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在城郊農(nóng)村的問訪中我們還發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的土地承包制實(shí)施的并不完善。在分地過程中，有的農(nóng)民因?yàn)榉N種限制分不到田，而有的農(nóng)民卻能分到幾份田。有一位四十多歲的農(nóng)民，他1982年從軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)回鄉(xiāng)，但由于當(dāng)時(shí)條件的限制只能把戶口落在他親戚那里，而當(dāng)時(shí)承包土地時(shí)，村里以他的戶口不在此地為由沒有分地給他，而戶口地卻因?yàn)樗辉诒镜鼐幼∫矝]有給他土地，在承包期的二十年里，他只能靠租種別人的田地來(lái)生活。到2002年再次承包時(shí)他又沒有分到田，理由是他轉(zhuǎn)戶口時(shí)沒有農(nóng)田，辦的是自理口糧戶，所以不能參與分田。可是同時(shí)村里有一些人出外打工，不愿意種田，都不接受分田，那些土地便歸隊(duì)里所有。他幾次找負(fù)責(zé)人問詢也都毫無(wú)結(jié)果。問訪中其他農(nóng)民也反映在承包分田的過程中生產(chǎn)隊(duì)有吃喝現(xiàn)象，不少都靠拉關(guān)系，走后門來(lái)承包土地。村民也只能是聽之任之，毫無(wú)辦法。

政府占用土地在一定程度上是由于城市化進(jìn)程的需要，但由于政府沒有給農(nóng)民足夠的知情權(quán)，沒有妥善的安排失地農(nóng)民的生活問題，這使農(nóng)民在被征地時(shí)有很大的不滿情緒。許多失地農(nóng)民無(wú)力討個(gè)說(shuō)法，就只能以消極抵抗的方式來(lái)表示自己的不滿。這導(dǎo)致了大量農(nóng)村閑散勞動(dòng)力的存在，不僅造成勞動(dòng)力的浪費(fèi)同時(shí)也成為社會(huì)潛在的不穩(wěn)定因素。

城市化過程不僅使農(nóng)民失去了土地，而且在其他資源方面也受到了不同的程度的損害。城市化過程在某種意義上也是一種工業(yè)擴(kuò)張的過程。城郊農(nóng)田的征用大都用來(lái)引進(jìn)企業(yè)，建立工廠，而且許多在城市里不宜建立的重污染企業(yè)也都建在城郊。在問訪中我們看到四間村附近的一個(gè)化肥廠巨大的煙囪正不斷的向外吐著濃煙。據(jù)村民介紹，那個(gè)化肥廠污染很嚴(yán)重，冒出的煙特別嗆人，化肥廠附近的農(nóng)作物大都被熏死了。經(jīng)過農(nóng)民的上訪請(qǐng)求，化肥廠才同意對(duì)廠區(qū)周圍的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，而對(duì)稍遠(yuǎn)處但同樣深受其害的農(nóng)戶不予理睬?；蕪S的污染不僅使農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上遭受損失而且也使他們的身體健康受到嚴(yán)重的損害。另外，由于周邊工廠的建立，大量的抽取地下水用于工業(yè)生產(chǎn)，使得附近的村民不僅沒水灌溉農(nóng)田，甚至連生活用水都有困難。雖然政府已經(jīng)給他們通了自來(lái)水，但并沒有兌現(xiàn)免費(fèi)用水的承諾，只過了一年就開始向農(nóng)民收取水費(fèi)了，這無(wú)疑加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

另外，城郊農(nóng)村處于農(nóng)村與城市之間，也是由閉塞走向開放，由自給自足走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡。一方面城郊農(nóng)村改變了以“產(chǎn)糧為主，只等收購(gòu)”的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式，開始針對(duì)城市的需要進(jìn)行生產(chǎn)；但另一方面城市并沒有為他們建立起完善的市場(chǎng)體系，城郊農(nóng)村處于市場(chǎng)秩序混亂的狀態(tài)。在問訪中有63.7%的農(nóng)戶反映市場(chǎng)管理混亂，服務(wù)態(tài)度不好，收費(fèi)嚴(yán)重。目前長(zhǎng)春市公有的蔬菜批發(fā)市場(chǎng)只有光復(fù)路一個(gè)，而在農(nóng)村附近的小市場(chǎng)大多很零散，歸個(gè)人承包，收費(fèi)很不規(guī)范。在公有的市場(chǎng)里只憑自產(chǎn)證和1元市場(chǎng)管理費(fèi)就可以進(jìn)去賣菜，可是公有市場(chǎng)擠得人太多就不可避免的存在壓級(jí)壓價(jià)現(xiàn)象，而且離農(nóng)戶相對(duì)較遠(yuǎn)，交通上也不便利；附近的小市場(chǎng)個(gè)人說(shuō)了算，收費(fèi)很高，有的一天要20元，如果不交甚至還砸攤搶東西，菜農(nóng)們也只能是敢怒不敢言。

