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摘要：森林資源是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林不僅具有重要的經(jīng)濟(jì)效益，而且具有重要的環(huán)境生態(tài)效益。森林資源的建設(shè)和保護(hù)陷入了資金不足的困境，為了保證我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況，制定一部《森林生態(tài)補(bǔ)償法》，在全國范圍內(nèi)實(shí)施森生態(tài)效益補(bǔ)償制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。本文就建立和完善我國的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度作了初步分析。

關(guān)鍵詞：森林資源生態(tài)效益補(bǔ)償制度《森林生態(tài)補(bǔ)償法》

一、引言

目前我國生態(tài)環(huán)境日益惡化。主要表現(xiàn)為：水土流失嚴(yán)重、草原退化、土地沙化、水資源短缺、水早災(zāi)害嚴(yán)重。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，具有調(diào)節(jié)氣候、防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、保護(hù)生物多樣性等多種生態(tài)功能，森林的興衰與生態(tài)環(huán)境的好壞密切相關(guān)。

根據(jù)第五次全國森林資源清查資料，我國現(xiàn)有林業(yè)用地面積26329.47萬公頃，森林面積15894.09萬公頃，活立木總蓄積量124.88億萬立方米，森林蓄積量112.67億立方米，森林覆蓋率為16.55%，相當(dāng)于世界平均水平的61%，比世界平均水平低10.48個百分點(diǎn);全國人均占有森林面積為0.128公頃，相當(dāng)于世界人均面積的1/5;人均蓄積量為9.048立方米，只有世界人均蓄積量72立方米的1/8。我國森林資源狀況和森林環(huán)境問題不容樂觀。

雖然從1998年起我國就開始實(shí)施天然林保護(hù)工程，并在“九五”《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》中提出：①2010年全國森林覆蓋率達(dá)19%，達(dá)到遏制全國生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭;②2030年全國森林覆蓋率達(dá)24%以上，力爭使全國生態(tài)環(huán)境明顯改觀;③2050年全國宜林地全部綠化，森林覆蓋率達(dá)到并穩(wěn)定在26%以上。但是我國森林資源的建設(shè)和保護(hù)面臨著現(xiàn)實(shí)的困難：森林建設(shè)和保護(hù)缺乏資金。因此，資金問題也就成為解決森林問題的關(guān)鍵。為此，急需建立和完善我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，創(chuàng)造可持續(xù)的森林生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀

森林除了具有經(jīng)濟(jì)效益外，還具有以下生態(tài)效益：美化環(huán)境、防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源以及保護(hù)生物多樣性、國防、科研、教育等，這些目前是不能通過有形市場交換的，也不能給生產(chǎn)經(jīng)營者帶來收益，森林的這種外在經(jīng)濟(jì)性得不到應(yīng)有的補(bǔ)償使森林的建設(shè)和保護(hù)喪失了經(jīng)濟(jì)動力，不利于森林資源的利用和保護(hù)。

我國從20世紀(jì)90年代中期實(shí)施了森林分類經(jīng)營改革試點(diǎn)，將森林分為商品林和公益林以不同的經(jīng)營思想進(jìn)行運(yùn)作。建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度既是森林分類經(jīng)營的核心，也是無償使用森林生態(tài)效益轉(zhuǎn)向有償使用森林生態(tài)效益轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。森林生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題實(shí)質(zhì)上是對生態(tài)產(chǎn)品給予定價(jià)的問題，目的在于把生態(tài)效益的外部性內(nèi)部化。

雖然我國的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度還處在研究、審定、個別實(shí)施的初步階段，國家尚

未出臺正式的《森林生態(tài)補(bǔ)償法》，但有關(guān)森林生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題在國家的相關(guān)政策中已有所體現(xiàn)。(見表1)

(表1)

