的小城鎮(zhèn)(不包含設(shè)區(qū)的市)可以不交回承包地。這條政策為農(nóng)民自由選擇進(jìn)鎮(zhèn)就業(yè)、落戶和自由返鄉(xiāng)繼續(xù)務(wù)農(nóng)打消了后顧之憂。

從城市化來(lái)說(shuō)，農(nóng)村的土地政策規(guī)定，可以實(shí)施農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)將增加農(nóng)民的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)，加快農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變。