城市化進(jìn)程中對(duì)城郊農(nóng)村偏重了索取而忽視了給予。城市化本應(yīng)是將城郊農(nóng)村納入城市，使之成為城市的一部分，是城市現(xiàn)代化文明化的擴(kuò)展和延伸。但在城市化進(jìn)程中卻沒有重視城郊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善和農(nóng)民文化素質(zhì)的提高。我們?cè)趩栐L中發(fā)現(xiàn)城郊農(nóng)民獲取信息的途徑依然很單一落后。72%的農(nóng)戶還是通過電視廣播獲取信息，68.2%的農(nóng)戶不識(shí)字。城郊農(nóng)村的這種信息閉塞，文化落后直接束縛了農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，使他們?cè)谑ネ恋刂?，不能及時(shí)的轉(zhuǎn)變角色從事其他職業(yè)。這同時(shí)也阻礙了城市文明的擴(kuò)張和延伸，使城市化進(jìn)程不能順利的進(jìn)行。

原因及對(duì)策分析

城市化進(jìn)程中造成失地農(nóng)民生活無(wú)保障,究其根源仍然在于制度問題。

首先是土地制度問題。我國(guó)現(xiàn)行與土地有關(guān)的憲法、土地法、土地管理法、土地承包法、村民委員會(huì)組織法等5部法律均明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。但這種“集體所有”實(shí)際上是很籠統(tǒng)的。所謂的集體所有在某種意義上是把土地當(dāng)作一種公共物品來(lái)看待,不具有排他性，即誰(shuí)都可以從土地上分得自己的利益。產(chǎn)權(quán)不明晰,就無(wú)法產(chǎn)生市場(chǎng)主體,這就使得在征地過程中,無(wú)法明確到底誰(shuí)應(yīng)有控制權(quán),誰(shuí)應(yīng)享受到最大利益，只能通過貨幣安置來(lái)簡(jiǎn)單解決?！柏泿虐仓谩笔鞘袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家對(duì)征地農(nóng)民的安置包括就業(yè)安置，農(nóng)民在失地之后，可以很快轉(zhuǎn)變成國(guó)企的工人。但由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)的用工方式也逐漸市場(chǎng)化，政府無(wú)法再利用行政手段解決農(nóng)民的就業(yè)問題。于是貨幣化安置便成為大多數(shù)政府的選擇。貨幣安置一來(lái)可以減輕國(guó)土部門和用地單位的工作量和工作壓力，二來(lái)貨幣安置是以貨幣作為交換媒介，表面上很符合市場(chǎng)規(guī)則，容易被農(nóng)民接受。實(shí)際上“一次性貨幣安置”是用短期有限的資金收益買斷了農(nóng)民的長(zhǎng)期使用經(jīng)營(yíng)權(quán)，將農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，而且有限的貨幣安置費(fèi)用無(wú)法解決大多數(shù)失地農(nóng)民的長(zhǎng)期的生活出路問題。筆者認(rèn)為在所有權(quán)方面應(yīng)明確規(guī)定土地公有即最終所有權(quán)歸屬國(guó)家，而農(nóng)民享有使用權(quán)，現(xiàn)實(shí)中承包二十年就是指農(nóng)民擁有二十年的使用權(quán)。政府或公司要征地用地就必須以合理公平的資金贖買農(nóng)民的使用權(quán)，如果要永久占用則必須按照農(nóng)民的承包期限來(lái)贖買使用權(quán)，就是說(shuō)如果一個(gè)農(nóng)民的土地還有15年承包期滿，那么征地方必須支付與農(nóng)戶15年經(jīng)營(yíng)土地所獲收入相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償金。而且一旦明確農(nóng)民的使用權(quán)，農(nóng)民在征地過程中就有了發(fā)言權(quán)，他們可以與公司政府進(jìn)行議價(jià)，自主的決定自己的土地使用權(quán)出賣還是出租，使農(nóng)民真正參與到土地的增值收益分配中，避免了“一次性貨幣安置”的弊端。另外要強(qiáng)調(diào)政府在土地上享有的只是所有權(quán)，一旦農(nóng)民承包了土地，農(nóng)民就有了土地使用權(quán)。農(nóng)民和政府之間是一種契約關(guān)系，政府不能依仗行政手段強(qiáng)行的征用土地，這在某種意義上就是毀約，侵害了農(nóng)民的使用權(quán)。即使政府用于公益性設(shè)施建設(shè)也要拿出一部分資金用于農(nóng)民的社?；?，使農(nóng)民能長(zhǎng)期的受益。