時(shí)間頒布機(jī)關(guān)政策名稱主要內(nèi)容

1992國務(wù)院批準(zhǔn)國家體改委文件關(guān)于1992年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知要建立林價(jià)制度和森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，生態(tài)效益補(bǔ)償制度，實(shí)行森林資源有償使用

1992中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)外交部、國家環(huán)保局文件關(guān)于出席聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會情況及有關(guān)對策的報(bào)告按照資源有償使用的原則，要逐步開征資源利用補(bǔ)償費(fèi)，并開展對環(huán)境稅的研究

1993國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)造林綠化的通知要改革造林綠化資金投入機(jī)制，逐步實(shí)行征收森林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度

1994國務(wù)院第16次常務(wù)會議中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)使用制度，實(shí)行森林資源開發(fā)補(bǔ)償收費(fèi)

1995林業(yè)部《中國21世紀(jì)議程——林業(yè)行動計(jì)劃》應(yīng)本著“使用者付費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)原則，建立完善的森林資源補(bǔ)償機(jī)制和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策體系

1996中共中央、國務(wù)院關(guān)于“九五”時(shí)期和今年農(nóng)村工作的主要任務(wù)和政策措施按照分類經(jīng)營原則，逐步建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)制度和生態(tài)公益林建設(shè)投入機(jī)制，加快森林植被的恢復(fù)和發(fā)展

1997中共中央、國務(wù)院《關(guān)于1997年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》縣和縣以上各級地方政府要盡快建立水利建設(shè)基金。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金也要抓緊研究，盡快建立起來

1998九屆全國人大常委會《中華人民共和國森林法》國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須專款專用，不得挪作他用，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定

2000國務(wù)院辦公廳關(guān)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金問題的意見建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，對于改善我國生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要作用

2001財(cái)政部財(cái)政部財(cái)農(nóng)[2001]5號文件同意設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)助基金，主要用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林(統(tǒng)稱生態(tài)公益林)的保護(hù)和管理

三、建立和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的條件分折

1、我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長.居民收入逐步提高，使建立補(bǔ)償制度成為可能

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)增長較快。1995年國民生產(chǎn)總值達(dá)到57650億元。提前五年實(shí)現(xiàn)了國民生產(chǎn)總值比1980年翻兩番的戰(zhàn)略目標(biāo)。20世紀(jì)90年代以來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度一直保持在7~8%左右，成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個亮點(diǎn)。我國加入WTO以后，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展打開了國際市場，國民經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。這為國家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度提供了物質(zhì)條件。

同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平普遍提高，在物質(zhì)需求得到滿足之后，人們提出了更高的精神需求。當(dāng)前我國的旅游業(yè)不斷升溫，特別是生態(tài)旅游得到人們的青睞就是例證。另外，居民的環(huán)境意識增強(qiáng)，更多的人愿意承擔(dān)生態(tài)環(huán)境建設(shè)費(fèi)用。

2、森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度在我國的發(fā)展日趨成熟

從上文(表1)中我們可以看出有關(guān)森林生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題在國家的相關(guān)政策中已發(fā)展，這表明黨中央和國務(wù)院已經(jīng)對森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膯栴}給予重視，并在實(shí)踐中不斷發(fā)展。2001年11月開始，對森林生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)工作在河北、遼寧、黑龍江、山東、浙江、安徽、江西、福建、湖南、廣西、新疆11個省(區(qū))的685個縣(單位)和24個國家級自然保護(hù)區(qū)展開，涉及0.133億hm2重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林。而且已經(jīng)有個別省區(qū)試行了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。如廣東省，以政府令的形式自1999年1月1日起施行的《廣東省生態(tài)效益林建設(shè)管理和效益補(bǔ)償辦法》(1998)，福建三明市政府于1998年批準(zhǔn)建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償辦法，浙江省的同類制度也在商議過程中。這就為在全國范圍內(nèi)建立和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度提供了借鑒和經(jīng)驗(yàn)，也為國家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度奠定了基礎(chǔ)。