其次，在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)保障方面，我國(guó)現(xiàn)有的戶籍制度也暴露出一些問題?，F(xiàn)有的戶籍制度是我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期為了限制城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)，緩解城市的就業(yè)壓力而設(shè)立的，并沿用至今。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這種嚴(yán)格劃分城市居民和農(nóng)民的做法越來(lái)越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，阻礙了城市化的進(jìn)程。一方面戶籍制度的存在限制了城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。在城市化進(jìn)程中，城郊農(nóng)村出現(xiàn)了許多失地農(nóng)民，他們雖然脫離了土地，不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)，但他們的身份依舊是農(nóng)民，因而始終不能被城市所接納。筆者認(rèn)為既然農(nóng)民已經(jīng)脫離了土地就不能算是真正意義上的農(nóng)民，而應(yīng)稱之為“自由勞動(dòng)者”。但戶籍制度的存在卻使他們并不自由。他們進(jìn)城打工依然要頂著“農(nóng)民工”的稱號(hào)，忍受種種不公平的待遇。這就使他們的就業(yè)成本很大，不利于增加收入，改善生活，因而農(nóng)民就不愿失去土地，對(duì)征地存在很大的抵觸情緒，阻礙了城市化的進(jìn)程。另一方面，舊的戶籍制度的存在也使農(nóng)民不能得到公平的社會(huì)保障待遇。農(nóng)民與城鄉(xiāng)居民最大的不同點(diǎn)在于農(nóng)民擁有“保命田”，他們即使在沒有其他出路的情況下還有土地作為最后一道屏障，可以通過自己的勞動(dòng)保證自給自足，土地在某種意義上是農(nóng)民手中的一種資本。一旦失去了這種資本，就相當(dāng)于城市中下崗工人一般，生活上沒有依靠。但農(nóng)民身份使他們不能象城市居民一樣享有城市居民社會(huì)生活最低保障金。而社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也不能解他們的燃眉之急。只有改變現(xiàn)有的僵化的戶籍制度才能有效的保證農(nóng)民的利益。有人提出“一證一卡”走天下（一證指身份證，一卡指社會(huì)保障卡）①這種“一證一卡”制度既保證了城鄉(xiāng)居民之間的身份平等，又使城郊失地農(nóng)民有了社會(huì)保障。一旦農(nóng)民的土地被征用就必須要享有同城鎮(zhèn)居民一樣的社會(huì)保障金，即使農(nóng)民沒有失去土地，只要其生活水平在社會(huì)最低生活線之下也要給予他們必要的補(bǔ)助。

在城市化進(jìn)程中，城郊農(nóng)村依然不能放松基層組織的建設(shè)和完善。村委、生產(chǎn)隊(duì)等基層組織是農(nóng)民集體組織的代表，應(yīng)充分做到為農(nóng)民服務(wù)，維護(hù)農(nóng)民的利益。首先，要健全和完善民主監(jiān)督制度。在征地中出現(xiàn)的許多違規(guī)現(xiàn)象都是由于某些村干部的暗中操作導(dǎo)致的，使農(nóng)民在出售土地時(shí)遭受很大損失。只有加強(qiáng)民主監(jiān)督力度，將所有的操作都置于陽(yáng)光之下，接受農(nóng)民監(jiān)督才能最有效的保護(hù)農(nóng)民的利益，杜絕違規(guī)操作和不法現(xiàn)象。其次，在城市擴(kuò)張中不能弱化基層組織的作用。基層組織在城市化進(jìn)程中要更好的起到維護(hù)農(nóng)民利益的屏障作用，站在農(nóng)民的立場(chǎng)上去思考和處理問題。在征地以及在其他方面上要代表農(nóng)民去談判，為農(nóng)民爭(zhēng)利益，而不應(yīng)與公司站在一起強(qiáng)占農(nóng)民的利益。再者，基層組織也要起到帶頭作用，為農(nóng)民增收做貢獻(xiàn)。城郊農(nóng)業(yè)由于受城市化影響，已經(jīng)不同于傳統(tǒng)的糧食農(nóng)業(yè)。應(yīng)積極利用城郊的地理?xiàng)l件，進(jìn)行特色農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，如種花、種菜等。而完成這種經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變單靠農(nóng)民的個(gè)人力量是不夠的，這就需要基層組織充分發(fā)揮自身的號(hào)召力和凝聚力，將農(nóng)民組織起來(lái)，給農(nóng)民以政策方向上的引導(dǎo)和技術(shù)信息上的支持，增強(qiáng)農(nóng)民應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，使城郊農(nóng)民能在有限的土地上獲得最大的收益。

除了農(nóng)村自身的制度建設(shè)之外，在城市化建設(shè)中，城市方面不能只將城郊農(nóng)村作為工業(yè)擴(kuò)張的“殖民地”。城市化進(jìn)程要在更大程度上做到現(xiàn)代化和文明化的擴(kuò)展和延伸。既然城市化進(jìn)程是城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，就應(yīng)將城郊農(nóng)村看作城市的一部分進(jìn)行規(guī)劃。

在城市化進(jìn)程中要減少污染嚴(yán)重的企業(yè)，多建立一些農(nóng)產(chǎn)品加工工業(yè)。污染嚴(yán)重的企業(yè)建在城郊，雖然減輕了城市居民的環(huán)境壓力，卻損害了城郊農(nóng)民的利益。這種不顧農(nóng)民利益而進(jìn)行惡性工業(yè)擴(kuò)張不利于城市化的進(jìn)一步發(fā)展。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中，選擇企業(yè)廠址很重要的一條是要考慮企業(yè)離原料地和產(chǎn)品銷售地的距離，以達(dá)到運(yùn)輸成本最優(yōu)。農(nóng)產(chǎn)品加工工業(yè)的原料地在農(nóng)村，而最終產(chǎn)品是銷往城市的。在城郊地區(qū)建立農(nóng)產(chǎn)品加工工業(yè)正好處于原料產(chǎn)地和銷售地的過渡地帶，便于農(nóng)村和城市的物資交流，形成農(nóng)村——農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)——城市的市場(chǎng)鏈條。這樣既為農(nóng)村的農(nóng)產(chǎn)品銷售降低了成本，方便了城市生活的需求，同時(shí)也解決了城郊農(nóng)民的就業(yè)問題。而且從生態(tài)經(jīng)濟(jì)角度看，在城郊建立農(nóng)產(chǎn)品加工工業(yè)也不會(huì)給城郊農(nóng)業(yè)帶來(lái)太大的環(huán)境污染，有利于綠色農(nóng)業(yè)的形成和發(fā)展。

另一方面城市要積極的接納農(nóng)民進(jìn)城打工，要給農(nóng)民以必要的技能培訓(xùn)。在這方面浙江省紹興縣的“三單制”培訓(xùn)方法是值得借鑒的。“三單制”是指由用工企業(yè)出訂單，由培訓(xùn)機(jī)構(gòu)出培訓(xùn)菜單，最后由政府買單。②這樣可以給農(nóng)民多項(xiàng)選擇的余地，根據(jù)自己的實(shí)際情況接受培訓(xùn)。既保障了失地農(nóng)民的利益，同時(shí)也為城市用工企業(yè)提供了大批有技術(shù)的打工者。

在城市化進(jìn)程中，政府還要加強(qiáng)對(duì)城郊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。要使城郊農(nóng)村成為城市的一分子，首先就要在設(shè)施建設(shè)上跟上城市的步伐。政府應(yīng)劃出專用資金用于提高城郊農(nóng)村的電話和閉路電視普及率，加強(qiáng)鄉(xiāng)村公路的建設(shè)以及在城郊農(nóng)村附近設(shè)立小型圖書館和閱覽室，方便農(nóng)民獲取知識(shí)和信息。而且還要加強(qiáng)城郊農(nóng)村的農(nóng)產(chǎn)品銷售市場(chǎng)以及農(nóng)用生產(chǎn)資料市場(chǎng)的建設(shè)和管理力度，清理不規(guī)范的小市場(chǎng)，維護(hù)農(nóng)民的利益，為農(nóng)民的生產(chǎn)和銷售提供方便一個(gè)成功的范例