3、森林生態(tài)效益補(bǔ)償理論的不斷發(fā)展

在我國，對森林生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)恼呃碚撗芯块_始于20世紀(jì)80年代中后期，到90年代出現(xiàn)高峰，21世紀(jì)初期仍然是人們研究的熱點(diǎn)。研究的重點(diǎn)包括了：森林生態(tài)效益計(jì)量評價(jià)和計(jì)量模型、生態(tài)效益的交互作用及疊加效應(yīng)、森林生態(tài)效益的社會和法律特征、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償原則、資金來源、補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償辦法以及基金管理方法等方面。這些理論研究的不斷發(fā)展對于中國全面實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償制度意義非常重大，促進(jìn)了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度在全國范圍內(nèi)的施行。

四、建立和完善我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的設(shè)想

根據(jù)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，建立和完善我國的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“收益者付費(fèi)、損害者賠償”的原則，制定一部《森林生態(tài)補(bǔ)償法》。具體包括以下內(nèi)容：

1、明確森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。森林資源除了具有經(jīng)濟(jì)效益，還具有生態(tài)環(huán)境效益，森林的建設(shè)和維護(hù)，需要有一定的費(fèi)用投入。森林的生態(tài)環(huán)境效益具有外部性，把這種外部性內(nèi)化，就需要對森林生態(tài)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這樣才能保證森林資源的持續(xù)發(fā)展。

2、明確森林生態(tài)補(bǔ)償資金籌集的途徑。森林生態(tài)補(bǔ)償資金除了國家出資以外，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“誰收益誰補(bǔ)償”的原則，明確其他主體包括個人、企事業(yè)單位、其他組織的應(yīng)繳份額，從而體現(xiàn)了生態(tài)效益的社會共享共擔(dān)原則。

3、明確森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο蠛头秶?。重點(diǎn)防護(hù)林、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)以及其他重要的森林生態(tài)資源區(qū)，應(yīng)當(dāng)作為森林生態(tài)補(bǔ)償資金重點(diǎn)補(bǔ)助的對象和范圍。

4、明確森林生態(tài)補(bǔ)償金征收的標(biāo)準(zhǔn)。確定生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)復(fù)雜的自然社會系統(tǒng)工程，制定科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，既要顧及森林自然生態(tài)要素，又要重視林區(qū)人口經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平。在制定森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮下列因素：森林自身生態(tài)功能的大小、森林生態(tài)功能與人類生存關(guān)系的緊密程度、當(dāng)?shù)鼐用衽c森林之間的經(jīng)濟(jì)密切度、森林生態(tài)效益的社會認(rèn)同程度、國家與地方的財(cái)政狀況、森林保護(hù)等級。

5、明確森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋z查監(jiān)督制度。森林生態(tài)補(bǔ)償金應(yīng)當(dāng)專款專用，用于森林環(huán)境的建設(shè)、保護(hù)與管理。因而，森林生態(tài)補(bǔ)償制度必須有配套的檢查監(jiān)督制度，主要內(nèi)容應(yīng)包括：森林生態(tài)效益的核定、補(bǔ)償資金籌集和補(bǔ)償?shù)膶?shí)施等方面的檢查與監(jiān)督，以保證森林生態(tài)補(bǔ)償制度的有效運(yùn)作。

五、結(jié)束語

同志指出“破壞資源環(huán)境就是破壞生產(chǎn)力，保護(hù)資源環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善資源環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”。我們認(rèn)識到森林資源的環(huán)境價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，森林是保障生態(tài)安全、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、向社會提供森林生態(tài)服務(wù)的寶貴資源。在當(dāng)前的形勢下，制定一部《森林生態(tài)補(bǔ)償法》的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，在全國范圍內(nèi)實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，才能有效保護(hù)森林資源和森林生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》提出解決我國生態(tài)環(huán)境問題的主要目標(biāo)，保證我國經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的和諧發(fā)展。