長(zhǎng)春市二道區(qū)宏偉村是一個(gè)典型的市中村，村里的許多土地被征用，村民也曾因?yàn)橥恋刭r償款的問題集體上訪。原來(lái)12家企業(yè)，靠集體經(jīng)營(yíng)，不但不賺錢，大多數(shù)企業(yè)處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)。但經(jīng)過近幾年的發(fā)展，村里已經(jīng)起了很大的變化，由原來(lái)的上訪村變?yōu)橛忻南冗M(jìn)村。宏偉村集體資產(chǎn)由1997年的1350萬(wàn)元增加到現(xiàn)在的1.25億元，村民人均收入達(dá)到5000元。宏偉村實(shí)現(xiàn)了全村無(wú)閑置人員，現(xiàn)在退休金最高的村民每月可拿到459元，村民的醫(yī)療費(fèi)也由原來(lái)的120元增加到240元。宏偉村一躍進(jìn)入長(zhǎng)春市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)50強(qiáng)村。從宏偉村的發(fā)展歷程來(lái)看，它的成功經(jīng)驗(yàn)主要有以下兩點(diǎn)：

首先，有一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子。村書記張德柏是遠(yuǎn)近聞名的好村官，他上任以后首先解決拖了6年的上訪問題。他組織精干力量，先后跑了5個(gè)城區(qū)、19個(gè)派出所、24個(gè)糧食所，耗時(shí)半年時(shí)間，為706名村民辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口，解決了村民睡覺都惦記的問題；接著又四處奔走，為農(nóng)民解決了拖欠6年的土地補(bǔ)償費(fèi)問題。

其次，村里適時(shí)順勢(shì)的改變經(jīng)營(yíng)方式，有較強(qiáng)的市場(chǎng)觀念?！扒е行模f(wàn)中心，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是中心；千道理，萬(wàn)道理，發(fā)展才是硬道理。”這是村書記張德柏經(jīng)常掛在嘴邊的口頭禪，也表現(xiàn)了村領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)經(jīng)濟(jì)的重視程度。村里首先搞企業(yè)轉(zhuǎn)制，采取公開招標(biāo)的形式，將企業(yè)改為個(gè)人租賃經(jīng)營(yíng)，村里每年都穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)?shù)厥杖?60多萬(wàn)元，打工的村民還能按時(shí)開支。而且充分利用有限的土地資源，使之產(chǎn)生最大的效用。宏偉村在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)有5.3公頃土地，開發(fā)區(qū)原準(zhǔn)備征用。但張德柏認(rèn)為“賣地不是路子”，他們引進(jìn)資金1.2億元，與有關(guān)方面聯(lián)合興建了“宏偉商城”和住宅樓，村集體資產(chǎn)僅此就增加了5200萬(wàn)元，是賣地的17倍，而且商城每年可收回承租金200多萬(wàn)元。他們?cè)诖鍍?nèi)半閑置的8公頃低洼地上投入400萬(wàn)元，建起了100棟高標(biāo)準(zhǔn)的日光溫室，正式命名為“宏偉農(nóng)業(yè)科技示范園”，主要引進(jìn)科技含量高、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益好的高效作物，承包給村民經(jīng)營(yíng)，增加了農(nóng)民的收入。③

結(jié)語(yǔ)

城市化的飛速發(fā)展很大程度上是農(nóng)民在做貢獻(xiàn)，是農(nóng)民降低了城市化的成本，因此，我們更應(yīng)該在城市化的進(jìn)程中重視農(nóng)民的利益。政府要不斷的調(diào)整政策，健全制度，充分保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。城郊農(nóng)村也要充分利用自身?xiàng)l件，尋求自身的發(fā)展空間，多出現(xiàn)一些像宏偉村那樣的先進(jìn)集體。城市化對(duì)農(nóng)民來(lái)講，應(yīng)該是陽(yáng)光而不是陰影，要在城市化進(jìn)程中讓農(nóng)民感受到更多的溫暖，還需要社會(huì)各方面的共同努力。

注釋

①《解決農(nóng)民增收問題需要制度創(chuàng)新》來(lái)源于深圳中農(nóng)網(wǎng)

②來(lái)源于中央電視臺(tái)〈焦點(diǎn)訪談〉2004年5月2日的報(bào)道

【摘要】筆者在對(duì)長(zhǎng)春郊區(qū)一些農(nóng)村的調(diào)查問訪中發(fā)現(xiàn)，在城市化初期，

城市的擴(kuò)大與城郊農(nóng)業(yè)的發(fā)展存在著許多矛盾，而這些矛盾主

要是由于制度的不健全和操作的不規(guī)范帶來(lái)的。本文針對(duì)城郊

農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，分別從土地制度、戶籍制度以及基層民主組織

制度等方面進(jìn)行了原因分析并提出了相應(yīng)的對(duì)策。

【關(guān)鍵字】城郊農(nóng)業(yè)城市化進(jìn)程發(fā)展